全国抗战时期国民党的地方政治改革
〔摘要〕 全国抗战的长期坚持，关键在动员民众，而如何做到有效地民众动员，又牵涉到地方治理的诸般问题。为此，国民党在全国抗战时期实行地方政治改革，其主旨在强化地方行政管理，适度扩大政治参与，以强化行政管理为抗战提供地方支撑，以扩大政治参与调动地方士绅和民众支持抗战的积极性。但其成效却不彰，其缘由主要在于国民党的组织力薄弱，无法真正在基层深耕细作、动员民众。而且，国民党组织和治理的精英化趋向，在战时背景下，对如何动员并呼应海量的最广大底层民众的诉求，显得茫然无措和应对无力，这对因应抗战的全面化乃至战时国民党统治的稳固和战后国民党统治的延续都有着严重的负面影响。
〔关键词〕 抗日战争；地方政治；国民党；新县制；地方参议会
〔中图分类号〕K265.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）05-0141-12
① 有关战时地方政治改革的个案研究不在少数，请参阅相关研究成果。本文要旨不在于具体的个案研究，而在于结合战时地方政治改革的内容，对其利弊得失作总体判断和把握。战时地方政治牵涉方面甚多，本文论述的重心在以“新县制”为中心的县乡镇政治改革，其他方面的情况容另文讨论。
〔作者简介〕汪朝光，中国社会科学院世界历史研究所研究员，北京 100006。 1937年全国抗战开始后，中国军队抵抗之英勇顽强与在战场上的接连失利相并存，因此，中国各方的政治力量都认识到，这场战争只能是持久战，如何坚持并打赢这场持久战，才是中国真正需要考虑和解决的问题，其中的关键在于能否动员民众，支持战争。如何做到有效地民众动员，牵涉到地方治理的诸般问题，而这恰恰是当时执政的国民党的软肋。中国地域广大，人口众多，各地情况千差万别，战争开始后，无论是前方还是后方，战区还是敌后，都面临着种种新的情况。国民党本就缺乏基层组织尤其是农村基层组织网络，其地方治理缺乏可靠而有力的支撑，如何在战时实现对地方的有效治理，为持久抗战提供基础性支持，确为国民党面临的难题之一。为此，国民党做出了若干地方政治改革举措，其主旨在于强化地方行政管理，适度扩大政治参与，以强化行政管理为抗战提供地方支撑，以扩大政治参与调动地方士绅和民众支持抗战的积极性。本文即以此为论述主旨，求教于学界同仁。①
一、“新县制”的推行
从秦代设郡县制以来，县就是中国地方区划的基本单位，历两千年而无大变，可见其适应性和稳固性。县级单位具有承上启下之功能，上承省之命令，下连区乡行政，上传下达，上下连通，在中国地方发展中起到了无可替代的枢纽作用。全国抗战前，国民党的统治大体伸展到县级单位，但并不十分深入与稳固，地方行政机构是“省庞大而县弱小，县以下则尤空虚，致有宝塔倒树之讥”。“抗战以来，如征兵、征粮、征工、募债、劝储等重要政令，及各项地方自治事业之推行，几莫不以乡镇公所为基层执行之中心。原有单弱组织，实不足以负荷如斯重任。” 内政部编：《各省实施〔县各级组织纲要〕成绩总检讨》，1943年9月，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第3卷，成都：四川大学出版社，1997年，上册，444页。蔣介石甚至有“严禁县长贩烟”的要求，可见当时县及县以下基层的真实治理状况究如何。（《蒋介石日记》，1939年6月24日，藏美国斯坦福大学胡佛研究所）当战争最初的疾风暴雨转向长期持久之际，如何动员地方人力物力资源支持抗战，为国民党的抗战建国打造地方性基础和持久动员力，同时改变地方散漫分治的局面，扩展中央对地方的管控，削弱并瓦解地方豪强势力基础，不使地方豪绅势力与地方军事势力相结合，滋生新的地方军阀力量，从而影响中央决策的实行，成为国民党不能不考虑的重要方面。
1938年3月，国民党临时全国代表大会通过的《抗战建国纲领》明确提出，以县为单位，“加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的、社会的基础”。〔1〕大会还通过《改进战时县政机构、促进行政效率、以增抗战力量案》，着眼于地方机构适应战时需要，实行行政军事化，从而为地方县政的改革提供了自上而下推动的前提条件。〔2〕
1938年4月8日，蒋介石在国民党五届四中全会作《改进党务与调整党政关系》报告，提出“必须注重于县以下的党务和政治的推进”，必须使政府与党部完全打成一片，运用党团的力量从各方面去推动，使自治和自卫的能力同时养成。他还为此拟出县以下党政机构关系草图，说明其中改革和创制的要点，“中心主旨，是要将党政工作和人民自治事业打成一片，并充实乡镇一级的工作力量，以便于运用和推进”。〔3〕行政院随后通过《抗战建国纲领实施方案》，提出修正县组织法，充实县政府组织，设立各级民意机关，扩大乡镇区域及其组织，实行融党于政等措施，为地方政治改革预为布置。〔4〕
根据蒋介石的指示，经过国民党中央的研讨和规划，1939年9月19日，国民政府颁布《县各级组织纲要》，其主要内容为：1.县为地方自治单位；年满20岁的县公民，有选举、罢免、创制、复决权。2.县长职权为受省政府监督办理全县自治事项，受省政府指挥执行中央及省委办事项；县政会议议决提出于县参议会之案及其他有关县政重大事项。3.县设参议会，由乡（镇）民代表会选举参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表；县参议会自选议长，暂不选举县长。4.县财政由县政府统收统支，县预算决算交县参议会议决，再呈省政府核定；所有国家及省事务经费由国库省库支给；县政府应建设需要，经县参议会决议及省政府核准，得依法募集公债。5.区署为县政府辅助机关，代表县政府督导办理乡镇行政及自治事务。6.乡（镇）设公所，乡（镇）长任期2年，可连选连任，并兼任乡镇中心学校校长及壮丁队长；乡（镇）自行举办事项应经乡（镇）务会议议决；乡（镇）财政收支由乡（镇）公所编制预算，呈县政府审核，编入县预算。7.保长副保长由保民大会选举，任期2年，可连选连任，并兼任保国民学校校长及壮丁队长。8.甲长由户长会议选举，必要时得举行甲居民会议。〔5〕此“纲要”成为“新县制”实施的基本构架。
与《县各级组织纲要》相对应，其后在1941年8月9日公布的《乡镇组织暂行条例》是“新县制”改革在基层地方的进一步发展和深化。“条例”规定（与《县各级组织纲要》重复者从略）：1.县公民应赴乡镇公所举行宣誓，誓词为：誓以至诚，奉行三民主义，拥护国民政府，服从最高统帅，履行公民应尽之义务，分担抗战建国之大业。2.乡镇民代表会，由本乡镇保民大会各选举代表2人组织，职权为议决乡镇概算、审核决算，议决乡镇公有财产及公营事业之经营与处分，议决乡镇长交议及本乡镇公民建议事项，选举或罢免乡镇长及本乡镇之县参议员，听取乡镇公所工作报告并提出询问事项等；乡镇民代表任期2年，可连选连任，主席由代表互选；乡镇民代表会每3个月开会1次，公开举行，须有过半数者出席，出席者过半数同意，决议方为有效；乡镇民代表和乡镇长可向会议提案，本乡镇公民10人以上连署也可向会议建议；乡镇长向乡镇民会议报告经办事项并答复代表询问；会议议决事项与现行法令抵触者无效；会议决议案送乡镇长执行时，如延不执行或执行不当，得请其说明理由；如仍不满意时，得请县政府核办；乡镇长对决议案认为不当，得请复议；对复议结果仍不满意，得请县政府核办；县政府对决议认为有违三民主义或国策情事者，得请省政府核准后解散重选。3.乡镇务会议讨论决定事项为：自行举办事项、中心工作实施事项、县政府委办事项、乡镇民代表会议决案、提交乡镇民会议案、出席人员提案、10人以上连署建议；每月开会1次。4.保民大会，每户1人出席，职权为议决本保规约、人工征募事项、保长交议或5人以上连署提议事项、选举罢免保长副保长、选举罢免乡镇民代表会代表、听取保办公处报告并提出询问事项等；每月开会1次。5.保务会议，每月开会1次，讨论决定事项大体同于乡镇务会议。6.甲设户长会议，由各户长组织，职权为选举罢免甲长、政令执行、户口稽查、清洁卫生、兴革事项，每月开会1次。〔6〕
① 韦永成：《新县制的认识》，引自忻平《论新县制》，《抗日战争研究》1991年第2期，182、187页。以国民党的说法，“过去县各级组织不健全的主要毛病有五：事权不集中，县地位未确定，财政未上轨道，法令过于繁杂，不切实际需要。”“新縣制的产生就是来医治这些毛病，求得地方自治的进步的。……所以他本身具有五种特性，就是：统一性，需要性，单纯性，伸缩性，连环性。”尤其强调统一性，“县的一切都趋于统一了。”〔7〕“新县制”的中心任务“是推进地方自治”，而在此之外更现实的改制意义是，“要保证抗战胜利，就要民众出钱出粮出力来支持抗战”；“为使人民能自动起来办理如何出钱出力来支持抗战”，“必须实行新县制”。①县及乡镇组织纲要和条例，为实施“新县制”的基本指导方针，其与“旧”制比较的“新”之所在，主要是赋予县及县以下单位更大的自主权，实行在民意和民选基础上的地方自治，便于地方资源的动员；县参议会的设立，对于县政执行形成一定的外部制约，也有利于地方自治的实行；地方实行行政、教育、军事合一的一体化组织建构，县、乡（镇）的政府机构得以充实；划分中央和省与县级地方的财政收入边界，明确县级地方财政的自收自支原则。这样可以使县及县以下单位在战时实现独立自主的施政，并为国民党统治打造地方基础。总体而言，“新县制”的规划和架构，注重地方治理的自治性和自主性，同时注重地方的社会发展，尤其是文教卫生事业的发展，强调国民教育和卫生改善，提升国民素质。如果“新县制”能够落到实处，不失为对县及县以下地方行政的重要改革，有利于基层社会的现代转型和底层民众国家、民族、民主意识的养成，改变基层社会长期形成的散漫疲沓、各自为之之弊，也有利于国民党的统治权力向基层社会的渗透。
然而，“新县制”的实施，如同国民党当政时期的许多改革，依然是看上去很美，而无法落在实处，很大程度上，只具有形式的意义，而缺乏实际的成效。再加国民党地方组织和统治的薄弱，“新县制”改革，在某种程度上反为地方豪绅把持地方政务、扩展自身势力提供了民意包装和法理依据，所谓“地方自治”框架下的基于民意和民选的地方民主政治，距其真正实行，仍然有着漫长的距离。更不必说，国民党出于垄断权力和把持政治的需要，在地方层面也未必能够真正放开“自治”的空间，三民主义、国民政府、最高领袖，等等，仍然是“新县制”下的地方施政所必须遵奉和拥戴的基本政治原则，而且县长不能民选，为上级委派，并可以否决有违三民主义原则和国策的乡镇选举结果，为国民党管控县及县以下地方政治留下了法理依据。
1939年12月，国民政府行政院颁布《县各级组织纲要实施原则》，要求各地自1940年起推行“新县制”，并在3年内基本完成，包括依照新制充实县政府、调整区署、改组乡镇公所、成立乡镇学校及乡镇壮丁队、甄选保长、编制地方预算等工作。〔8〕自1940年起，“新县制”先后开始实行，基本囊括了除新疆、西藏之外的后方各省以及冀察之外的战区各省。
“新县制”实施的进程不一，“各省有特殊情形之县份可延期实施，或暂不实施，并非强制一律施行。”在原定3年的期限内，不少地方并未完成基本的改革。大后方的中心区域四川，有22个县申请延期完成；在实施“新县制”的16个省1316个县（局）中，有210个县（局）未能同步进行；“苏、鲁、晋、绥等省情形特殊，虽曾定有计划，自难尽付实施”。而“三年完成之限，仅指县各级组织纲要之实施。至于各项事业之进度，由省政府斟酌各县地方情形，分别规定，自不在三年完成之范围以内。”按1943年9月国民政府内政部的检讨，“新县制”实施3年多的成效主要在下列各端：
1.充实基层组织。共调整县政府组织1106县，成立乡镇公所30，470处，尚有各种横的组织，如合作社、卫生所、国民兵队、中心学校、造产委员会、调解委员会暨各种民众团体。
