加强郑州市政府投资基金管理 提升财政资金引导作用
刘伏玲?李瑞尧
政府投资基金是政府通过参与市场化竞争，推动产业发展，促进产业结构优化升级，最终带动经济发展。郑州市政府投资基金主要就是为提升郑州作为国家中心城市的战略地位，通过充分发挥政府资金的杠杆撬动作用，打造政府战略投资执行平台以及财政资金涉企基金化改革承接平台，逐步引导周边省市优势资源、人才、技术，引领带动本地区产业协同发展，提升郑州产业辐射影响力，最终为郑州国家中心城市建设创造有利条件。
郑州市政府投资基金起步相对较晚，相关制度及配套机制还不健全，其对产业发展支撑作用不明显。本文通过对郑州市政府基金运作中所面临问题以及对国内优秀政府投资基金运作管理模式和经验进行分析研究，为郑州市政府投资基金的发展及其在推动产业发展和国家中心城市建设方面发挥更好的作用。
一、顶层架构发展演变
郑州市从2014年开始，逐渐探索通过基金方式支持企业发展，经历了从引导基金到政府产业投资基金的发展过程。
2014至2015年，为进一步发挥财政资金引导撬动作用，，更好支持本地区中小企业发展，郑州市政府相继出台了《郑州市产业发展引导基金管理暂行办法》（郑政文〔2014〕186号）、《郑州市产业发展引导基金管理暂行办法实施细则》（郑财办〔2015〕11号）等文件，并由市财政出资设立了郑州市产业发展引导基金，引导基金按照"自愿申报、平等竞争、择优扶持;政企分開、委托监管、授权运营;规范操作、稳步推进、适时退出"的原则实施运作。
2016年以来，随着国家对政府投资基金管理制度不断健全以及郑州市引导基金运作探索实践，为进一步强化政府投资基金对产业发展支持力度，市政府整合政府各类投资基金资源，搭建了"母基金+相关行业领域子基金（1+N）"的郑州市政府投资基金顶层架构。并相继出台了《郑州市政府投资基金组建方案》、《郑州国家中心城市产业发展基金组建方案》《郑州国家中心城市产业发展基金组管理办法》《郑州市人民政府关于成立郑州国家中心城市产业发展基金管理委员会的通知》等纲领性文件。
二、基金投资运作实践
2014年，郑州市财政、金融办等先后委托市属投资平台——郑州投资控股有限公司，发起设立了国君源禾小微企业创业引导基金、郑州东证源禾中小微企业双创引导基金、光大郑州国投新产业投资基金、光控郑州国投新产业投资基金等，重点用于扶持郑州市区域内中小微企业发展。
2016年，郑州市财政牵头组建了10亿元郑州市政府投资基金，并在此基础上会同相关行业主管部门、金融机构及其他优秀社会资本先后参与设立了河南国新启迪股权投资基金、郑州市PPP融资支持基金、郑洛新国家自主创新示范区科技成果转化引导基金等多支不同领域类型子基金。
财政资金在经济发展中起着重要色作用，为充分发挥财政资金的杠杆撬动作用以及资源整合功能。2018年9月，郑州市政府正式批准设立了由郑州市中融创产业投资有限公司为核心，省市区联合参与的郑州国家中心城市产业发展基金，基金首期规模200亿元，重点用于引进有利于省市产业结构转型升级的重大产业项目，实施产业并购重组，郑州市政府投资基金实现了"从无到有"。
三、面临困境分析
虽然近年来郑州市政府投资基金在设立规模及投资数量方面取得了快速发展， 但由于起步较晚，相关配套制度及政策措施不健全，缺乏运作人才及经验等原因，加上受目前宏观经济政策及区域制造业基础薄弱、产业发展不均衡等因素影响，在基金实际管理运作过程中，仍面临着以下困境：
（一）政府主导与市场化运作平衡难度大
政府设立投资基金的主要目的是通过政府资金引导撬动社会资本，加大对中小企业、"高精尖"企业以及经济支撑带动性强、战略意义重要的各类产业投入力度。
（二）产业基础对基金投资的支撑力不足
目前，郑州市资源型、原材料型产业占比仍然较高，影响力强的行业龙头企业、领军型企业不多，现代服务业等第三产业占GDP比重仅有50.7%，居省会城市第17位，较杭州、西安等城市仍有明显差距，产业综合竞争力亟待提升。
（三）基金发展相关配套措施不健全
1.分散基金投资风险的机制少
由于高新科技研究成果成功转化的不确定性、新兴商业模式能否成功的未知性、资产商誉等估值定价的复杂性，使得初创型中小企业难以通过一般融资渠道取得资金支持。
2.基金与项目对接机制不完善
目前郑州市企业数量多、情况复杂，政府尚未分类建立企业信息库。缺乏分类清晰的企业信息库，投资机构难以对企业实施跟踪管理，导致基金与项目对接成功率及效率相对较低。
3.缺乏对于初创期和成长期中小企业的辅导
