PPP项目风险识别及指标体系的构建研究
张冰馨 方健红 李昌铃 李雨倩
摘要：PPP是一种新型的项目融资方式，因其充分结合了公共部门和私营部门的优势和经验，在国内外墓础设施建设领域得到了广泛的应用。然而在这种模式下，建设项目的风险变得更加错综复杂，有必要在项目建设初期识别项目中各风险因素，并对各风险因素进行评价，采取合理的措施使项目顺利进行以达到项目各参与方的预期目标。本文提出了八种风险识别方法，然后结合相关文献和案例得出各种风险因素，并从宏观、中观、微观三个层级进行风险分类，在此基础上构建风险评价指标体系。PPP项目参与方可以根据具体项目结合各项指标进行分析得出项目中存在的主要风险，为风险管理提供依据。
关键词：PPP模式；风险识别；风险因素；风险评价指标
0 引言
公私合营（Public-Private Partnership，简称PPP）即政府与社会资本合作共同进行基础设施的建设，有效减轻政府财政的压力，同时使社会资本得到充分利用，双方利用各自的优势共担风险、分享收益，促进基础设施建设。近年来，PPP模式在国内外得到了广泛的应用，并在推动国民经济发展中扮演着重要的角色。但PPP项目周期长，资金投入大，面临着未来的支出和收益不稳定、风险分担不明确等不确定性，这些不确定因素增加了项目的风险，导致项目费用超支或项目延期，甚至造成整个项目失败，因此对于PPP项目风险的研究显得尤为重要。本文主要对PPP项目中的风险因素进行识别并分类，构建了风险评价指标体系，可以用于项目风险评估。
1 文献综述
PPP模式最早应用于英国，随后在世界各国的公共基础设施建设中广泛采用，并取得了一定的经济效益，然而在一些工程实践中由于各種风险事件导致项目参与方无法实现预期目标，对此国内外学者对PPP项目风险做了大量的理论研究，其中关于风险因素的研究有以下观点：早期Zayed 3fCI Chang（2002）将项目总风险分为八类：政治风险、财务风险、市场风险、激励风险、采购风险、形成风险、完工风险和经营风险川；Grimsey和Lewis（2002）从不可抗力、技术、信用、金融、运营、收益、政治、环境保护和建设这九个方面进行风险识别[2]，这些研究没有将风险因素进行系统的归类，只是单纯地总结出PPP项目中存在的风险类型。基于风险来源的角度戚安邦等（2005）将所识别的风险分为政治层面风险、经济层面风险、技术层面风险、自然环境风险[3]，这种分类方式能够直观地把握风险主体，易于从相应层面提出改善措施，但是对于风险来源的研究较为缺乏；Shen（2006）通过对政府部门的深人调查，将PPP项目主要风险归为三大类：内部风险、外部风险和项目层风险[4]，这种分类方式将项目层风险独立，为了便于针对项目自身分析风险，但是事实上项目层风险可以归为内部风险。基于项目阶段的角度Ghorbani等（2014）将风险划分为：开发阶段、运营阶段和全寿命阶段，每个阶段存在不同的风险种类，然后分析各类风险的风险因素，这些因素可以作为评价指标分析各类风险[5]，这种划分过于粗糙，其中开发阶段范围太广，应进一步划分；吴晓丽（2015）在划分PPP项目风险时，将项目分为项目立项、招投标、谈判、建设、运营、移交、项目全寿命周期这几个阶段，接着分析这些阶段的风险因素，可以用于评价各阶段风险[6]，这种分类方法虽然能够清晰地把握项目进程中的风险，脉络清晰，但是容易忽视项目外部环境引起的风险。基于空间层级的角度Li B（2005）把PPP项目风险分作三个等级：宏观、中观和微观风险，然后进行详细分类[7]；张玮（2012）也将项目风险划分为宏观层、微观层和中观层，宏观层面的风险又分为4个一级指标和12个二级指标，微观层面风险分为2个一级指标，5个二级指标，中观层面的风险分为5个一级指标和11个二级指标[8]。这种划分方式具有较强的系统性和层次性，其中宏观风险为项目外部环境引起的风险，中观风险是项目实施过程中的内部风险，微观风险也是项目内部风险，主要体现在项目参与方之间的关系冲突。
本文在进行风险识别与风险因素分类时，考虑风险来源，然后从宏观、中观、微观角度对风险进行归类，全面地总结了项目内部及外部风险，这样划分使项目风险更加系统化，也可以依据下一层风险因素作为指标评价上一层风险，决策者也可以有针对性地提出风险管理措施。
2 风险识别