2.加强干部训练。计成立省训练团21个，区训练班26个，县训练所743个，训练干部逾90万人。
3.促进民权行使。办理公民登记，举办公职候选人检核，成立各级自治会议，计有13省已成立保民大会，321县设立临时参议会。
4.提高民智水准。计成立乡镇中心学校23，318所，保国民学校172，335所，在学儿童已达2000万以上。
5.厉行民众组训。以国民兵队为组训之核心，受训国民兵已达1650万人。
6.改善人民生活。以清理地方公产、厉行乡镇造产，而裕经费来源，同时推行合作制度，救济抚恤，修筑道路。计设立卫生院811处，分院137处，卫生所1158处。〔9〕
以内政部上项检讨报告所言，“新县制”实施貌似成绩斐然，然究其实，则不无浮夸虚饰之处。还在全国抗战刚刚发动之初，就有人言，“所有保甲组织、壮丁训练，均属有名无实，故一到非常时期，弱点遂完全暴露。大概过去之所谓新政，内容都是如此，不切实，慕虚名，上下相欺，实为中国政治根深蒂固之病。”〔10〕以抗战时期的地方情形论，此言非为虚。各地“新县制”的推行进度有别，“以各县地方教育程度、地理交通、经济生产及乡村人才种种之差异，平均发展，极感困难”。〔11〕而完成者又多为表面文章，“每多趋重于数量之扩张，而忽略其质的增进，致实施成绩质量每多不能相称。”〔12〕更有许多地方根本没有进入改革进程。何况改革需要付出大量的人力物力成本，许多“自治”事业，诸如教育和卫生的改善，需要花费不少钱财，在中央无力支付而又面临日渐严重通货膨胀的情况下，地方所能开拓的财源有限，不足以支持所有改革。因此，国民党中央不能不对“新县制”改革完成的时间表一推再推，原本应在1942年底基本完成的改革，直到1945年战争结束仍未完成，从而使原本主要为因应战争而实行的“新县制”改革由战时拖到了战后，由起初的轰轰烈烈，至后来的无声无息，直到1949年国民党在大陆统治结束时，这项改革可谓不了了之。
虽然“新县制”的实行，或多或少也取得了一定成效，对于抗战时期的民众组织和民众动员起到了一定的作用。但是，在广大地域内实行“新县制”这样牵涉面甚广的改革，仅仅依靠纲要、条例等等纸面文字的规定，是难以真正落到实处的，必须有强有力的组织督导方能推动，这又多少使“新县制”处在某种悖论状态中，即推行“新县制”是为了实行地方自治、减少外来干预，而要让“新县制”落到实处又不能不强力督导、加大外来干預。为了动员地方资源支持抗战，建立地方统治基础，并与中共竞争，国民党需要加强地方干预；而为了卸脱地方依赖的包袱、多取少予，并以“民主”“自治”示人，国民党又需要减少地方干预。各地情形不同，战区后方有别，以统一的模式推广“新县制”，本身就面临着许多困难。而且“新县制”增加充实了各级机关的组成与功用，从加强地方治理的角度看有其必要性，但也难免增加“吃财政饭”的人员编制（较战前大约增加了一倍左右），加上各种事业的举办，在在需要花钱，在国家财政投入有限的情况下，只能从地方索取，从而增加了地方财政负担，地方官吏再通过各种方式将此转嫁给地方士绅尤其是广大农民，不能不引起地方士绅和农民的强烈不满、抵制乃至反抗，结果，本为加强国民党地方控制力和统治力的“新县制”改革，反在一定程度上减弱了国民党的地方控制力和统治力。
更重要的是，国民党基层组织的薄弱和干部队伍的严重缺乏 国民党员的数量本就不多，而且大半集中在军队。战前国民党165万党员中，军队党员101万；战争结束时国民党687万党员中，军队党员423万，占比均超过60%。其余党员又多集中在都市的行政、文教机关，农村党员数量甚少，下层组织多数只具形式，基层力量实在有限。“各省的很多县份没有设立党部，而各县的区党部区分部也不多。”及至抗战后期，农村党员在非军队党员之外的占比明显提高，甚而在1945年新入党党员中的占比达到了40%，但这“并不代表国民党的社会基础的扩大，而是下层党部放任征求党员的结果”，何况还有不少地方劣绅以“农民”的名义被征集入党，结果造成“上层臃肿，中层隔阂，下层虚弱”的严重问题。（崔之清主编：《国民党政治与社会结构之演变》下编，北京：社会科学文献出版社，2007年，1285、1288、1165、1311、1345页），使得县以下的所谓“地方自治”基本只能依赖地方乡绅，依赖这些乡绅的“好心”与“善心”，而这其实是靠不住的。因此，在“新县制”名义下实行的所谓“地方自治”，便又成了地方士绅尤其是豪绅自说自话的政治游戏，其实际成效十分有限。而且因为在“新县制”架构下，扩大了地方权力，并实行政治、教育、军事一体化管理，反而强化了地方劣绅自奉在“法理”和“民意”基础上的权势，使得改革初衷与实际成效相背离。尤其是在地方最下层的保甲层级，缺少自上而下的有力控制与督导，只能听任有权有势的地方士绅“自治”，再与地方的血缘、亲缘、宗族、人际关系等相掺杂，其与“新县制”提出的建立在充分民选民意表达基础上的“地方自治”非为一事。结果，基层政权“多为旧势力所把持，一为土豪劣绅，多凭恃经济或政治之优势地位，飞扬跋扈，以包揽一切。一二地痞流氓，多依非法集合为背景，多敲诈人民，鱼肉地方。”〔13〕
其实，在实行“地方自治”的名义下，“新县制”更为现实的功用在于动员地方资源支持抗战。本来，这是抗战时期无可厚非之举，但问题在于，要完成征兵征粮征调以及各项“改革”指标，在地方资源有限的情况下，地方官吏只能以行政手段搞名目繁多的层层滥征和摊派。因此，在“新县制”架构下，强调基层保甲的作用，依靠保甲办理征兵征粮等等战时事务，“放任下级机关酌量自筹”，“各县地方摊派”应运而生，“种类繁多，数额庞大”。据1942年四川18县的调查，各种以“抗战建国”“公共事业”为名目的摊派，多达240种，超过正税额的二三十倍，最高的超过275倍。如此高的负担依赖保甲长群体征收，而保甲长群体良莠不齐，“能廉洁奉公、克尽厥职者，为数究不甚多”。〔14〕国民党中央亦承认，“地方之土豪劣绅、地痞流氓，阻碍法令，乡镇保长不敢惩治”；“恶劣之乡镇保长，滥用职权，违反法令，营私舞弊，枉法贪赃，横摊乱捐，鱼肉百姓，真如小朝廷土皇帝一样”。〔15〕如此一来，又放大了征兵征粮过程中的强迫性和不平等性，有权有势有钱者极力逃避义务，底层弱势群体则逃无可逃，更招致底层民众的极度抱怨和不满，从而不利于国民党统治向基层的渗透和扩展。
正因为“新县制”实施过程中的种种弊端，内政部在“新县制”检讨报告中承认，“苟一切准备工作尚未完成，即行普遍成立乡镇民代表会及县参议会，则所谓地方自治，所谓民主监察制度，恐不仅有流于有名无实，暨被地方少数不良分子操纵之虞”。〔16〕这些“不良分子”作为保甲长乃至乡镇长而成为一方之“主”，并获得上方赋予的权力，不仅鱼肉乡邻，成为广受诟病的负面形象，而且打着“抗战”的旗号，败坏着执政党和政府的声誉。蒋介石也承认，“现在一般乡镇长和保甲长，往往操一乡一镇执行政令之权，普通派工和征兵，都是由他们经手，所以一般恶劣贪残非，就可以凭藉机会，勒索穷户。对于一般有钱有势的人，不仅有力可以不必出力，有钱也可以不必出钱，而对于无势贫民，则苛派滥索，毫无顾恤。” 张其昀主编：《“先总统”蒋公全集》第2册，台北：文化大学出版部，1984年，1433-1434页。为此，蒋介石要求在保长和学校校长、教员中征求国民党员。（《蒋介石日记》，1939年2月4日）结合“新县制”改革中要求乡镇长和保长兼任学校校长，以及对于乡镇和保办学的重视，可知国民党有意通过“新县制”改革，以学校作为乡间联络枢纽，力求打破乡绅对乡间权力的垄断，发展自身的乡间基础。如此而言，不能说以“新县制”为代表的地方政治改革是很成功的。有研究者认为，在“新县制”下的地方选举中，“以往与政治无缘的众多住民被卷入的选举战，就轰轰烈烈开展了起来。在这种场合，各种各样的‘关系都被利用起来，收买、胁迫和赤裸裸的暴力等一切违法手段，也都被用上了。”“这就是实行‘新县制以后，各县地方派系团体蜂起，哥老会社组织大大发展，权力斗争空前加剧的主要原因。”“新县制实施的最迫切的目的是为了征兵、征粮。然而，该制度也从根本上动摇了社会的根基。”〔17〕
二、地方参议会的建立
在推动地方自治和扩大政治参与方面，考虑到国民党内外的改革呼声，与中央层级国民参政会的设立相配合，国民党也开始在地方推动建立参议会制度。
1938年4月国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，其后行政院据此通过《抗战建国纲领实施方案》，提出“渐次设立各级民意机关”，“使能代表民意，促進省政”。〔18〕其实，这也是当时国民党外人士普遍的希望和要求。1938年7月，根据曾琦、王造时、许德珩等提出的“克期设立省县市参政会案”，第一届国民参政会第一次会议通过《拟设省县参议会推进行政完成自治案》，提请国防最高会议议订施行。〔19〕
第一届国民参政会召开后，国民参政会秘书长王世杰向蒋介石进言，“省县设参议会案，为此次国民参政会一般极重视之案，务于可能范围内实施，或先从川、黔等后方省分实施亦可。”王世杰认为，“后方各省，政治既昏闇因循，党部复无力量；省参议会之设置，虽不经由普通选举，但如能罗致地方开明而有信望之人，于省政之推进当有不少益处。”〔20〕得蒋介石首肯。1938年9月21日，国防最高会议通过省及市《临时参议会组织条例》。
① 抗战时期，在国共合作的格局下，中共力争各项合法的政治权利，既为扩大自身的政治存在，凸显政治领导力，也为与国民党争夺战时乃至战后主导权的需要，在根据地成立各级参议会便是其中环节之一。国民党则极力否认中共根据地成立参议会的权利和可能，并且不批准这些参议会的成立。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会召开第一届会议，国民政府即要求，“陕甘宁各省参议会均已定期成立，该边区各县可参加各该省参议会，不能单独召集”。（《国民政府行政院复国民参政会函》，1939年2月3日，孟广涵主编：《国民参政会纪实》续编，重庆：重庆出版社，1987年，274页）1940年7月31日，中共在山东根据地主导成立山东省临时参议会（山东是中共在抗战时期唯一一个基本是在单一省份建立并以省名命名的根据地），“成立宣言”声明：“鲁省党政当局处此危局，不思团结抗战，抵御暴敌，乃竟纠合落后阶层、顽固分子，制造摩擦，阴谋分裂，嫌贤害能，反对进步，……竟不顾中央法令，漠视民众要求，今已历一年有半，既未成立，更无召开之准备。但山东人民决不能因人之渎职，而置救亡图存及中央法令于不顾，乃本国府之法令，就敌后之情势之需要”，成立参议会。由各地区代表300余人中选出参议员81人，以范明枢为议长，马保三、刘民生为副议长，8月8日宣誓就职。见《山东省临时参议会宣言》，1940年8月28日，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编，南京：江苏古籍出版社，1998年，政治（一），940-942页。《省临时参议会组织条例》规定：1.“国民政府在抗战期间为集思广益、促进省政兴革起见，特设省临时参议会”。2.参议员遴选资格为，年满25岁，受过中等学校教育，具有所在省籍贯，并在该省公私机关团体或文化经济团体服务2年以上著有信望者；分配比例为，在地方住民中遴选十分之六，文化经济团体中遴选十分之四；现任官吏不得任参议员。3.参议员遴选方法为，每县市遴选1人，由县市政府征询党部及地方团体意见后加倍提出于省政府；文化经济团体人选由省政府及省党部联席会议加倍提出，汇总后呈行政院再转呈国防最高会议（后来的国防最高委员会）决定；国防最高会议可以在不超过总额十分之二的数额内另选若干参议员。4.省政府重要施政方针于实施前应提交参议会决议，但在参议会休会期内，遇有特殊紧急情形，须为紧急处置时，应呈行政院核准，并在参议会下次会议时报告；参议会可对省政兴革提出建议、听取省政府施政报告、提出询问；省政府对于参议会通过的议案，如认为不能执行，应提交复议，如经出席参议员三分之二多数通过，省政府除呈经行政院核准免予执行外，应予执行。5.参议员任期1年，必要时由省政府呈准行政院得延长1年。6.参议会每6个月开会1次，会期2周；须有超过半数者出席，超过出席者半数通过，决议方为有效；参议会休会期间设驻会委员会，由参议员互选5-9人组成，任务为听取省政府各种报告及参议会决议案之实施经过。7.参议会设议长、副议长各1人，由行政院遴选，国防最高会议决定。《市临时参议会组织条例》对市参议会的规定与此大体相同。〔21〕