初创期和成长期的中小企业缺乏相应资源和运作经验，其在早期发展方式、经营路线的选择方面均需要财务、法律、证券等中介机构的服务和咨询辅导，而目前郑州市区域内该类中介服务机构数量和质量均距离发达城市有不小的差距，再加上目前郑州市产权交易市场发展较为滞后，这些因素都将对基金的投资成功率及退出渠道选择方面产生不利影响。
4.市场化激励机制不健全
随着基金的快速发展，越来越多的政府基金意识到专业管理团队的重要性，但专业化的投资人才和管理机构资源本就十分有限，且出于自身成长条件和发展潜力考虑，绝大部分专业管理者更加倾向于选择一线沿海城市（北京、上海、广州、深圳等）作为据点，如果没有很好的激励制度和足够上升空间的话，郑州很难吸引专业投资人才和管理团队。
（四）金融形势变化，资金募资难度加大
基金是一种长期股权投资，需要长期稳定的资金来源作为供应，而受目前国家金融政策导向变动影响，随着财金23号文以及《资管意见》等资管新规相继出台，国家对基金募集渠道做出了严格限定，其中明确要求国有金融企业不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金资本金，不能设置理财资金池进行期限错配，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台等，将以往金融机构通过债权资金转化股权的通道基本关闭，极大限制了政府投资基金的资金筹措来源及规模，导致目前该类投资基金所募集资金大都来自于政府或国有企业平台，募资来源极为单一，基金杠杆撬动作用难以充分发挥。
四、对郑州市政府投资基金未来发展的建议
（一）统一机构，厘清主体职责
统一基金决策管理机构，设立郑州市政府投资基金管理委员会作為最高决策管理机构，统一负责审定郑州政府投资基金的投资领域、子基金设立方案、政府让利措施安排、风险防控机制、退出渠道、基金绩效考核等重大事项以及重大招商引资及政府战略性产业引入等政策性投资项目的最终决策，不参与市场化基金的日常决策管理。
统一基金出资主体，组建郑州市产业投资集团，统一负责政府投资基金出资，并按照"一个口进，一个口出"的原则，将符合基金化改革方向的财政专项资金注入产业投资集团，由集团按照市场化运作方式组建母基金，并通过结合各行业领域需要参股设立子基金、专项基金、直投项目的能方式，支持实体经济。
明确基金监督考核机构，明确由市财政和相关行业主管部门作为基金监督考核机构，统一负责基金的监督评价和绩效考核工作。
（二）分类设置管理机构，完善激励制度
分类设置基金管理机构，对基金进行结构化管理，根据不同投资领域将基金分为政策性母基金、市场化母基金和子基金，委托不同类型基金管理机构负责基金的管理，实现政策性目标与商业性目标的协调共存。
实行差别化考核激励，根据政策和产业导向、资金杠杆效应、基金价值和收益、风险控制等考核要求，针对不同类型产业基金设立差异化、可操作的考核指标和权重，充分发挥基金的政策效应，弱化盈利考核指标，构建符合政府基金需求的考评体系。
（三）结合现状，明确发展方向
针对目前郑州市产业不优不强、产业层次低等特点，郑州市政府投资基金要坚持强化中小企业培育支持力度，同时坚持引进重大项目，两者并重。
（四）营造促进基金投资的基础条件
完善基金与项目衔接机制，由行业主管部门牵头组织对我市各类型中小企业资源及信息进行梳理、收集、汇总，根据不同性质、不同发展阶段，分批分类打造项目资源储备库，搭建公开透明的信息共享平台，并实行动态更新，便于各类型基金管理人结合自身投资需要进行决策筛选，提高基金投资效率。同时，尽快建立政府和企业间的信息沟通机制，做好项目对接和服务工作。
加快推动基金集聚发展，尽快研究制定支持产业落地发展的税收优惠政策及实施细则，强化企业研发投入税收抵免政策落实力度，推进创新创业普惠税制。适当降低政府基金投资地域比例限制，简化审批流程，拓宽项目引入渠道，扩大基金在投资项目范围选择方面的自由度，吸引更多的社会资本和优质项目流入。
加强产业基金管理人才培养和引进，建立基金人才培养基地并予以政策倾斜和支持，统筹发挥人力资源优势与引进培育高端人才，持续加强对投资管理领域人才的引进和培养力度。
总之，目前郑州市政府投资基金正处于高速成长过程中，需要大量的实践才能够形成成熟的基金运作理念并建立完善的基金投资环境。相信随着未来郑州市经济的不断发展和相关配套机制的不断完善，政府投资基金将在支持郑州市国家中心城市建设中发挥越来越重要的作用，逐步成为促进郑州重大招商引资政策实施及战略性新兴产业及中小企业发展的重要推动者。
（作者单位：1.郑州财税金融职业学院;2.郑州市中融创产业投资有限公司）
