福利多元主义视角下慈善超市主体的角色定位
张梦佳
[摘 要] 本文首先对慈善超市现存的政府主导、非营利组织运营无力等问题进行内在原因剖析，其次借助福利多元主义分权和参与的理念，以及供给、融资、规制三维度分析法，明晰慈善超市的两大主体，政府和非营利组织在该理论视角下的和谐定位。本文最后一部分笔者通过对照理论和现实定位之间的偏差，提出几点思考，希望政府加强后台监管能力和适当放权，非营利组织回归其社会使命，两者协同把慈善超市的设立初衷真正落实。
[关键词] 福利多元主义；慈善超市；政府；非营利组织
[中图分类号] C913 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）01-0074-05
2003年在上海成立我国第一家慈善超市，其作为社会捐助和慈善事业结合的重要载体，是新型社会救助体系落实在基层的重要平台。然而在實际操作过程中仍存在相关问题，使慈善超市这一新的社会支持形式难以完全体现出其价值所在。相关专家学者针对这一问题进行了研究，但大都停留在其模式、运营机制及可持续发展上面，对慈善超市的市场化和非营利组织的参与有一定的涉及却不深入。笔者准备从慈善超市的运作主体方面着手仔细探析，主要以政府和非营利组织两大主体展开，运用福利多元主义的视角来思考，慈善超市中政府和非营利组织各自应该扮演怎样的角色？在实际运行中存在什么样的角色偏差？应该如何进行调整？对慈善超市的运营主体的研究可以从根本上解决政府主导型的慈善超市所存在的问题，强化政府和社会非营利组织的有效协作，利于社会资源的合理配置。
一、政府和非营利组织在慈善超市中的角色偏差及其原因分析
自2003年上海第一家慈善超市成立以来，至今数量已近10000家，然而在后续的运营和发展过程中，问题接踵而来。“某地慈善超市3个月亏中求生”“60%受访群众不知慈善超市为何物”等类似相关新闻渐入人眼。笔者对杭州市的几家慈善超市进行了实地查访，结合其他各地市现有的研究资料和理论依据归纳出中心问题。
杭州目前有81家“慈善超市”，从举办主体看，90%的慈善超市为政府主导模式，其举办者多为民政部门，直接联系部门一般是街道居委会。从运营模式看，单纯的慈善活动往往因为经费不足而难以维持。另外供需不对应也是比较大的问题，持购物卡的低保人员生活必需品米和油是首选，这部分物资一般需要以购买的形式进入超市，而以捐献的形式陈列在超市的旧衣物的需求相应偏少，甚至成了负担。
政府主导型的慈善超市在运营过程中暴露出一定的问题。政府资金有限，这部分资金往往需要承担以购买的形式入驻超市的那部分物品的供给，以及超市工作人员的酬劳和相应的设备等所有费用，存在资金上的供需不平衡。政府的过度参与，慈善超市过度听从政府的安排也使其自身失去活力，最终沦为慈善的工具，而非能自给自足的可持续的“生命体”。没有第三方组织的参与导致不管是在专业管理人才的聘用上还是在社会的参与度上都有局限性，调查过程中有很大一部分居民对慈善超市的概念不清楚，对其职能也是模棱两可。
通过以上分析，我们不难发现政府在社会救助中处于主导的地位，而社会非营利组织并没有发挥出其应有的作用。两者在救助的过程中往往各自为阵，很难发挥各自的优势。深究其中缘由主要归结为以下几点：
（一）慈善超市开办之初便有浓厚的官办色彩
慈善超市自出生之日起就具有浓厚的官办色彩，是政府经营和管理的社会救助机构。超市创办之初绝大部分费用由政府承担，小部分费用来源于捐助款项，其负责主体主要是社区、街道等基层政府组织。也就是说，我国慈善超市有很多是被当地政府、慈善总会等挂牌经营的，其中很多都不具备法人资格。[5]所以，我国的慈善超市对当地政府、社区有很强的依赖性。
（二）政府主导社会救助的传统观念的的影响
中国的传统文化及其政治体制鼓励人们以制度化的方式，通过政治途径来实现自己的抱负，这样就造成了公众只希望通过政府参与社会公共事务，而忽视了自身作为个体或自我组织来参与公共事务。一方面是因为政府长期作为权力和权威的中心，或对非营利组织缺乏认知，或沉于部门利益，习惯了对社会救助等公众事务大包大揽；另一方面中国公民自治意识不强烈，反而更依赖政府的力量。因此非营利组织的活动领域有限，政府的全能限制了非营利组织的发展，造成政府主导社会活动而非营利组织被束缚了手脚。
（三）非营利组织经费缺乏