以上项条例的规定，省临时参议会的组成和功用，与国民参政会大体相当，主要目的是通过一定的方式，扩大地方人士的政治参与，调动他们的政治积极性，为国民党的抗战建国创造更有利的政治和舆论氛围，但省市临时参议会的本质仍为咨询而非决策，而且参议员的产生非为选举而是遴选，保留了国民党对议员产生的最后决定权。说到底，其政治象征意义大于实际政治功用。时人认为，“与其说它是省市代议性质的普通民意机关，无宁谓为省市过渡性质的战时民意机关”；“不过一方面表示政府对于民意的尊重，一方面确立民主政治的省市基础而已。当然，还说不上是省市真正的普通民意机关。”〔22〕
1939年1月，国民党五届五中全会通过《对于政治报告之决议案》，提出“在抗战期间，为集中人民意见，推动地方行政计，对于省市临时参议会，允宜依照已备之法令，加以督促，俾克早日实现。”〔23〕其后，各省市临时参议会陆续设立。
1944年12月5日，行政院修订公布《省参议会组织条例》和《省参议员选举条例》，不再用“临时”字样。〔24〕到抗战胜利前夕，后方各省基本都已成立临时参议会，但也有河北、山西、山东、江苏等省，因为地处战区中心，并受到国共斗争的影响，省临时参议会的成立屡经波折，并有国共各自成立的省参议会并存的状况。①大体而言，省临时参议会的成立，为战时民意提供了表达窗口，参议会关注的议题，也多与抗战和民生相关，如征兵征粮、救灾赈济、教育卫生等等，对于在地方层面监督政府施政和揭露贪赃枉法行为起到了一定作用，于抗战中的民众动员还是有利的。但是，省临时参议会的组成多为地方上层人士，真正出自地方基层者甚少，又牵涉到地方派系纠葛和国民党内部纷争等复杂方面，影响到他们对于民生疾苦的注意和解决。①而且参议会的功能定位于咨询机构，权力有限，不少议案本就脱离实际，通过的议案又缺少强制力，不能落实，因此在扩大民主政治和地方自治方面取得的成效也很有限。
① 以四川省为例，在抗战时期三届省参议员中，大学文化程度者占比都在一半左右，具有党务、行政、军事经历者占比又在一半左右，可见其精英主导的特质。见丁成明、胡金玉主编：《抗战时期的四川——档案史料汇编》（上），重庆：重庆出版社，2014年，98-99页。省参议会开始成立后，成立县参议会的呼声日渐高涨。1939年2月，青年党领导人曾琦在国民参政会一届三次大会提出“克期成立县参议会案”，认为“最近各省参议会即将次第成立，而各县参议会之创设尚遥遥无期。窃以民主政治之基础应建筑于下层，而县乃为下层之最重要单位，欲求政府意旨与民间情意之相通，各县参议会之设立，实觉刻不容缓，当此实行全民总动员之际，下级民意机关之功用尤大。拟请政府限期于半年以内成立各级民意机关，以完成民主政治之体系，而利全民总动员之实施。”〔25〕国民党此时正在推动实行“新县制”，需要来自党外的支持，故对成立县参议会表示认可。
随着“新县制”的推行，1941年8月9日，国民政府公布《县参议会组织暂行条例》和《县参议员选举条例》。根据《县参议会组织暂行条例》的规定，县参议会为全县人民代表机关；职权为议决地方自治、县预算决算、县单行规章、县税县公债、县有财产经营与处分、县长交议事项并建议县政兴革事项、听取县政府施政报告及提出询问事项、接受人民请愿和其他法律赋予的职权；经县参议会议决的预算、决算、单行规章等，须报省政府备案；议决事项不能与中央法令相抵触；县参议会的决议案咨请县长执行，如县长延不执行或执行不当，得请其说明理由，如仍不满意时，得报请省政府核办；县长对于参议会决议案，如认为不当，得附理由送请复议，对于复议结果如仍认为不当，得呈请省政府核办；省政府对于参议会决议案，认为有违反三民主义或国策情事者，得咨由内政部转呈行政院核准后予以解散重选；县参议员任期为3年，可连选连任；县参议会议员由乡镇民代表会选举，并得加选依法成立之职业团体代表；县参议会每3个月开会一次，议长由参议员互选，言论和表决对外不负责任，除现行犯外，未经参议会许可不得逮捕拘禁。
根据《县参议员选举条例》的规定，县参议员的选举资格为年满25岁的本县公民，公务员、军警、学生不能参选，校长、乡镇长、党部人员可参选；区域选举，由乡镇民代表会选举，每乡镇选举一人，乡镇过百的县，得数乡镇合选一人，未满7个乡镇的县则至少选出7人；职业选举，每职业团体为一单位，自由职业团体合为一单位，职业团体会员实际从业满3年者可参选，有权参选的职业团体为农会、渔会、工会、商会、教育会及自由职业团体；选举实行无记名投票，即日开票，结果报县政府查核，舞弊、违法，经法院判决确定者为无效选举。〔26〕
根據上两项条例的规定，县参议员经由选举产生，参议会可议决预算、公债、地方规章等，较国民参政会和省市参议会的咨询性质可谓迈进了一步。当然，县参议员的选举仍采乡镇民代表会间接选举制，县长不能民选，国民党仍然保留了对县参议会组成的控制权和对县人事的决定权，而且如果省政府认为县参议会通过的决议“有违三民主义或国策情事”，可以报请解散重选，可以认为，这是当时国民党在其垄断统治架构下为地方自治划出的底线。
即便如此，国民党对县地方选举可能产生的失控后果仍然相当关注，在同意县参议会成立的同时，也极力推动县参议会组成的“党化”进程。原本县参议员由乡镇民代表会和职业团体选举产生，然而1943年3月国民党中常会决定，由行政院发出训令，将县参议员产生办法，改为由县党政秘密会议根据选举结果提出应选名额的加倍人数，再由省政府省党部特别小组会决定最终人选，使县参议员的产生过程受国民党的直接控制，较原先的做法明显退步。
1943年10月，行政院拟订《限期成立各省县参议会实施纲要》，要求省县参议会在1944年全部成立，沦陷区在收复后一年内成立。“纲要”特别提出，县参议员及乡镇民代表人选应由县党政秘密会议决定，并报省政府和省党部特别小组备案；县参议员应为本党忠实同志，其未入党者应尽量介绍入党。蒋介石得报后，于11月2日复电指示，“如何运用党的基层组织力量指挥选举，以避免不良分子之操纵，应特别注意研究。”〔27〕行政院随后在《成立县以下民意机关办法与步骤》中规定，县以下国民党党部对于候选人切实普遍调查、考试、核验，合格者如未入党，必须设法介绍其入党，对于党籍之候选人应特别联系，并指示其如何指导人民运用选举。〔28〕可见国民党中央对于加强地方基层控制是相当在意的。①
① 以四川为例，根据99个县市呈报的4814位参议员的履历统计，国民党员占比为67.26%，国民党占据绝对优势。见《抗战时期的四川——档案史料汇编》（上），104页。不过，在国民党对县地方参议会选举的干涉指导之外，还存在其他的问题。如“地方知识分子对于县政多持冷淡态度”；“县参议会参议员候选人比较尚不少，而乡镇民代表大会代表候选人则异常寥落，一般心理对于乡镇工作之冷淡已可想见。”〔29〕时人言：贤者不为，为者不贤；自好者裹足，不肖者滥竽。这些问题的存在，与“新县制”推行过程中出现的问题有相似性，结果又造成地方劣绅把持参议员选举或推选，原本的“民选”实成为“绅选”，而这些经由“选举”产生的民意机关，因为国民党的控制和其他种种原因，在实质性监督行政权力方面的作为实际有限，而在与行政当局勾连、谋地方派别乃至个人私利方面倒颇为上心，其代表“民意”的功能，相当程度转换为代表“绅意”，距离真正能够代表民意而发挥民主监督功能作用的民意机关仍不可以道里计。国民党中央对此心知肚明，国防最高委员会曾向行政院发文，指出“各地方土劣势力年来以谷价高昂有增无减，县参议会为其把持者实不在少。今推行县民选举，更为彼辈之大好机会，将来与县长朋比把持，必为推行宪政之严重打击。更有若干少年新近，挟团体之力，有时胆大妄为之处，过于旧式土劣。”〔30〕
据统计，至1944年4月，在后方17省实施新县制的1103个县中，已成立临时参议会的有530个县，约占总数的48%；在29，497个乡镇中，成立乡镇民代表会的11，305个，约占总数的38%；在342，301个保中，成立保民大会的297，476个，约占总数的87%。〔31〕县乡级民意机关成立的占比未超过半数，情况仍不甚理想。
实际上，上述说法在一定程度上仍为纸面文章。1943年9月，国民党五届十一中全会通过决议，要求县及县以下各级民意机关限期在当年底“一律完成”。1944年5月，国民党五届十二中全会通过《限期完成地方自治确立宪政基础案》，再次要求于1945年底以前“各县市民意机关应一律完成”。〔32〕既有如此说法，显见仍有不少地方没有成立县及县以下的民意机关。直到抗战胜利，这些要求仍未能完全落实，而已建立者的实际成效如何，则又为可以深入讨论的问题。
三、党政关系的纠结与困境
实行“新县制”，成立地方民意机关，扩大地方政治参与，国民党在战时的这些施政所为，理论上应为进步，然其实际成效的有限性，反映出国民党在地方施政中的某种困境。要有效地治理地方，先得对多半仍沉浸在传统社会中的地方施以有力的组织、动员、改造，但国民党的组织力无法达致此等目标，而且与社会舆论反对国民党“独裁”统治的呼声相悖。国民党转而以推行地方自治，扩大民主参与，解决自身组织力不足的困难，企图以此强化地方的向心力，但这又只能依靠地方强势阶层，反而扩大了这些阶层的能量，甚而“征兵征粮，这些工作只有土劣才办得了，地方官吏为了交差不能不与土劣联络，以致造成现在情势。”〔33〕究其实，其根源仍在于国民党组织力的缺乏，尤其是地方基层组织力的严重缺乏。
控制地方政治，首要是加强国民党的地方组织及其活动。对此，国民党是有认识的。1938年国民党临时全国代表大会通过的《改进党务并调整党政关系案》，提出“地方党部在省采取主任委员制，在县采取书记长制，在区以下采取书记制，以补救通常委员制之缺点”；调整党政关系之原则，省及特别市采取党政联系的形态，县采取党政融化即融党于政的形态。根据上案的规定，党政联系或融党于政的具体操作方式是，省党部省政府每月开联席会议一次，省党部主任委员应出席省政府会议；县党部书记长兼任地方自治指导员，协助县长指导地方自治筹备事宜。〔34〕从中不难看出，在省级，党政关系处在平行地位，党不能领导政，只能联系政，在指导政务中所起的作用实际有限；在县级，则是政大于党，党不仅不能领导政，甚而还得协助政。因此，在蒋介石以国民党中央领袖的身份独揽党权、在中央层级以党统政之时，国民党各级地方组织的运作只能采取党政联系或融党于政的形态。据国民党的解释，这样做的目的，在省级，“一为在党取主任委员制，以求事权之集中；一为实行党政联席会议，以沟通双方之意思。在前者，主任委员在原则上必须专任，然后可以专心致志以规划党务，推进党务；在后者，必须恪遵中央法令，严格履行，开诚布公，以求党的政策之遂行。”在县级，“其真义乃在使党政合为一体，而非欲消灭党的组织与工作也。故今后之县以下各级党部，对外宜改取秘密方式，以加强其活动力；对内则当力求党员选举、罢免等权之实施，俾能自尊其在党内固有之地位。”〔35〕其实，如果撇开这些繁复的纸面文字不论，在国民党治下，地方政治运作的实质是，政务机关始终居于地方执政的中心地位，党部机关则被视为“冷”衙门。所以，国民党的“党治”体系架构，很大程度是虚名大于实际，浮在表面而非深入基层 据国民党中央的统计，1942年国民党共有縣级党部1258个，其中完成选举呈报中央者仅73个，33，402个区分部中，不能按期开会，或未能召集开会者，占比高达68%。（《对于党务报告之决议案》，1942年11月27日，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》下册，北京：光明日报出版社，1985年，781页）由此可见其基层组织的状况究如何。，这是国民党的组织形态及其历史演进尤其是其代表的精英阶层的利益基础所决定的。甚而国民党还曾明文规定：“党部对于政府及民众团体之关系，不直接发生指导与监督之关系，但应与同级政府机关切实联系，推动民众，实现本党政策，推行政府法令”。〔36〕党对政不能“指导”与“监督”，而只能“联系”与“推动”，国民党的领导作用自难体现。
