我国农业转移人口市民化问题研究
黄真明
摘要：随着经济社会的发展，我国农村出现大量农业转移人口，其市民化成为必然。宏观经济环境的变化、农业转移人口呈现的特点和意愿，以及农业转移人口在城市生活的适应性增强等，是我国农业转移人口市民化的有利条件；农业转移人口自身因素、经济因素、制度因素等是制约我国农业转移人口市民化的不利因素。推进农业转移人口市民化，应严格按照城市发展空间合理控制人口规模，用城市群解决中心城市人口过度集聚和膨胀问题，同时改革户籍制度，加强教育培训和事关农业转移人口利益的民生建设。
改革开放以来，我国经济社会发展和工业化进程明显加快，农业生产力的发展使大量农民从土地上解放出来，成为农业转移人口。他们虽在城市工作，但依然是农民身份，这种职业与身份的不一致，使这个庞大的社会群体成为新时期的“边缘人”，成为中国“亦工亦农”“非工非农”的特殊群体。他们在住房、医疗、教育培训、子女入学等方面的权益得不到应有的保障，这严重影响到社会的公平公正，成为构建和谐社会过程中的不稳定因素。因此，如何推进农业转移人口市民化，既是我国在实现全面建成小康社会过程中必须妥善解决的一个大问题，也是党和政府应高度重视的一个重要问题。
中共十八大和十八届三中全会均强调，要认真做好农业转移人口市民化工作，有序推进农业转移人口市民化。2014年政府工作报告把农业转移人口市民化纳入国家重点工作，强调着重解决好“3个1亿人”的问题，随后国家开启了新一轮户籍制度改革。这表明，无论是党的战略决策，还是政府的工作目标及制度改革，都为我国农业转移人口市民化指明了方向。[1]解决这一问题，目前的关键是，找准工作的发力点，摆脱旧制度的羁绊，化解矛盾，消除阻力，循序渐进地推进农业转移人口市民化。鉴于此，本文拟在分析我国农业转移人口市民化的有利条件和不利因素的基础上，提出关于农业转移人口市民化途径的一些建议，以期为推进我国农业转移人口市民化提供参考。
一、我国农业转移人口市民化的有利条件
当前，我国农业转移人口市民化具备以下3个方面的有利条件。
1.宏观经济环境的优化
中国近40年的改革开放，促进了中国经济的快速发展，使城乡关系发生了根本改变。中国改革的春风最早吹向农村，农村实行家庭联产承包责任制，农村生产力得到迅速发展；与此同时，城市改革也相继推进，城乡发展相互伴随。进入21世纪后，中国城乡经济都得到了巨大发展，城乡之间的界限渐被打破，城镇化势在必行。随着农业现代化的不断推进，农村生产力空前发展，这就势必使大量的农民从土地中解放出来，涌向城市，这既保证了城市发展所需的劳动力，同时也使城乡发展一体化成为必然，从而打破了过去城乡发展的割裂状况。政府顺应时代发展潮流，及时制定方针政策，鼓励和支持农业转移人口进城务工，这就为农业转移人口市民化提供了政策支持。
2.农业转移人口呈现出新的特点和意愿
当前，农业转移人口大部分出生于20世纪八九十年代，作为新生代进城务工人员，他们普遍接受了九年制义务教育，文化素质相对较高，视野开阔，思想观念和价值取向发生了较大改变，比较容易融入城市社会。大多数进城务工人员在城市里工作和生活了多年，接受了城市的生活方式和价值观念，适应了城市的生活，希望在城市永远生活下去，不希望再回到农村，愿意通过自己的辛勤劳动去实现自己的人生理想。另外，进城务工人员在城市生活和工作过程中，与城市居民有密切交往，形成了自己稳定的交际圈，产生了融入城市生活的意愿，在推进农业转移人口市民化的进程中，他们不会面临交往上的心理障碍。
3.农业转移人口在城市生活的适应性增强