对于PPP项目而言，其由私营企业、民营资本与政府进行合作，进行公共基础设施的建设，在项目的策划、决策、建设、运营的各个阶段参与的合作者层次、性质差异均较大，并且项目周期长、运行环节多，因而在项目中会出现各种风险事件。为了避免风险事件对项目最终目标的实现产生负面的影响，我们有必要识别影响PPP项目的各种潜在的风险因素，并有针对性地给出降低或者杜绝风险的应对之策，风险识别是风险管理的要求，也是保障投资收益的重要环节。
2.1 风险识别的方法
在工程实践中，有诸多风险识别的方法，主要包括头脑风暴法、德尔菲法、专家调查法、故障树分析法等，表1将目前常用的风险识别方法进行对比，对它们的优缺点进行了详细的介绍，可以结合具体项目的特点采用适当的识别方法对项目风险进行系统的识别。
2.2 风险识别的结果
PPP模式风险的分类标准较多，例如按风险承担主体、项目阶段、风险来源、风险层级等分类。其中，按风险承担主体是否落实到位可以分为：有明确承担方的风险，有歧义无明确规定的风险，无歧义但分担不明确的风险。按项目阶段可以分为：项目立项、招投标、谈判、建设、运营、移交、项目全寿命周期这几个阶段的风险。按风险来源可以分为：内部风险、外部风险和项目层风险。本文通过分析大量风险识别相关文献及PPP项目案例后汇总了各类风险因素，并按照项目系统边界的标准将PPP项目风险划分为宏观风险、中观风险和微观风险三个层级[7]，这种层级划分的方法具有鲜明的层次性和系统性。
宏观风险主要是指外在于项目本身且对项目整体发展具有影响的外部性因素，如国家、项目行业、自然条件方面的变动引发的风险事件，主要包括政治风险、市场环境风险、自然风险及法律风险。中观风险主要是指项目自身内生因素所引发的风险事件，其结果一般都作用于项目系统自身，且在一定程度上是PPP项目执行效果的直接反映，中观风险的识别主要是以项目开展的时间段为分类标准，包括融资、设计、建造、运营几个阶段。微观风险主要表现为政府的公共性与私人资本的趋利性发生冲突，项目参与主体之间出现各种不同的利益矛盾，从而对项目的建设、运营和产出产生不利影响，主要可以分为关系风险和第三方风险。风险分类结果如图1。
3 风险评价指标体系
上述基于宏观、中观、微观角度对风险因素进行分类，并将PPP项目宏观风险划分为政治风险、市场环境风险、自然风险、法律风险；中观风险划分为融资风险、设计风险、建造风险、运营风险；微观风险划分为关系风险及第三方风险。这是对PPP项目风险进行定性分析。为了对这些风险因素进行定量分析，评价PPP项目中的各种风险，对这些风险分别选取了相应的评价指标，具体如下：
3.1 政治风险
政治风险可以从政治环境稳定性、政府信用度、政府审批、政府反对可能性几个角度评价。政治环境风险指地区政局动荡、领导人更迭频繁等影响项目顺利进行；政府信用风险指的是政府没有按照约定履行相应的权利与义务；政府审批风险指的是政府的行政效率、审批过程复杂导致延误工期；政府反对风险指政府权衡利弊后取消或暂停项目。
3.2 市场环境风险
市场环境风险可以从市场竞争、市场需求、市场经济角度评价。市场竞争风险指各企业同质化竞争激烈，企业必须承受这种不良竞争的损失；市场需求风险指随着经济发展水平、预期收入、人口的变动等导致大众的需求发生变化；市场经济风险是指宏观经济政策变动，经济环境发生变化，如通货膨胀和通货紧缩。
3.3 自然风险
自然风险可以从气象灾害、地质条件、气候环境角度评价。气象灾害主要来自不可抗力，如暴雨、泥石流、山洪、台风等；地质条件指项目选址在易于发生山洪和坍塌的地区；气候环境风险分为高温、雨雪等自然气候和施工对环境破坏两方面。这些因素均会影响施工的进度，加大建设成本。
3.4 法律风险
法律风险可以从法律变更、法律监管力度、合同规范性来评价。法律变更是指项目进行期间中央法律或地方法律变动，导致各方利益变化；法律监管不足一方面是立法不完善，另一方面是其实施力度不强；合同能明确各方权责，模糊性的合同可能导致部分参与方逃避责任，进而损害了其他主体的利益。
3.5 融资风险
项目融资风险可以从融资方案、融资能力、融资成本角度来评价。融资方案的可行性会直接影响金融机构等资金主体投资的积极性；私营投资方必须按规定按时完成融资，只有具有较强的融资能力才能确保项目顺利进行；融资成本过高不仅会增大融资难度，也会直接影响项目整体的收益。
3.6 设计风险
项目设计风险可以从技术标准、设计质量、设计变更角度评价。设计是项目开展的基础，合理的设计有助于后期的建设和运营正常开展，技术标准达不到设计的要求，会影响项目的竣工和验收；设计质量不合格可能会增加后期施工和运营的成本；设计是项目的前期环节，其变更对后续的施工和运营有很大的影响，如延误工期等。