在实行“新县制”的过程中，为了加强国民党的基层统治力，1939年国民党中常会第124次会议通过并颁发《县各级党政关系调整办法》，规定在县以下逐级健全组织，乡镇设分部，保甲设小组，与行政层级统治相吻合，所谓“层层节制，逐级运用”。另一方面，县党部监察委员会下设党员监察网，“对于执行部及党员为负责之监察与纠举”。同时明确地方党政职责之分，在“新县制”的实施中，地方党部负宣传与促进的责任，地方政府负执行的责任，使地方党政相结合，“完全打成一片”，以求改善地方的党政关系。国民党还要求在地方大力发展党员，认为“当此共党在各地极力活动的时候，本党如不能尽量吸收各地优秀分子入党，发展党员，则本党将一天天衰弱，前途非常危险。”蒋介石提出，在“新县制”实施后，国民党党员总数要“扩充五分之一”；中央委员“每人至少要征求六人入党”；“尤其是担任下级自治工作的各地乡镇保甲长尽量吸收入党”，“惟有保甲长都是本党忠实的党员，革命的力量才有确实的基础。”〔37〕国民党中央还规定，省党部主任委员应由国民党中执委出任，县党部书记长由省党部呈请中央指定，以加强对地方党部的控制力。
不过，即便如此，国民党组织在省级尤其是县级的作用仍然很有限。据曾任国民党贵州省党部主任委员的黄宇人回忆：“各省市党部对地方政府的施政，完全不能过问。如果有所批评而酿成所谓党政纠纷，党部还可能被改组。”〔38〕语虽有些偏激，但也不无事实根据。即便是经过一番党政关系的调整，国民党中央过后也承认，“体察各地情形，党政对立之现象虽已逐渐消除，而分工合作之效能迄未充分发挥，地方政府对于同级党部之关系，仍极疏远而不能融洽一体，同时地方党部对于如何领导民众，推动社会，协助政府，亦未克善尽其职责。”为此，1941年4月1日，国民党五届八中全会通过蒋介石特别交议案，提出：省县党部，除依据总章“稽核同级政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”外，对其下一级行政机构，应根据中央颁布或核定之政令，协助督导，并监察其实施；督导监察之行使，如行政主管人员为党员时，以党部名义行之，如其非党员时，则由党部通知政府办理；省党部省政府联席会议，党政双方对下级干部人员如发现有成绩低劣不能称职，或违背党政协调原则，以致阻碍党务与政令之推行者，得相互检举，提出联席会议，公同评判，并商决其处分；省党部主任委员与书记长及委员，应与担任省政府主席、秘书长、厅长及委员之党员划编为一特别小组，直隶省党部实施党团办法，县级亦依照同样办理；省党部对于担任下级行政职务之党员，得调查登记，并考核其工作，被调查考核之党员，有报告工作概况及答复查询之义务；考核结果成绩优良者，予以奖励，如发现有违反本党政纲政策，而又不接受指导者，严予党纪处分，并商请省政府惩处之。〔39〕1942年11月，国民党五届十中全会又决定，“省党部并应慎选少数健全之县党部集中力量，推行主义以为示范。其书记长以最优秀之同志充任，并得兼任县长”；“地方党务工作同志成绩优良而志愿从政者，省县负政治责任之同志应尽量引用。”〔40〕这些规定的目的，无非在提升地方层面的国民党党权，使其能够在地方党政关系中具有一定的领导地位。
然而虽有上述规定，实际效果却难如其意，国民党在县及县以下地方基层的作用仍远不及政。由于地方党部人员缺乏，经费很少，许多人“生活费亦无确切之保证”，加之地方党务人员素质低劣，“把办党当着占有特殊的地位”，“几变成新的劣绅与新的官僚”，故“一般群众乃轻视党部，致使党务推行甚感困难”，甚至连党员也“大抵重政轻党”，“使从前县党部活动的范围多局限于县城一隅，很少发展到乡镇保甲的下层基础”。地方党部及基层组织“大都无形停止活动”，“党员对党，简直不觉得有何种关系”。 粟显运：《新县制的理论》，引自忻平《论新县制》，190页。地方行政官员则往往“厌恶党部的监督，与绅豪的嫉视党愤恨党，乃气味相投，所以多数的县长，都成了恢复绅豪权势的原动力”。 《川沙党务概况》，引自忻平《论新县制》，190页。故有论者谓，“在法理上高于一切的党权，实际上若无其他军政实职相依托，便难免落空。原来党权并非真正高于一切，而是附冀于政权和军权之上。”“地方党部与地方政府分别自成系统，自上而下，双轨并行，互不统属。党管党，政管政，党政分离。”“地方党部被置于次要和无足轻重的地位，最终沦为地方政府的附庸。”〔41〕
对于党政脱节、政大于党产生的问题，国民党也不无认识。王子壮认为，国民党“以政治地位作酬庸之工具，于是地方政权俱落于非党人之手，别立党部，专为办党，于是党的工作落空，党员亦感觉于政治上毫无出路，私人利用，派系之斗争以起。”〔42〕1941年4月1日，国民党五届八中全会通过中央组织部提交的《加强政府机关内党的组织及活动案》，认为“过去本党在各级政府机关中虽均有党员分布，惟以组织松弛，力量涣散，未能发生重大作用，驯至党与政府机关完全脱节，党员一入政府机关，即无形与党脱离。”该案提出：“今后应加强本党在政府机关之组织与活动，即在各级政府机关内普遍建立党部，并采用由党部指挥在机关中服务之党员，由在机关中服务之党员各自在其工作岗位上，将本党政纲政策及一切决议案表现为实际的设施之方式，以求本党主义之实现。”为此，“在政府机关内服务之党员，应绝对服从该机关党部的命令，出席党的各种会议，执行党部所分配之工作，不得规避，否则以违反党纪议处”；“在政府机关服务之党员，如有违反主义、政纲、政策之言行，该机关内党的组织应予切实纠正，或向上级党部检举”；“政府机关内党的组织，应经常将各该政府机关内职员素质及工作情况，随时告知主管人员，主管人员亦应应用其职权所及，协助党务之进行。”〔43〕仅就这些规定的文字含义所在，从正话反说的角度去理解，即可知这些本该实行的规定，其实在国民党政府内部并未真正实行，于此亦可知国民党组织在政府机关中的真实地位究如何。如果说在中央层级，国民党的组织力毕竟还有人事和经费运用可以保障，而在地方层级，既缺少实际的行政岗位安置国民党员，又缺少财政经费对国民党活动的支持，国民党组织力的低落，完全是可以想见的。
四、余论
国民党地方统治的软弱无力，并不因“新县制”和扩大地方政治参与的改革而有根本改观，其缘由多在于国民党的组织力薄弱，而其组织力薄弱的缘由，除去人事和财政运用的欠缺之外，又或与国民党的精英特质相关联。国民党的组织构成和政策取向多半偏于都市资产-精英阶层，并经由党内官僚阶层而传达表现，对于地方基层社会尤其是农村地方基层社会，国民党官僚层基本上缺乏了解与对策，甚而可能也不屑于去了解并制定相应的对策。 1941年11月26日，蒋介石在国民参政会二届二次大会致辞中说，“财政经济诚可忧虑，但中国为农业国，民眾生活并不较战前为苦，且相当加优，故不必由忧虑而悲观。”（李学通等整理：《翁文灏日记》，1941年11月26日，北京：中华书局，2010年，715页）蒋介石既如此认知，便可知当时国民党领导人心目中的农村究为何，而这与中共大力发展农村根据地，在农村基层深耕细作，形成鲜明的对比。其实，国民党内也不是完全没有人认识到类似问题的严重性。张治中即说，“许多地方治安不好，一有乱子，便归咎中共的煽动，其实以现在政治经济情形，没有中共也要出乱子。在民国以前没有共产党，历史上常常有农民暴动的事发生。把所有变乱的原因都归结于共产党的煽动，这是自己逃避责任。”（唐纵：《在蒋介石身边八年》，1941年4月24日，北京：群众出版社，1991年，204页）但这样的认知不能成为国民党高层的共识，也就无法落实在国民党的为政政策方针中。如果说，这样的国家治理取向在中日全面战争爆发前还可维持大体正常的运转并在都市治理层面有所成就，在中日全面战争的背景下，如何动员并呼应海量的最广大底层民众的诉求，过去与这些民众很少有交集的国民党精英官僚层，表现出显而易见的茫然无措和应对无力，而这对因应抗战的全面化乃至战时国民党统治的稳固和战后国民党统治的延续有着严重的负面影响。不能说国民党高层对此完全没有认识，所以才有“抗战建国”纲领的制定。但是，还是因为国民党的组织力不够，基层渗透严重缺乏，能够满足“抗战”的紧迫需求已然不易，至于“建国”这样的远大目标，大概还不是当时国民党多数中下层干部所能了然于心并能着力贯彻执行之事。对比中共力量在抗战时期的迅速崛起，其着重点在根据地的建设，其关键在对社会底层和民众的渗透、扩张、组织、改造，既适应民族战争的战时需要，又能为最终的革命建政和建国打下坚实的基础。而能够做到这一点，在于中共强有力的组织网络建设提供的充分的基层干部保障，方能够适应当时中国这样底层民众犹如汪洋大海般的前现代社会。这些大概都不是理论的或简单的精英式“民主”路径或“参与”路径所可解决者。正因为如此，国共两党力量在抗战时期彼降此升的过程，或可为后人认识那些不发展或后发展的传统大国的现代转型路径提供有意义的多样化参照。
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〔33〕国防最高委员会秘书厅致行政院：1944年10月5日〔G〕//中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.992.
〔34〕改进党务并调整党政关系案：1938年3月31日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.476-478，481-482.
〔35〕对于党务报告之决议：1940年7月6日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.629-630.
〔36〕确定县各级组织问题：1939年6月16日〔G〕//中华民国重要史料初编：第4编，第2册.1968.
〔38〕黄宇人.我的小故事〔M〕.香港：吴兴记书报社，1982：291.
〔39〕增进各级党部与政府之联系并充实本党基础案：1941年4月1日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.696-698.
〔40〕党务改进案：1942年11月27日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.791.
〔41〕王奇生.党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态〔M〕.上海：上海书店出版社，2003：165，198.
〔42〕王子壮日记：1940年7月28日，第6册〔M〕.台北：“中央研究院”近代史研究所，2001：210-211.
〔43〕加强政府机关内党的组织及活动案：1941年4月1日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.695-696.