经费问题是各国非营利组织普遍面临的问题，从中国的情况来看，经费问题似乎更为突出，有相当一部分非营利组织处在严重资金不足的状况下，无法开展正常活动。非营利组织往往要同时依赖“体制内”和“体制外”的两种资源。对于自上而下成立的非营利组织，往往能获得一定的政府经费，但是是非常有限的，用于开支基本的办公用费和工作人员的工资，要开展更多的活动需依赖民间的筹资。对于自下而上成立的社团来说，就更需要从民间筹集资金。正因为非营利组织资金来源渠道依赖政府，经济地位决定社会地位，导致非营利组织在社会活动过程中受政府主导，属于服从、附属地位。
二、福利多元主义视角下政府和非营利组织在慈善超市中的角色分析
经过上文的分析，笔者把慈善超市的运营管理过程中所暴露出的问题最终归结于政府大包大揽，给慈善超市冠上了政府主导的名义，政府和非营利组织在其中无合作可言。基于这一主要问题根源，笔者选取了福利多元主义这一视角对慈善超市的主体问题进一步深入剖析，希望在该视角的界定下，明确政府和非营利组织在慈善超市的发展中各自的定位。
（一）福利多元主义视角下的多元主体
在西方社会政策领域中，福利多元主义主要指福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任，共同完成。福利多元主义为人所熟知的一般有罗斯的三分法（国家、市场和家庭）和伊瓦斯的四分法（市场、国家、社区和公民间社会）。[2]
四分法在三分法所提倡的国家、市场和家庭的基础上强调非营利志愿组织在福利供给上的重要作用。福利多元主义认为福利的来源应该多元化，福利责任不仅应该由国家来承担，家庭、社区和非营利志愿组织也应该承担相应的责任，两方应该是合作关系。
慈善超市服务的主体是临时困难群体，贴上的是社会救助的标签，但又不是绝对的社会救助。慈善超市把“慈善”和“超市”结合在一起，也就意味着其主要通过义卖、捐赠等慈善活动来达到救助的目的。而慈善事业是在政府的倡导或帮助、扶持下，由民间的团体和个人自愿组织开展活动，不求回报地实施救助的事业，这就意味着慈善超市须是在政府的指导和帮助下，由社会非营利组织全面展开运营的。另外理论上来说，社会救助和社会福利的精髓都是利他主义，二者都将为社会群体提供帮助作为应尽职责，两者具有很强的趋同性。[6]
慈善超市的运营和发展以被服务者为中心，它更多地是关乎社会福利、公众福祉，因此从社会福利视角出发显得更为适切。另外在此过程中政府和非营利组织存在多元的互动维度，福利多元理论恰好研究准备了这样多维的框架。因此笔者为探索最利于慈善超市可持續发展和提供服务的方式，经过前期分析，利用福利多元主义的理论视角对慈善超市的指导和运营主体进行明确而清晰的定位，尝试从主体的明确以及不同性质主体间的多维互动出发探索慈善超市的可持续发展之路。
（二）福利多元主义视角下政府和非营利组织的作用发挥
1.福利多元的理念贯彻。
福利多元主义的两个主要理念是： （1）分权，即政府不仅要将福利服务的行政权由中央政府转移给地方政府，同时也要从地方政府转移至社区，由公共部门转给非营利组织。（2）参与，参与的实质是非营利组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。所以可以说，福利多元主义本身是一个偏重于社会过程，它强调的政府权力分散化和社会福利社会化，为非营利组织参与社会福利服务提供了重要的理论依据。
2.多维度分析政府和非营利组织应发挥的作用。
马丁·鲍威尔（2011）主张在对福利多元主义进行分析时采取三维度的分析框架，即包括供给、融资和规制三个维度。[3]区别于以往“供给”的单一维度，多维度展开分析内容更加丰富，分析结果更能使人信服，为慈善超市未来发展提供更好的路径。
（1）供给，也可称为递送，即慈善超市的人员传输方面，指慈善超市应配备专业的经营人才和志愿者，避免非专业化和去志愿化。由于本文主要分析的是政府和非营利组织的角色定位和两者间的关系，因此主要把篇幅放在融资和规制两方面上。
（2）融资，前文分析原因时提及非营利组织的经费缺乏，一方面依靠政府供给有限，另一方面社会筹资有限，导致部分非营利组织终止前行。相关研究表明借助政府的经费资助，很多非营利组织得以维持或扩大规模，并能够使常规服务变得更加多元，但是在现实生活中政府的资助总是有限的，且非营利组织申请资助的过程中往往为了迎合政府而放弃了原本的的追求。因此非营利组织的发展与其融资模式息息相关。目前而言主要以政府资助和社会慈善捐助为主，而慈善超市本身的利润仅占3%左右，笔者认为在慈善超市的问题上，非营利组织的融资应从政府、慈善超市本身和社会三个方面出发。政府拨款帮助运营的同时，非营利组织也不能过度依赖政府的财政拨款，而是要发挥自身作为“超市”的盈利性功能，具体操作下文对策中将做详细说明。