3.7 施工风险
项目施工风险可以从施工技术、人力配备、设备配备、财力配备、场地可及性、土地使用、合同变更、工程变更、施工安全来评价。施工技术的稳定性、成熟性会影响项目的进度以及项目验收；人力、物力、财力的及时配备是保证项目按时按量完成的前提，也是影响投资收益的因素；施工中可能因场地问题延误工期造成损失；合同预先的要求可能会与施工实际产生冲突，导致合同变更或施工变更，增大建设成本；项目施工环境、条件的复杂性很容易造成安全性事故的发生，施工安全也是项目建设过程中的一个重大风险。
3.8 运营风险
项目运营风险可以从运营费用、运营效率、运营收入来评价。运营费用主要是设施或设备的维护、维修与更新费用，如果在其上花费的资金太多会延长项目投资回收的时间；运营收益的高低与运营效率成正比，运营效率越高，收益越高；运营收入是回收投资成本和盈利的来源，运营收入过低会使私营投资者在特许期内无法完全回收投资或无法实现预期收益目标。
3.9 关系风险
关系风险可以从组织结构、权力分配、责任分配、信息沟通等角度评价。项目的组织结构，尤其是领导者如果具有前瞻性和预见性，能够合理协调各方关系可以使项目有序高效的进行；项目过程中如果权力分配不当可能会影响项目的正常建设和运作，责任分配不当可能会在风险发生后不能及时处理，造成重大损失；项目参与者之间没有进行及时地沟通交流也会影响到项目的决策和执行，影响项目进程。
3.10 第三方風险
第三方风险可以依据其可靠度来评价。项目实施中存在第三方的参与，包括分包商、供应商，项目的原料供应和施工进度会受到供应商和分包商影响，第三方可靠与否与项目能否顺利进行直接相关。
综合以上十种风险因素的评价指标构建了风险评价指标体系，如表2。
4 结语
本文通过对PPP项目风险的识别，在总结国内外研究的基础上对各项风险因素进行分析并构建了风险评价指标体系，决策者可以据此进行PPP项目风险评价并为项目风险管理提供依据。文章虽然尽可能总结了PPP项目存在的各种风险，但是在实践中，各个项目具有不同的特点，风险事件出现具有不确定性，而且风险类型仍然层出不穷，因此PPP项目参与主体需要结合项目的实际情况进行分析。相信随着国内外关于PPP项目风险的研究不断深入，PPP项目风险将得到有效控制，PPP模式将得到更广泛的应用。
参考文献：
[1]Zayed T M，Chang L M.Prototype model for build-operate-transfer risk assessment[J].Journal of Management inEngineering，2002，18（1）：7-16.
[2]Grimsey D， Lewis M K. Evaluating the risks of public privatepartnerships for infrastructure projects[J].International Journal ofProject Managernent，2002，20（2）：107-118.
[3]戚安邦，李金海，基于大型工程項目的风险识别与应对模式研究[J]，科技管理研究，2005，（4）：95-97.
[4]Shen L Y， Platten A， Deng XP. Role of public private partnershipsto manage risks in public sector projects in Hong Kong[J].Internationaljournal of Project Management，2006，24（7）：587-594.
[5]Alireza Ghorbani et al. A Survey of Risks in Public PrivatePartnership Highway Projects in Iran[J].ICCREM 2014，（2014）：482-492.
[6]吴晓丽，顾伟红.铁路PPP项目融资风险识别与量化管理研究[D]土木工程建造与管理，2015.
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[8]张玮，张卫东.基于网络层次分析法（ANP）的PPP项目风险评价研究[J].项目管理技术，2012，10（10）：10-12.