（责任编辑：许丽梅）
〔关键词〕 抗日战争；地方政治；国民党；新县制；地方参议会
〔中图分类号〕K265.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）05-0141-12
① 有关战时地方政治改革的个案研究不在少数，请参阅相关研究成果。本文要旨不在于具体的个案研究，而在于结合战时地方政治改革的内容，对其利弊得失作总体判断和把握。战时地方政治牵涉方面甚多，本文论述的重心在以“新县制”为中心的县乡镇政治改革，其他方面的情况容另文讨论。
〔作者简介〕汪朝光，中国社会科学院世界历史研究所研究员，北京 100006。 1937年全国抗战开始后，中国军队抵抗之英勇顽强与在战场上的接连失利相并存，因此，中国各方的政治力量都认识到，这场战争只能是持久战，如何坚持并打赢这场持久战，才是中国真正需要考虑和解决的问题，其中的关键在于能否动员民众，支持战争。如何做到有效地民众动员，牵涉到地方治理的诸般问题，而这恰恰是当时执政的国民党的软肋。中国地域广大，人口众多，各地情况千差万别，战争开始后，无论是前方还是后方，战区还是敌后，都面临着种种新的情况。国民党本就缺乏基层组织尤其是农村基层组织网络，其地方治理缺乏可靠而有力的支撑，如何在战时实现对地方的有效治理，为持久抗战提供基础性支持，确为国民党面临的难题之一。为此，国民党做出了若干地方政治改革举措，其主旨在于强化地方行政管理，适度扩大政治参与，以强化行政管理为抗战提供地方支撑，以扩大政治参与调动地方士绅和民众支持抗战的积极性。本文即以此为论述主旨，求教于学界同仁。①
一、“新县制”的推行
从秦代设郡县制以来，县就是中国地方区划的基本单位，历两千年而无大变，可见其适应性和稳固性。县级单位具有承上启下之功能，上承省之命令，下连区乡行政，上传下达，上下连通，在中国地方发展中起到了无可替代的枢纽作用。全国抗战前，国民党的统治大体伸展到县级单位，但并不十分深入与稳固，地方行政机构是“省庞大而县弱小，县以下则尤空虚，致有宝塔倒树之讥”。“抗战以来，如征兵、征粮、征工、募债、劝储等重要政令，及各项地方自治事业之推行，几莫不以乡镇公所为基层执行之中心。原有单弱组织，实不足以负荷如斯重任。” 内政部编：《各省实施〔县各级组织纲要〕成绩总检讨》，1943年9月，章伯锋、庄建平主编：《抗日战争》第3卷，成都：四川大学出版社，1997年，上册，444页。蔣介石甚至有“严禁县长贩烟”的要求，可见当时县及县以下基层的真实治理状况究如何。（《蒋介石日记》，1939年6月24日，藏美国斯坦福大学胡佛研究所）当战争最初的疾风暴雨转向长期持久之际，如何动员地方人力物力资源支持抗战，为国民党的抗战建国打造地方性基础和持久动员力，同时改变地方散漫分治的局面，扩展中央对地方的管控，削弱并瓦解地方豪强势力基础，不使地方豪绅势力与地方军事势力相结合，滋生新的地方军阀力量，从而影响中央决策的实行，成为国民党不能不考虑的重要方面。
1938年3月，国民党临时全国代表大会通过的《抗战建国纲领》明确提出，以县为单位，“加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的、社会的基础”。〔1〕大会还通过《改进战时县政机构、促进行政效率、以增抗战力量案》，着眼于地方机构适应战时需要，实行行政军事化，从而为地方县政的改革提供了自上而下推动的前提条件。〔2〕
1938年4月8日，蒋介石在国民党五届四中全会作《改进党务与调整党政关系》报告，提出“必须注重于县以下的党务和政治的推进”，必须使政府与党部完全打成一片，运用党团的力量从各方面去推动，使自治和自卫的能力同时养成。他还为此拟出县以下党政机构关系草图，说明其中改革和创制的要点，“中心主旨，是要将党政工作和人民自治事业打成一片，并充实乡镇一级的工作力量，以便于运用和推进”。〔3〕行政院随后通过《抗战建国纲领实施方案》，提出修正县组织法，充实县政府组织，设立各级民意机关，扩大乡镇区域及其组织，实行融党于政等措施，为地方政治改革预为布置。〔4〕
根据蒋介石的指示，经过国民党中央的研讨和规划，1939年9月19日，国民政府颁布《县各级组织纲要》，其主要内容为：1.县为地方自治单位；年满20岁的县公民，有选举、罢免、创制、复决权。2.县长职权为受省政府监督办理全县自治事项，受省政府指挥执行中央及省委办事项；县政会议议决提出于县参议会之案及其他有关县政重大事项。3.县设参议会，由乡（镇）民代表会选举参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表；县参议会自选议长，暂不选举县长。4.县财政由县政府统收统支，县预算决算交县参议会议决，再呈省政府核定；所有国家及省事务经费由国库省库支给；县政府应建设需要，经县参议会决议及省政府核准，得依法募集公债。5.区署为县政府辅助机关，代表县政府督导办理乡镇行政及自治事务。6.乡（镇）设公所，乡（镇）长任期2年，可连选连任，并兼任乡镇中心学校校长及壮丁队长；乡（镇）自行举办事项应经乡（镇）务会议议决；乡（镇）财政收支由乡（镇）公所编制预算，呈县政府审核，编入县预算。7.保长副保长由保民大会选举，任期2年，可连选连任，并兼任保国民学校校长及壮丁队长。8.甲长由户长会议选举，必要时得举行甲居民会议。〔5〕此“纲要”成为“新县制”实施的基本构架。
与《县各级组织纲要》相对应，其后在1941年8月9日公布的《乡镇组织暂行条例》是“新县制”改革在基层地方的进一步发展和深化。“条例”规定（与《县各级组织纲要》重复者从略）：1.县公民应赴乡镇公所举行宣誓，誓词为：誓以至诚，奉行三民主义，拥护国民政府，服从最高统帅，履行公民应尽之义务，分担抗战建国之大业。2.乡镇民代表会，由本乡镇保民大会各选举代表2人组织，职权为议决乡镇概算、审核决算，议决乡镇公有财产及公营事业之经营与处分，议决乡镇长交议及本乡镇公民建议事项，选举或罢免乡镇长及本乡镇之县参议员，听取乡镇公所工作报告并提出询问事项等；乡镇民代表任期2年，可连选连任，主席由代表互选；乡镇民代表会每3个月开会1次，公开举行，须有过半数者出席，出席者过半数同意，决议方为有效；乡镇民代表和乡镇长可向会议提案，本乡镇公民10人以上连署也可向会议建议；乡镇长向乡镇民会议报告经办事项并答复代表询问；会议议决事项与现行法令抵触者无效；会议决议案送乡镇长执行时，如延不执行或执行不当，得请其说明理由；如仍不满意时，得请县政府核办；乡镇长对决议案认为不当，得请复议；对复议结果仍不满意，得请县政府核办；县政府对决议认为有违三民主义或国策情事者，得请省政府核准后解散重选。3.乡镇务会议讨论决定事项为：自行举办事项、中心工作实施事项、县政府委办事项、乡镇民代表会议决案、提交乡镇民会议案、出席人员提案、10人以上连署建议；每月开会1次。4.保民大会，每户1人出席，职权为议决本保规约、人工征募事项、保长交议或5人以上连署提议事项、选举罢免保长副保长、选举罢免乡镇民代表会代表、听取保办公处报告并提出询问事项等；每月开会1次。5.保务会议，每月开会1次，讨论决定事项大体同于乡镇务会议。6.甲设户长会议，由各户长组织，职权为选举罢免甲长、政令执行、户口稽查、清洁卫生、兴革事项，每月开会1次。〔6〕
① 韦永成：《新县制的认识》，引自忻平《论新县制》，《抗日战争研究》1991年第2期，182、187页。以国民党的说法，“过去县各级组织不健全的主要毛病有五：事权不集中，县地位未确定，财政未上轨道，法令过于繁杂，不切实际需要。”“新縣制的产生就是来医治这些毛病，求得地方自治的进步的。……所以他本身具有五种特性，就是：统一性，需要性，单纯性，伸缩性，连环性。”尤其强调统一性，“县的一切都趋于统一了。”〔7〕“新县制”的中心任务“是推进地方自治”，而在此之外更现实的改制意义是，“要保证抗战胜利，就要民众出钱出粮出力来支持抗战”；“为使人民能自动起来办理如何出钱出力来支持抗战”，“必须实行新县制”。①县及乡镇组织纲要和条例，为实施“新县制”的基本指导方针，其与“旧”制比较的“新”之所在，主要是赋予县及县以下单位更大的自主权，实行在民意和民选基础上的地方自治，便于地方资源的动员；县参议会的设立，对于县政执行形成一定的外部制约，也有利于地方自治的实行；地方实行行政、教育、军事合一的一体化组织建构，县、乡（镇）的政府机构得以充实；划分中央和省与县级地方的财政收入边界，明确县级地方财政的自收自支原则。这样可以使县及县以下单位在战时实现独立自主的施政，并为国民党统治打造地方基础。总体而言，“新县制”的规划和架构，注重地方治理的自治性和自主性，同时注重地方的社会发展，尤其是文教卫生事业的发展，强调国民教育和卫生改善，提升国民素质。如果“新县制”能够落到实处，不失为对县及县以下地方行政的重要改革，有利于基层社会的现代转型和底层民众国家、民族、民主意识的养成，改变基层社会长期形成的散漫疲沓、各自为之之弊，也有利于国民党的统治权力向基层社会的渗透。
然而，“新县制”的实施，如同国民党当政时期的许多改革，依然是看上去很美，而无法落在实处，很大程度上，只具有形式的意义，而缺乏实际的成效。再加国民党地方组织和统治的薄弱，“新县制”改革，在某种程度上反为地方豪绅把持地方政务、扩展自身势力提供了民意包装和法理依据，所谓“地方自治”框架下的基于民意和民选的地方民主政治，距其真正实行，仍然有着漫长的距离。更不必说，国民党出于垄断权力和把持政治的需要，在地方层面也未必能够真正放开“自治”的空间，三民主义、国民政府、最高领袖，等等，仍然是“新县制”下的地方施政所必须遵奉和拥戴的基本政治原则，而且县长不能民选，为上级委派，并可以否决有违三民主义原则和国策的乡镇选举结果，为国民党管控县及县以下地方政治留下了法理依据。
1939年12月，国民政府行政院颁布《县各级组织纲要实施原则》，要求各地自1940年起推行“新县制”，并在3年内基本完成，包括依照新制充实县政府、调整区署、改组乡镇公所、成立乡镇学校及乡镇壮丁队、甄选保长、编制地方预算等工作。〔8〕自1940年起，“新县制”先后开始实行，基本囊括了除新疆、西藏之外的后方各省以及冀察之外的战区各省。
“新县制”实施的进程不一，“各省有特殊情形之县份可延期实施，或暂不实施，并非强制一律施行。”在原定3年的期限内，不少地方并未完成基本的改革。大后方的中心区域四川，有22个县申请延期完成；在实施“新县制”的16个省1316个县（局）中，有210个县（局）未能同步进行；“苏、鲁、晋、绥等省情形特殊，虽曾定有计划，自难尽付实施”。而“三年完成之限，仅指县各级组织纲要之实施。至于各项事业之进度，由省政府斟酌各县地方情形，分别规定，自不在三年完成之范围以内。”按1943年9月国民政府内政部的检讨，“新县制”实施3年多的成效主要在下列各端：
1.充实基层组织。共调整县政府组织1106县，成立乡镇公所30，470处，尚有各种横的组织，如合作社、卫生所、国民兵队、中心学校、造产委员会、调解委员会暨各种民众团体。
2.加强干部训练。计成立省训练团21个，区训练班26个，县训练所743个，训练干部逾90万人。
3.促进民权行使。办理公民登记，举办公职候选人检核，成立各级自治会议，计有13省已成立保民大会，321县设立临时参议会。
4.提高民智水准。计成立乡镇中心学校23，318所，保国民学校172，335所，在学儿童已达2000万以上。
5.厉行民众组训。以国民兵队为组训之核心，受训国民兵已达1650万人。
6.改善人民生活。以清理地方公产、厉行乡镇造产，而裕经费来源，同时推行合作制度，救济抚恤，修筑道路。计设立卫生院811处，分院137处，卫生所1158处。〔9〕
以内政部上项检讨报告所言，“新县制”实施貌似成绩斐然，然究其实，则不无浮夸虚饰之处。还在全国抗战刚刚发动之初，就有人言，“所有保甲组织、壮丁训练，均属有名无实，故一到非常时期，弱点遂完全暴露。大概过去之所谓新政，内容都是如此，不切实，慕虚名，上下相欺，实为中国政治根深蒂固之病。”〔10〕以抗战时期的地方情形论，此言非为虚。各地“新县制”的推行进度有别，“以各县地方教育程度、地理交通、经济生产及乡村人才种种之差异，平均发展，极感困难”。〔11〕而完成者又多为表面文章，“每多趋重于数量之扩张，而忽略其质的增进，致实施成绩质量每多不能相称。”〔12〕更有许多地方根本没有进入改革进程。何况改革需要付出大量的人力物力成本，许多“自治”事业，诸如教育和卫生的改善，需要花费不少钱财，在中央无力支付而又面临日渐严重通货膨胀的情况下，地方所能开拓的财源有限，不足以支持所有改革。因此，国民党中央不能不对“新县制”改革完成的时间表一推再推，原本应在1942年底基本完成的改革，直到1945年战争结束仍未完成，从而使原本主要为因应战争而实行的“新县制”改革由战时拖到了战后，由起初的轰轰烈烈，至后来的无声无息，直到1949年国民党在大陆统治结束时，这项改革可谓不了了之。