农业转移人口在市民化过程中，积极参与城市社会政治文化生活，与城市居民的界限日趋模糊，彼此没有太大距离。调查表明，进城务工人员感觉与城市居民相处没有什么问题，认为城市人很热情也很有礼貌。他们大胆地与城市人进行交往，积极融入城市生活，关注和了解关乎自身利益的问题，如户籍制度改革、公租房建设和农民工子女教育等。进城务工人员在城市务工和生活过程中，逐渐接受了城市居民的生活方式。调查显示，进城务工人员业余时间的娱乐休闲生活内容丰富，形式多样，如去阅览室看书，去公园锻炼身体，周未时间去电影院看电影，节假日里去外地旅游度假休闲等，城市居民的生活方式在他们身上得到充分体现。这些对农业转移人口市民化提供了有利条件。
二、我国农业转移人口市民化的不利因素
当前，我国改革开放已进入深水区，各种社会矛盾凸显，我国已成为世界第二大经济体，生产力发展水平有了巨大提高。然而，我国仍然是发展中国家，人口多，人均GDP较低，国民整体素质偏低，国家的社会化程度依然有限，这些在客观上阻碍了农业转移人口市民化的进程。
1.农业转移人口自身因素
目前，我国农业转移人口在整体上受教育水平较低，工作能力普遍不高。他们较其前辈来说整体素质虽然较高，但相对于城市的同龄人还是普遍偏低的，不少人因文化水平较低只能从事简单工作或是靠出卖体力为生，同时他们中的许多人思想保守，内心封闭，这些都在很大程度上制约了他们的思想水平和创造能力，使他们在城市劳动市场中缺乏竞争力。再者，虽然农业转移人口的维权意识逐渐在加强，但他们大部分人法律意识淡薄，法制观念缺乏，自我保护能力不强，在工作生活中遇到纠纷等情况时，不知道该如何运用法律武器维护自身的合法权益。
2.经济因素
近年来，我国城镇化进程明显加快，城镇化水平空前提高。然而，城镇的基础设施、生态承载能力等相对脆弱，城镇淡水资源相对短缺，大量农业转移人口的涌入，进一步加重了各方面的负担。另外，部分城市产业结构不合理，第三产业所占比重较低，造成对农业转移人口就业吸纳能力不足；同时每年数百万的大学毕业生走上社会，也使农业转移人口在城镇就业受到影响。
“高房价”也使农业转移人口“望房兴叹”。进城务工人员的工资待遇较低，即使务工多年，积攒下来的钱也很有限，不可能在城市买房。目前不少城市都在探索将进城务工人员纳入住房保障之中，但由于问题涉及面大，推进步伐依然缓慢。现行的住房供给制度是在计划经济时代形成的，不涉及进城务工人员，致使进城务工人员在城市里“住”的问题很难解决。
3.制度因素
户籍制度已成为农业转移人口市民化的一道屏障。我国长期以来实行的城乡二元户籍制度，造成城乡彼此分割。这种极不合理的户籍制度，在一定程度上限制了农业转移人口的就业自由，他们表面上离开了农村和土地，而实际上仍被拒于城市户籍之外，即使进城务工多年，也改变不了自己的“农民”身份，享受不到城市人的福利和社会保障，这在客观上是对进城务工人员的歧视。由经济地位上的差距和社会制度不公而造成的心理隔阂，妨碍了进城务工人员与城市居民的正常交往及其人际网络的形成和整合。
进城务工人员子女因为没有城市户口，所以在城市入学时受到很多限制，进入教学质量较优的学区对于进城务工人员而言是非常困难的，多数地方对外来务工人员子女报考普通高中设置限制，也不允许进城务工人员子女在本市参加高考。于是，农民工子女要么留在农村接受教育，成为无人监管的“留守儿童”；要么进入城市里私人开办的、条件相对较差的学校就读。[2]
同时，我国目前的社会保障制度还不健全，仍是低水平、不全面的，进城务工人员无法正常享受城市居民所享有的社会保障。另外，进城务工人员流动性较大，社会保险关系难以异地转移和接续，无法保障他们的实际所需，导致进城务工人员即使交了保险费其权益也得不到应有的保障，从而影响到农业转移人口市民化的进程。
三、推进农业转移人口市民化的思路与对策