（3）规制，规制是指政府根据相应的规则对微观主体行为实行的一种干预，本文中具体指的是在慈善超市正常的发展运作过程中政府所给予的指导帮助和建设性要求，贯穿了慈善超市经营前、中、后整个过程。对于政府一方，系统内各级政府间应培养相应的管理能力，包括对非营利组织的目标、限制及其独特性的理解、理解服务的连续性需要、保持对资金的敏感度、了解各种合作模式的优劣以及掌握如何降低合同的不确定和风险等能力。在培育非营利组织并借其提供社会服务的过程中通过制定政策，完善资助制度，建立政府和非营利组织间的联系等达到一定程度的干预和管理。于非营利组织而言，机构需要回归和反思机构的使命，认清社会服务最终要回归人的需要和社会价值，机构的成败不单在于能否有效率地提供服务，还在于能否回应社会需要，赢得民众及合作方的信任。
三、福利多元主义视角下政府和非营利组织在慈善超市中的角色调整
（一）政府引导和帮助慈善超市的发展
上文中进行“规制”这一维度的分析时已对政府的贯穿作用有所提及，笔者在此将具体从实际操作上进一步明确政府的角色。
首先就是制造良好的制度环境，由各相关部门依法进行管理和监督，并给予经办者和捐助者一定的税收减免优惠和政策照顾。政策的作用是指导和帮助，引领未来发展趋势，同时也是硬性保障。
另外慈善超市的发展中融资模式也是很重要的一环，政府的资助是其中不可或缺的一部分。2014年初出台的《民政部关于加强和创新慈善超市建设的意见》中“加强和创新慈善超市建设的保障制度”模块中强调，各地民政部门要加大政府购买社会服务力度，每年争取一定比例的财政资金，通过委托、承包、采购等方式支持社会力量建设和运营慈善超市。依法协调财税部门减免慈善超市有关税收。开展慈善超市从业人员的专业培训，增强其人力资源支撑。
在整个过程中政府应该起宏观调控的作用，政策和财政支持是慈善超市发展的两个重要前提。
（二）非营利组织对慈善超市实行市场化运营模式
慈善超市的融资仅仅依靠政府财政补贴是远远不够的，也不能依赖于外界慈善组织的援助，笔者认为最可持续的方式是发挥慈善超市本身作为“超市”的作用，即慈善超市的运营应该是市场化的运营方式。慈善超市运营的成本不可忽略，收集捐赠物质的支出、必要的加工费用、员工工资、房租费及水电费等都是不可小觑的费用，所以无需讳言慈善超市的商业性质，而且要追求利润。慈善超市面向所有人群，只是困难人群凭券领物，一般人群正常消费，非营利事业的慈善超市并非不能盈利，只不过是获得的利润不能用来分红，只能用来进行慈善事业。当然。这就要求我们对慈善超市的监管必须加强。
（三）政府和非营利组织的监督、汇报机制
在慈善超市的运营过程中，政府和非营利组织不应该是老板和伙计的关系而应该是伙伴的关系，但与此同时也少不了政府的监管机制。政府和非营利组织间应该存在一种长期的联系机制。从政府的角度来说，在基于社会组织以足够的空间和信任之外，要从资金的流向、运营情况等各个方面对慈善超市进行监督，政府要借助社會的力量加强对慈善超市的监督管理。例如可以通过舆论和媒体监督慈善超市，或通过第三方的评估引导和规范慈善超市的行为，甚至可以鼓励慈善超市建立统一性的组织，通过此组织督促慈善超市的自律行为等等。以慈善超市的角度看，慈善超市应该定期将运营情况汇总给相关部门这样不仅可以得到来自政府和社会的信任，后续也会得到更大程度的融资和运营支持。
（四）用行动矫正理念偏差
计划经济时代政府的大包大揽导致人们缺乏参与社会事务的意识和激情，理念的滞后是最致命的，但往往又是最难改变的。所以笔者认为应该用行动来矫正理念上的偏差，即加大宣传部分非营利组织和个人参与社会公共事务的的成功例子，在此基础上着力宣传公共事务的社会性，国家出台的相关政策等，理念转变之后参与或支持社会事务的公共组织和个人队伍会不断壮大，以此达到良性的循环。
四、结论
政府主导型的慈善超市存在由于政府失灵带来损失的风险，不仅社会非营利组织的加入在主体上实现了多元化，政府和非营利组织的有效合作还能将两者的功能进行整合。我国慈善超市在政府制度财政支撑和非营利组织运营管理两个主体的共同努力协作下，以期促进慈善超市不断获得生命力，实现慈善救助的可持续发展。
[参考文献]
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[责任编辑：彭 亮]