虽然“新县制”的实行，或多或少也取得了一定成效，对于抗战时期的民众组织和民众动员起到了一定的作用。但是，在广大地域内实行“新县制”这样牵涉面甚广的改革，仅仅依靠纲要、条例等等纸面文字的规定，是难以真正落到实处的，必须有强有力的组织督导方能推动，这又多少使“新县制”处在某种悖论状态中，即推行“新县制”是为了实行地方自治、减少外来干预，而要让“新县制”落到实处又不能不强力督导、加大外来干預。为了动员地方资源支持抗战，建立地方统治基础，并与中共竞争，国民党需要加强地方干预；而为了卸脱地方依赖的包袱、多取少予，并以“民主”“自治”示人，国民党又需要减少地方干预。各地情形不同，战区后方有别，以统一的模式推广“新县制”，本身就面临着许多困难。而且“新县制”增加充实了各级机关的组成与功用，从加强地方治理的角度看有其必要性，但也难免增加“吃财政饭”的人员编制（较战前大约增加了一倍左右），加上各种事业的举办，在在需要花钱，在国家财政投入有限的情况下，只能从地方索取，从而增加了地方财政负担，地方官吏再通过各种方式将此转嫁给地方士绅尤其是广大农民，不能不引起地方士绅和农民的强烈不满、抵制乃至反抗，结果，本为加强国民党地方控制力和统治力的“新县制”改革，反在一定程度上减弱了国民党的地方控制力和统治力。
更重要的是，国民党基层组织的薄弱和干部队伍的严重缺乏 国民党员的数量本就不多，而且大半集中在军队。战前国民党165万党员中，军队党员101万；战争结束时国民党687万党员中，军队党员423万，占比均超过60%。其余党员又多集中在都市的行政、文教机关，农村党员数量甚少，下层组织多数只具形式，基层力量实在有限。“各省的很多县份没有设立党部，而各县的区党部区分部也不多。”及至抗战后期，农村党员在非军队党员之外的占比明显提高，甚而在1945年新入党党员中的占比达到了40%，但这“并不代表国民党的社会基础的扩大，而是下层党部放任征求党员的结果”，何况还有不少地方劣绅以“农民”的名义被征集入党，结果造成“上层臃肿，中层隔阂，下层虚弱”的严重问题。（崔之清主编：《国民党政治与社会结构之演变》下编，北京：社会科学文献出版社，2007年，1285、1288、1165、1311、1345页），使得县以下的所谓“地方自治”基本只能依赖地方乡绅，依赖这些乡绅的“好心”与“善心”，而这其实是靠不住的。因此，在“新县制”名义下实行的所谓“地方自治”，便又成了地方士绅尤其是豪绅自说自话的政治游戏，其实际成效十分有限。而且因为在“新县制”架构下，扩大了地方权力，并实行政治、教育、军事一体化管理，反而强化了地方劣绅自奉在“法理”和“民意”基础上的权势，使得改革初衷与实际成效相背离。尤其是在地方最下层的保甲层级，缺少自上而下的有力控制与督导，只能听任有权有势的地方士绅“自治”，再与地方的血缘、亲缘、宗族、人际关系等相掺杂，其与“新县制”提出的建立在充分民选民意表达基础上的“地方自治”非为一事。结果，基层政权“多为旧势力所把持，一为土豪劣绅，多凭恃经济或政治之优势地位，飞扬跋扈，以包揽一切。一二地痞流氓，多依非法集合为背景，多敲诈人民，鱼肉地方。”〔13〕
其实，在实行“地方自治”的名义下，“新县制”更为现实的功用在于动员地方资源支持抗战。本来，这是抗战时期无可厚非之举，但问题在于，要完成征兵征粮征调以及各项“改革”指标，在地方资源有限的情况下，地方官吏只能以行政手段搞名目繁多的层层滥征和摊派。因此，在“新县制”架构下，强调基层保甲的作用，依靠保甲办理征兵征粮等等战时事务，“放任下级机关酌量自筹”，“各县地方摊派”应运而生，“种类繁多，数额庞大”。据1942年四川18县的调查，各种以“抗战建国”“公共事业”为名目的摊派，多达240种，超过正税额的二三十倍，最高的超过275倍。如此高的负担依赖保甲长群体征收，而保甲长群体良莠不齐，“能廉洁奉公、克尽厥职者，为数究不甚多”。〔14〕国民党中央亦承认，“地方之土豪劣绅、地痞流氓，阻碍法令，乡镇保长不敢惩治”；“恶劣之乡镇保长，滥用职权，违反法令，营私舞弊，枉法贪赃，横摊乱捐，鱼肉百姓，真如小朝廷土皇帝一样”。〔15〕如此一来，又放大了征兵征粮过程中的强迫性和不平等性，有权有势有钱者极力逃避义务，底层弱势群体则逃无可逃，更招致底层民众的极度抱怨和不满，从而不利于国民党统治向基层的渗透和扩展。
正因为“新县制”实施过程中的种种弊端，内政部在“新县制”检讨报告中承认，“苟一切准备工作尚未完成，即行普遍成立乡镇民代表会及县参议会，则所谓地方自治，所谓民主监察制度，恐不仅有流于有名无实，暨被地方少数不良分子操纵之虞”。〔16〕这些“不良分子”作为保甲长乃至乡镇长而成为一方之“主”，并获得上方赋予的权力，不仅鱼肉乡邻，成为广受诟病的负面形象，而且打着“抗战”的旗号，败坏着执政党和政府的声誉。蒋介石也承认，“现在一般乡镇长和保甲长，往往操一乡一镇执行政令之权，普通派工和征兵，都是由他们经手，所以一般恶劣贪残非，就可以凭藉机会，勒索穷户。对于一般有钱有势的人，不仅有力可以不必出力，有钱也可以不必出钱，而对于无势贫民，则苛派滥索，毫无顾恤。” 张其昀主编：《“先总统”蒋公全集》第2册，台北：文化大学出版部，1984年，1433-1434页。为此，蒋介石要求在保长和学校校长、教员中征求国民党员。（《蒋介石日记》，1939年2月4日）结合“新县制”改革中要求乡镇长和保长兼任学校校长，以及对于乡镇和保办学的重视，可知国民党有意通过“新县制”改革，以学校作为乡间联络枢纽，力求打破乡绅对乡间权力的垄断，发展自身的乡间基础。如此而言，不能说以“新县制”为代表的地方政治改革是很成功的。有研究者认为，在“新县制”下的地方选举中，“以往与政治无缘的众多住民被卷入的选举战，就轰轰烈烈开展了起来。在这种场合，各种各样的‘关系都被利用起来，收买、胁迫和赤裸裸的暴力等一切违法手段，也都被用上了。”“这就是实行‘新县制以后，各县地方派系团体蜂起，哥老会社组织大大发展，权力斗争空前加剧的主要原因。”“新县制实施的最迫切的目的是为了征兵、征粮。然而，该制度也从根本上动摇了社会的根基。”〔17〕
二、地方参议会的建立
在推动地方自治和扩大政治参与方面，考虑到国民党内外的改革呼声，与中央层级国民参政会的设立相配合，国民党也开始在地方推动建立参议会制度。
1938年4月国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，其后行政院据此通过《抗战建国纲领实施方案》，提出“渐次设立各级民意机关”，“使能代表民意，促進省政”。〔18〕其实，这也是当时国民党外人士普遍的希望和要求。1938年7月，根据曾琦、王造时、许德珩等提出的“克期设立省县市参政会案”，第一届国民参政会第一次会议通过《拟设省县参议会推进行政完成自治案》，提请国防最高会议议订施行。〔19〕
第一届国民参政会召开后，国民参政会秘书长王世杰向蒋介石进言，“省县设参议会案，为此次国民参政会一般极重视之案，务于可能范围内实施，或先从川、黔等后方省分实施亦可。”王世杰认为，“后方各省，政治既昏闇因循，党部复无力量；省参议会之设置，虽不经由普通选举，但如能罗致地方开明而有信望之人，于省政之推进当有不少益处。”〔20〕得蒋介石首肯。1938年9月21日，国防最高会议通过省及市《临时参议会组织条例》。
① 抗战时期，在国共合作的格局下，中共力争各项合法的政治权利，既为扩大自身的政治存在，凸显政治领导力，也为与国民党争夺战时乃至战后主导权的需要，在根据地成立各级参议会便是其中环节之一。国民党则极力否认中共根据地成立参议会的权利和可能，并且不批准这些参议会的成立。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会召开第一届会议，国民政府即要求，“陕甘宁各省参议会均已定期成立，该边区各县可参加各该省参议会，不能单独召集”。（《国民政府行政院复国民参政会函》，1939年2月3日，孟广涵主编：《国民参政会纪实》续编，重庆：重庆出版社，1987年，274页）1940年7月31日，中共在山东根据地主导成立山东省临时参议会（山东是中共在抗战时期唯一一个基本是在单一省份建立并以省名命名的根据地），“成立宣言”声明：“鲁省党政当局处此危局，不思团结抗战，抵御暴敌，乃竟纠合落后阶层、顽固分子，制造摩擦，阴谋分裂，嫌贤害能，反对进步，……竟不顾中央法令，漠视民众要求，今已历一年有半，既未成立，更无召开之准备。但山东人民决不能因人之渎职，而置救亡图存及中央法令于不顾，乃本国府之法令，就敌后之情势之需要”，成立参议会。由各地区代表300余人中选出参议员81人，以范明枢为议长，马保三、刘民生为副议长，8月8日宣誓就职。见《山东省临时参议会宣言》，1940年8月28日，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编，南京：江苏古籍出版社，1998年，政治（一），940-942页。《省临时参议会组织条例》规定：1.“国民政府在抗战期间为集思广益、促进省政兴革起见，特设省临时参议会”。2.参议员遴选资格为，年满25岁，受过中等学校教育，具有所在省籍贯，并在该省公私机关团体或文化经济团体服务2年以上著有信望者；分配比例为，在地方住民中遴选十分之六，文化经济团体中遴选十分之四；现任官吏不得任参议员。3.参议员遴选方法为，每县市遴选1人，由县市政府征询党部及地方团体意见后加倍提出于省政府；文化经济团体人选由省政府及省党部联席会议加倍提出，汇总后呈行政院再转呈国防最高会议（后来的国防最高委员会）决定；国防最高会议可以在不超过总额十分之二的数额内另选若干参议员。4.省政府重要施政方针于实施前应提交参议会决议，但在参议会休会期内，遇有特殊紧急情形，须为紧急处置时，应呈行政院核准，并在参议会下次会议时报告；参议会可对省政兴革提出建议、听取省政府施政报告、提出询问；省政府对于参议会通过的议案，如认为不能执行，应提交复议，如经出席参议员三分之二多数通过，省政府除呈经行政院核准免予执行外，应予执行。5.参议员任期1年，必要时由省政府呈准行政院得延长1年。6.参议会每6个月开会1次，会期2周；须有超过半数者出席，超过出席者半数通过，决议方为有效；参议会休会期间设驻会委员会，由参议员互选5-9人组成，任务为听取省政府各种报告及参议会决议案之实施经过。7.参议会设议长、副议长各1人，由行政院遴选，国防最高会议决定。《市临时参议会组织条例》对市参议会的规定与此大体相同。〔21〕
以上项条例的规定，省临时参议会的组成和功用，与国民参政会大体相当，主要目的是通过一定的方式，扩大地方人士的政治参与，调动他们的政治积极性，为国民党的抗战建国创造更有利的政治和舆论氛围，但省市临时参议会的本质仍为咨询而非决策，而且参议员的产生非为选举而是遴选，保留了国民党对议员产生的最后决定权。说到底，其政治象征意义大于实际政治功用。时人认为，“与其说它是省市代议性质的普通民意机关，无宁谓为省市过渡性质的战时民意机关”；“不过一方面表示政府对于民意的尊重，一方面确立民主政治的省市基础而已。当然，还说不上是省市真正的普通民意机关。”〔22〕
1939年1月，国民党五届五中全会通过《对于政治报告之决议案》，提出“在抗战期间，为集中人民意见，推动地方行政计，对于省市临时参议会，允宜依照已备之法令，加以督促，俾克早日实现。”〔23〕其后，各省市临时参议会陆续设立。
1944年12月5日，行政院修订公布《省参议会组织条例》和《省参议员选举条例》，不再用“临时”字样。〔24〕到抗战胜利前夕，后方各省基本都已成立临时参议会，但也有河北、山西、山东、江苏等省，因为地处战区中心，并受到国共斗争的影响，省临时参议会的成立屡经波折，并有国共各自成立的省参议会并存的状况。①大体而言，省临时参议会的成立，为战时民意提供了表达窗口，参议会关注的议题，也多与抗战和民生相关，如征兵征粮、救灾赈济、教育卫生等等，对于在地方层面监督政府施政和揭露贪赃枉法行为起到了一定作用，于抗战中的民众动员还是有利的。但是，省临时参议会的组成多为地方上层人士，真正出自地方基层者甚少，又牵涉到地方派系纠葛和国民党内部纷争等复杂方面，影响到他们对于民生疾苦的注意和解决。①而且参议会的功能定位于咨询机构，权力有限，不少议案本就脱离实际，通过的议案又缺少强制力，不能落实，因此在扩大民主政治和地方自治方面取得的成效也很有限。