当前，中国城镇化发展的规模和速度是前所未有的，因而，推进农业转移人口市民化要统筹规划，合理布局，不能盲目追求数量而不顾质量。具体说来，可从以下几个方面着手。
1.按照城市发展空间合理控制人口规模
当前，中国城镇化的发展速度很快，大批农业转移人口涌入城市，城市不分大小均容纳了与其消化能力不对称的人口数量，这种杂乱无序的涌入或移居影响城市发展，不利于中国的城镇化。[3]同时，我国东、中、西部城市人口依次呈递减态势，政府应加强引导和调控。按城市常住人口分，1 000万人以上的为特大城市，500万人以下的为大中城市。对于常住人口在 1 000 万人以上的特大城市要控制人口规模，对于常驻人口在500万人以上的城市要有条件地控制人口规模，相对放开人口准入制度。对于北京、上海、广州、深圳等特大城市，不能任凭人口自由迁徙，否则会导致更加严重的环境问题和社会问题。以北京为例，近10年间，北京共增加人口约600万，相比伦敦、纽约、东京，北京的人口增长速度是它们的5～10倍。据相关材料报道，如果北京市人口以目前的速度再增长10年，需要增加近500平方公里的土地，相当于再建一个四环以内的北京城；要建近500平方公里的住房，相当于238个天通苑；要增加交通出行550万人次，相当于整个伦敦现在的全部出行量；每年要增加6亿立方水的消耗，相当于南水北调水量的一半；要增加中学167所、小学208所。所以，此类城市必须从源头上控制人口增长，控制产业发展规模，转变经济发展方式。
2.用城市群解决人口过度集聚和膨胀问题
农业转移人口市民化存在的问题可以用发展城市群的方式解决，因为在一定的时间和空间内，大城市无法快速提供高质量的公共服务，只有把大城市的一部分职能分解到中小城市，在促进中小城市发展的同时，快速缓解大城市压力，让人们就近城市化。
3.改革户籍制度
常住人口在500万人以上的城市要有条件地控制人口规模，常住人口在500万以下的城市则要放开准入制度，改革现行的户籍制度，逐步取消现有的二元户籍制度，建立与此类型城市相对接的新户籍制度，统一这一区域的城乡户籍管理，有条件地放宽和完全放宽人口迁移政策，对于条件好的城市应实现人口自由准入，同时要结合本地实际情况，建立覆盖城乡的进城务工人员服务网络体系，逐步取消对进城务工人员的身份限制，最终形成进城务工人员在城乡间的合理流动机制。[4]
4.加强教育培训，提高和增强进城务工人员的专业技能和公民意识
我国进城务工人员的文化素质整体不高，无法适应工业化和现代化快速发展的要求，需要不断地对他们进行科学教育和技能培训，提高他们的知识、技能、道德水平，使其能更好地在城市工作和生活。同时，要增强进城务工人员的公民意识，培育公民精神，提升文明程度，使其有能力行使公共管理的权利，更好地参与城市管理，更好地融入城市社会环境。
5.加强事关农业转移人口利益的民生建设
目前居高不下的房价让许多农业转移人口面对城市生活望而却步，所以政府应当加大政策调控力度，切实解决农业转移人口的住房问题，让他们在城市里能安居乐业，成为真正的城市人。同时，政府应维护教育公平，通过降低门槛等方式使农业转移人口子女有机会接受城市良好的教育，切实维护农业转移人口子女依法平等接受教育的权利。
参考文献：
[1]
潘家华，魏后凯.中国城市发展报告：农业转移人口市民化[M].北京：社会科学文献出版社，2013.
[2]刘万云.新生代农民工市民化的主要问题及对策[J].河南教育学院学报（哲学社会科学版），2011 （3）：97.
[3]朱筱凯.城市新生代农民工市民化问题研究——基于对杭州及周边地区的调查[D].杭州：浙江大学，2008.
[4]彭小文，兰东，胡仁群.城镇化进程中我国农业转移人口市民化问题研究[J].理论导报，2013（11）：18.