① 以四川省为例，在抗战时期三届省参议员中，大学文化程度者占比都在一半左右，具有党务、行政、军事经历者占比又在一半左右，可见其精英主导的特质。见丁成明、胡金玉主编：《抗战时期的四川——档案史料汇编》（上），重庆：重庆出版社，2014年，98-99页。省参议会开始成立后，成立县参议会的呼声日渐高涨。1939年2月，青年党领导人曾琦在国民参政会一届三次大会提出“克期成立县参议会案”，认为“最近各省参议会即将次第成立，而各县参议会之创设尚遥遥无期。窃以民主政治之基础应建筑于下层，而县乃为下层之最重要单位，欲求政府意旨与民间情意之相通，各县参议会之设立，实觉刻不容缓，当此实行全民总动员之际，下级民意机关之功用尤大。拟请政府限期于半年以内成立各级民意机关，以完成民主政治之体系，而利全民总动员之实施。”〔25〕国民党此时正在推动实行“新县制”，需要来自党外的支持，故对成立县参议会表示认可。
随着“新县制”的推行，1941年8月9日，国民政府公布《县参议会组织暂行条例》和《县参议员选举条例》。根据《县参议会组织暂行条例》的规定，县参议会为全县人民代表机关；职权为议决地方自治、县预算决算、县单行规章、县税县公债、县有财产经营与处分、县长交议事项并建议县政兴革事项、听取县政府施政报告及提出询问事项、接受人民请愿和其他法律赋予的职权；经县参议会议决的预算、决算、单行规章等，须报省政府备案；议决事项不能与中央法令相抵触；县参议会的决议案咨请县长执行，如县长延不执行或执行不当，得请其说明理由，如仍不满意时，得报请省政府核办；县长对于参议会决议案，如认为不当，得附理由送请复议，对于复议结果如仍认为不当，得呈请省政府核办；省政府对于参议会决议案，认为有违反三民主义或国策情事者，得咨由内政部转呈行政院核准后予以解散重选；县参议员任期为3年，可连选连任；县参议会议员由乡镇民代表会选举，并得加选依法成立之职业团体代表；县参议会每3个月开会一次，议长由参议员互选，言论和表决对外不负责任，除现行犯外，未经参议会许可不得逮捕拘禁。
根据《县参议员选举条例》的规定，县参议员的选举资格为年满25岁的本县公民，公务员、军警、学生不能参选，校长、乡镇长、党部人员可参选；区域选举，由乡镇民代表会选举，每乡镇选举一人，乡镇过百的县，得数乡镇合选一人，未满7个乡镇的县则至少选出7人；职业选举，每职业团体为一单位，自由职业团体合为一单位，职业团体会员实际从业满3年者可参选，有权参选的职业团体为农会、渔会、工会、商会、教育会及自由职业团体；选举实行无记名投票，即日开票，结果报县政府查核，舞弊、违法，经法院判决确定者为无效选举。〔26〕
根據上两项条例的规定，县参议员经由选举产生，参议会可议决预算、公债、地方规章等，较国民参政会和省市参议会的咨询性质可谓迈进了一步。当然，县参议员的选举仍采乡镇民代表会间接选举制，县长不能民选，国民党仍然保留了对县参议会组成的控制权和对县人事的决定权，而且如果省政府认为县参议会通过的决议“有违三民主义或国策情事”，可以报请解散重选，可以认为，这是当时国民党在其垄断统治架构下为地方自治划出的底线。
即便如此，国民党对县地方选举可能产生的失控后果仍然相当关注，在同意县参议会成立的同时，也极力推动县参议会组成的“党化”进程。原本县参议员由乡镇民代表会和职业团体选举产生，然而1943年3月国民党中常会决定，由行政院发出训令，将县参议员产生办法，改为由县党政秘密会议根据选举结果提出应选名额的加倍人数，再由省政府省党部特别小组会决定最终人选，使县参议员的产生过程受国民党的直接控制，较原先的做法明显退步。
1943年10月，行政院拟订《限期成立各省县参议会实施纲要》，要求省县参议会在1944年全部成立，沦陷区在收复后一年内成立。“纲要”特别提出，县参议员及乡镇民代表人选应由县党政秘密会议决定，并报省政府和省党部特别小组备案；县参议员应为本党忠实同志，其未入党者应尽量介绍入党。蒋介石得报后，于11月2日复电指示，“如何运用党的基层组织力量指挥选举，以避免不良分子之操纵，应特别注意研究。”〔27〕行政院随后在《成立县以下民意机关办法与步骤》中规定，县以下国民党党部对于候选人切实普遍调查、考试、核验，合格者如未入党，必须设法介绍其入党，对于党籍之候选人应特别联系，并指示其如何指导人民运用选举。〔28〕可见国民党中央对于加强地方基层控制是相当在意的。①
① 以四川为例，根据99个县市呈报的4814位参议员的履历统计，国民党员占比为67.26%，国民党占据绝对优势。见《抗战时期的四川——档案史料汇编》（上），104页。不过，在国民党对县地方参议会选举的干涉指导之外，还存在其他的问题。如“地方知识分子对于县政多持冷淡态度”；“县参议会参议员候选人比较尚不少，而乡镇民代表大会代表候选人则异常寥落，一般心理对于乡镇工作之冷淡已可想见。”〔29〕时人言：贤者不为，为者不贤；自好者裹足，不肖者滥竽。这些问题的存在，与“新县制”推行过程中出现的问题有相似性，结果又造成地方劣绅把持参议员选举或推选，原本的“民选”实成为“绅选”，而这些经由“选举”产生的民意机关，因为国民党的控制和其他种种原因，在实质性监督行政权力方面的作为实际有限，而在与行政当局勾连、谋地方派别乃至个人私利方面倒颇为上心，其代表“民意”的功能，相当程度转换为代表“绅意”，距离真正能够代表民意而发挥民主监督功能作用的民意机关仍不可以道里计。国民党中央对此心知肚明，国防最高委员会曾向行政院发文，指出“各地方土劣势力年来以谷价高昂有增无减，县参议会为其把持者实不在少。今推行县民选举，更为彼辈之大好机会，将来与县长朋比把持，必为推行宪政之严重打击。更有若干少年新近，挟团体之力，有时胆大妄为之处，过于旧式土劣。”〔30〕
据统计，至1944年4月，在后方17省实施新县制的1103个县中，已成立临时参议会的有530个县，约占总数的48%；在29，497个乡镇中，成立乡镇民代表会的11，305个，约占总数的38%；在342，301个保中，成立保民大会的297，476个，约占总数的87%。〔31〕县乡级民意机关成立的占比未超过半数，情况仍不甚理想。
实际上，上述说法在一定程度上仍为纸面文章。1943年9月，国民党五届十一中全会通过决议，要求县及县以下各级民意机关限期在当年底“一律完成”。1944年5月，国民党五届十二中全会通过《限期完成地方自治确立宪政基础案》，再次要求于1945年底以前“各县市民意机关应一律完成”。〔32〕既有如此说法，显见仍有不少地方没有成立县及县以下的民意机关。直到抗战胜利，这些要求仍未能完全落实，而已建立者的实际成效如何，则又为可以深入讨论的问题。
三、党政关系的纠结与困境
实行“新县制”，成立地方民意机关，扩大地方政治参与，国民党在战时的这些施政所为，理论上应为进步，然其实际成效的有限性，反映出国民党在地方施政中的某种困境。要有效地治理地方，先得对多半仍沉浸在传统社会中的地方施以有力的组织、动员、改造，但国民党的组织力无法达致此等目标，而且与社会舆论反对国民党“独裁”统治的呼声相悖。国民党转而以推行地方自治，扩大民主参与，解决自身组织力不足的困难，企图以此强化地方的向心力，但这又只能依靠地方强势阶层，反而扩大了这些阶层的能量，甚而“征兵征粮，这些工作只有土劣才办得了，地方官吏为了交差不能不与土劣联络，以致造成现在情势。”〔33〕究其实，其根源仍在于国民党组织力的缺乏，尤其是地方基层组织力的严重缺乏。
控制地方政治，首要是加强国民党的地方组织及其活动。对此，国民党是有认识的。1938年国民党临时全国代表大会通过的《改进党务并调整党政关系案》，提出“地方党部在省采取主任委员制，在县采取书记长制，在区以下采取书记制，以补救通常委员制之缺点”；调整党政关系之原则，省及特别市采取党政联系的形态，县采取党政融化即融党于政的形态。根据上案的规定，党政联系或融党于政的具体操作方式是，省党部省政府每月开联席会议一次，省党部主任委员应出席省政府会议；县党部书记长兼任地方自治指导员，协助县长指导地方自治筹备事宜。〔34〕从中不难看出，在省级，党政关系处在平行地位，党不能领导政，只能联系政，在指导政务中所起的作用实际有限；在县级，则是政大于党，党不仅不能领导政，甚而还得协助政。因此，在蒋介石以国民党中央领袖的身份独揽党权、在中央层级以党统政之时，国民党各级地方组织的运作只能采取党政联系或融党于政的形态。据国民党的解释，这样做的目的，在省级，“一为在党取主任委员制，以求事权之集中；一为实行党政联席会议，以沟通双方之意思。在前者，主任委员在原则上必须专任，然后可以专心致志以规划党务，推进党务；在后者，必须恪遵中央法令，严格履行，开诚布公，以求党的政策之遂行。”在县级，“其真义乃在使党政合为一体，而非欲消灭党的组织与工作也。故今后之县以下各级党部，对外宜改取秘密方式，以加强其活动力；对内则当力求党员选举、罢免等权之实施，俾能自尊其在党内固有之地位。”〔35〕其实，如果撇开这些繁复的纸面文字不论，在国民党治下，地方政治运作的实质是，政务机关始终居于地方执政的中心地位，党部机关则被视为“冷”衙门。所以，国民党的“党治”体系架构，很大程度是虚名大于实际，浮在表面而非深入基层 据国民党中央的统计，1942年国民党共有縣级党部1258个，其中完成选举呈报中央者仅73个，33，402个区分部中，不能按期开会，或未能召集开会者，占比高达68%。（《对于党务报告之决议案》，1942年11月27日，荣孟源主编：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》下册，北京：光明日报出版社，1985年，781页）由此可见其基层组织的状况究如何。，这是国民党的组织形态及其历史演进尤其是其代表的精英阶层的利益基础所决定的。甚而国民党还曾明文规定：“党部对于政府及民众团体之关系，不直接发生指导与监督之关系，但应与同级政府机关切实联系，推动民众，实现本党政策，推行政府法令”。〔36〕党对政不能“指导”与“监督”，而只能“联系”与“推动”，国民党的领导作用自难体现。
在实行“新县制”的过程中，为了加强国民党的基层统治力，1939年国民党中常会第124次会议通过并颁发《县各级党政关系调整办法》，规定在县以下逐级健全组织，乡镇设分部，保甲设小组，与行政层级统治相吻合，所谓“层层节制，逐级运用”。另一方面，县党部监察委员会下设党员监察网，“对于执行部及党员为负责之监察与纠举”。同时明确地方党政职责之分，在“新县制”的实施中，地方党部负宣传与促进的责任，地方政府负执行的责任，使地方党政相结合，“完全打成一片”，以求改善地方的党政关系。国民党还要求在地方大力发展党员，认为“当此共党在各地极力活动的时候，本党如不能尽量吸收各地优秀分子入党，发展党员，则本党将一天天衰弱，前途非常危险。”蒋介石提出，在“新县制”实施后，国民党党员总数要“扩充五分之一”；中央委员“每人至少要征求六人入党”；“尤其是担任下级自治工作的各地乡镇保甲长尽量吸收入党”，“惟有保甲长都是本党忠实的党员，革命的力量才有确实的基础。”〔37〕国民党中央还规定，省党部主任委员应由国民党中执委出任，县党部书记长由省党部呈请中央指定，以加强对地方党部的控制力。
不过，即便如此，国民党组织在省级尤其是县级的作用仍然很有限。据曾任国民党贵州省党部主任委员的黄宇人回忆：“各省市党部对地方政府的施政，完全不能过问。如果有所批评而酿成所谓党政纠纷，党部还可能被改组。”〔38〕语虽有些偏激，但也不无事实根据。即便是经过一番党政关系的调整，国民党中央过后也承认，“体察各地情形，党政对立之现象虽已逐渐消除，而分工合作之效能迄未充分发挥，地方政府对于同级党部之关系，仍极疏远而不能融洽一体，同时地方党部对于如何领导民众，推动社会，协助政府，亦未克善尽其职责。”为此，1941年4月1日，国民党五届八中全会通过蒋介石特别交议案，提出：省县党部，除依据总章“稽核同级政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”外，对其下一级行政机构，应根据中央颁布或核定之政令，协助督导，并监察其实施；督导监察之行使，如行政主管人员为党员时，以党部名义行之，如其非党员时，则由党部通知政府办理；省党部省政府联席会议，党政双方对下级干部人员如发现有成绩低劣不能称职，或违背党政协调原则，以致阻碍党务与政令之推行者，得相互检举，提出联席会议，公同评判，并商决其处分；省党部主任委员与书记长及委员，应与担任省政府主席、秘书长、厅长及委员之党员划编为一特别小组，直隶省党部实施党团办法，县级亦依照同样办理；省党部对于担任下级行政职务之党员，得调查登记，并考核其工作，被调查考核之党员，有报告工作概况及答复查询之义务；考核结果成绩优良者，予以奖励，如发现有违反本党政纲政策，而又不接受指导者，严予党纪处分，并商请省政府惩处之。〔39〕1942年11月，国民党五届十中全会又决定，“省党部并应慎选少数健全之县党部集中力量，推行主义以为示范。其书记长以最优秀之同志充任，并得兼任县长”；“地方党务工作同志成绩优良而志愿从政者，省县负政治责任之同志应尽量引用。”〔40〕这些规定的目的，无非在提升地方层面的国民党党权，使其能够在地方党政关系中具有一定的领导地位。
然而虽有上述规定，实际效果却难如其意，国民党在县及县以下地方基层的作用仍远不及政。由于地方党部人员缺乏，经费很少，许多人“生活费亦无确切之保证”，加之地方党务人员素质低劣，“把办党当着占有特殊的地位”，“几变成新的劣绅与新的官僚”，故“一般群众乃轻视党部，致使党务推行甚感困难”，甚至连党员也“大抵重政轻党”，“使从前县党部活动的范围多局限于县城一隅，很少发展到乡镇保甲的下层基础”。地方党部及基层组织“大都无形停止活动”，“党员对党，简直不觉得有何种关系”。 粟显运：《新县制的理论》，引自忻平《论新县制》，190页。地方行政官员则往往“厌恶党部的监督，与绅豪的嫉视党愤恨党，乃气味相投，所以多数的县长，都成了恢复绅豪权势的原动力”。 《川沙党务概况》，引自忻平《论新县制》，190页。故有论者谓，“在法理上高于一切的党权，实际上若无其他军政实职相依托，便难免落空。原来党权并非真正高于一切，而是附冀于政权和军权之上。”“地方党部与地方政府分别自成系统，自上而下，双轨并行，互不统属。党管党，政管政，党政分离。”“地方党部被置于次要和无足轻重的地位，最终沦为地方政府的附庸。”〔41〕
对于党政脱节、政大于党产生的问题，国民党也不无认识。王子壮认为，国民党“以政治地位作酬庸之工具，于是地方政权俱落于非党人之手，别立党部，专为办党，于是党的工作落空，党员亦感觉于政治上毫无出路，私人利用，派系之斗争以起。”〔42〕1941年4月1日，国民党五届八中全会通过中央组织部提交的《加强政府机关内党的组织及活动案》，认为“过去本党在各级政府机关中虽均有党员分布，惟以组织松弛，力量涣散，未能发生重大作用，驯至党与政府机关完全脱节，党员一入政府机关，即无形与党脱离。”该案提出：“今后应加强本党在政府机关之组织与活动，即在各级政府机关内普遍建立党部，并采用由党部指挥在机关中服务之党员，由在机关中服务之党员各自在其工作岗位上，将本党政纲政策及一切决议案表现为实际的设施之方式，以求本党主义之实现。”为此，“在政府机关内服务之党员，应绝对服从该机关党部的命令，出席党的各种会议，执行党部所分配之工作，不得规避，否则以违反党纪议处”；“在政府机关服务之党员，如有违反主义、政纲、政策之言行，该机关内党的组织应予切实纠正，或向上级党部检举”；“政府机关内党的组织，应经常将各该政府机关内职员素质及工作情况，随时告知主管人员，主管人员亦应应用其职权所及，协助党务之进行。”〔43〕仅就这些规定的文字含义所在，从正话反说的角度去理解，即可知这些本该实行的规定，其实在国民党政府内部并未真正实行，于此亦可知国民党组织在政府机关中的真实地位究如何。如果说在中央层级，国民党的组织力毕竟还有人事和经费运用可以保障，而在地方层级，既缺少实际的行政岗位安置国民党员，又缺少财政经费对国民党活动的支持，国民党组织力的低落，完全是可以想见的。
四、余论
国民党地方统治的软弱无力，并不因“新县制”和扩大地方政治参与的改革而有根本改观，其缘由多在于国民党的组织力薄弱，而其组织力薄弱的缘由，除去人事和财政运用的欠缺之外，又或与国民党的精英特质相关联。国民党的组织构成和政策取向多半偏于都市资产-精英阶层，并经由党内官僚阶层而传达表现，对于地方基层社会尤其是农村地方基层社会，国民党官僚层基本上缺乏了解与对策，甚而可能也不屑于去了解并制定相应的对策。 1941年11月26日，蒋介石在国民参政会二届二次大会致辞中说，“财政经济诚可忧虑，但中国为农业国，民眾生活并不较战前为苦，且相当加优，故不必由忧虑而悲观。”（李学通等整理：《翁文灏日记》，1941年11月26日，北京：中华书局，2010年，715页）蒋介石既如此认知，便可知当时国民党领导人心目中的农村究为何，而这与中共大力发展农村根据地，在农村基层深耕细作，形成鲜明的对比。其实，国民党内也不是完全没有人认识到类似问题的严重性。张治中即说，“许多地方治安不好，一有乱子，便归咎中共的煽动，其实以现在政治经济情形，没有中共也要出乱子。在民国以前没有共产党，历史上常常有农民暴动的事发生。把所有变乱的原因都归结于共产党的煽动，这是自己逃避责任。”（唐纵：《在蒋介石身边八年》，1941年4月24日，北京：群众出版社，1991年，204页）但这样的认知不能成为国民党高层的共识，也就无法落实在国民党的为政政策方针中。如果说，这样的国家治理取向在中日全面战争爆发前还可维持大体正常的运转并在都市治理层面有所成就，在中日全面战争的背景下，如何动员并呼应海量的最广大底层民众的诉求，过去与这些民众很少有交集的国民党精英官僚层，表现出显而易见的茫然无措和应对无力，而这对因应抗战的全面化乃至战时国民党统治的稳固和战后国民党统治的延续有着严重的负面影响。不能说国民党高层对此完全没有认识，所以才有“抗战建国”纲领的制定。但是，还是因为国民党的组织力不够，基层渗透严重缺乏，能够满足“抗战”的紧迫需求已然不易，至于“建国”这样的远大目标，大概还不是当时国民党多数中下层干部所能了然于心并能着力贯彻执行之事。对比中共力量在抗战时期的迅速崛起，其着重点在根据地的建设，其关键在对社会底层和民众的渗透、扩张、组织、改造，既适应民族战争的战时需要，又能为最终的革命建政和建国打下坚实的基础。而能够做到这一点，在于中共强有力的组织网络建设提供的充分的基层干部保障，方能够适应当时中国这样底层民众犹如汪洋大海般的前现代社会。这些大概都不是理论的或简单的精英式“民主”路径或“参与”路径所可解决者。正因为如此，国共两党力量在抗战时期彼降此升的过程，或可为后人认识那些不发展或后发展的传统大国的现代转型路径提供有意义的多样化参照。
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〔10〕陈克文日记：1937年12月3日〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2014：137.
〔11〕对于政治报告之决议案：1941年4月1日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.685.
〔12〕内政部.各省实施新县制推行地方自治成绩总检讨〔J〕.民国档案，2005（3）：42.
〔13〕吴雯.民国时期新县制推行失败原因探究——以江西省为例〔J〕.江西社会科学，2006（10）：119.
〔14〕〔37〕忻平.论新县制〔J〕.抗日战争研究，1991（2）：205-206，191-192.
〔15〕严令党政军民各机关法团负责人员必须忠诚遵循一切法令执行一切议案积极推进各种政务以奠定国家建设之政治基础案：1941年4月1日〔G〕//秦孝仪主编.革命文献：第80辑.台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1979：157.
〔17〕〔日〕笹川裕史，奥村哲.抗战时期中国的后方社会——战时总动员与农村〔M〕.林敏，刘世龙，徐跃，译.北京：社会科学文献出版社，2013：158-159，86.
〔18〕抗战建国纲领实施方案〔G〕//中国国民党临时全国代表大会史料专辑：上册.556.
〔19〕秦孝仪主编.中华民国重要史料初编：第4编第2册〔G〕.1821-1823.
〔20〕林美莉编辑校订.王世杰日记：1938年7月19日，9月1日〔M〕.台北：“中央研究院”近史所，2012：128，139.
〔21〕国民政府公报，渝字第87号（1938年9月26日）.
〔22〕陈盛清.论省市临时参议会〔J〕.东方杂志：第35卷第23号（1938年12月1日）：23-28.
〔23〕对于政治报告之决议案：1939年1月29日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.555.
〔24〕孔庆泰，等.国民党政府政治制度史〔M〕.合肥：安徽教育出版社，1998：628.
〔25〕陈正茅编著.曾琦先生年谱〔M〕.台北：“国史馆”，1996：151.
〔26〕县参议会组织暂行条例〔G〕//县参议员选举条例〔G〕//中国第二历史档案館编.中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.南京：江苏古籍出版社，1998：960-967.
〔27〕限期成立各省县参议会实施纲要〔G〕//军委会代电：1943年11月2日〔G〕//中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.971-973.
〔28〕成立县以下民意机关办法与步骤〔G〕//中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.973-975.
〔29〕建议政府从速设法完成并充实地方各级民意机关案：1944年2月9日〔G〕//中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.977-978.
〔30〕国防最高委员会秘书厅致行政院：1944年10月5日〔G〕//中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.990-993.
〔31〕行政院关于成立县各级民意机关之工作报告：1944年4月〔G〕//中华民国重要史料初编：第4编，第2册.2190.
〔32〕对于政治报告之决议案：1943年9月11日〔G〕//限期完成地方自治确立宪政基础案：1944年5月25日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.838，888.
〔33〕国防最高委员会秘书厅致行政院：1944年10月5日〔G〕//中华民国史档案资料汇编：第5辑第2编，政治（一）.992.
〔34〕改进党务并调整党政关系案：1938年3月31日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.476-478，481-482.
〔35〕对于党务报告之决议：1940年7月6日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.629-630.
〔36〕确定县各级组织问题：1939年6月16日〔G〕//中华民国重要史料初编：第4编，第2册.1968.
〔38〕黄宇人.我的小故事〔M〕.香港：吴兴记书报社，1982：291.
〔39〕增进各级党部与政府之联系并充实本党基础案：1941年4月1日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.696-698.
〔40〕党务改进案：1942年11月27日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.791.
〔41〕王奇生.党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态〔M〕.上海：上海书店出版社，2003：165，198.
〔42〕王子壮日记：1940年7月28日，第6册〔M〕.台北：“中央研究院”近代史研究所，2001：210-211.
〔43〕加强政府机关内党的组织及活动案：1941年4月1日〔G〕//中国国民党历次代表大会及中央全会资料：下册.695-696.
（责任编辑：许丽梅）
