农村宅基地增值收益分配困境、模式及对策研究
王颜齐 杨巧妮
摘要：基于一次性补偿条件的宅基地退出模式下，虽然自愿退出宅基地的农民在短期内获得可观收益，但永久失去了对宅基地的资格权，且巨额收益的保值能力堪忧，农民能否使突增的货币财富长期增值是一个亟待研究的问题。另外，高额的补偿费用加重了政府的财政负担，起到中介作用的农村集体经济组织的收益权无法得到有效保障。因此，在宅基地“三权分置”的背景下，本文从长期角度考虑如何实现农村集体经济组织和农民两类主体的效益共享和阶段性货币补偿最大化，实现政府补偿资金供应的合理性及公平性，使土地发展权的价值最大化。
关 键 词：农村宅基地;宅基地流转;土地增值收益;土地发展权
一、引言
2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”改革重要举措，随后2019和2020年中央一号文件进一步指出深化农村宅基地制度改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。高效持久的宅基地增值收益分配模式的建立是实现效率与公平的重要保证，也是推进宅基地制度改革的重要一步[1， 2]。农民对货币的保值增值能力有所欠缺，存在暴富返贫的风险，短暂的货币补偿巨款能否弥补权利永久性收回的损失、被虚置的农村集体经济组织的宅基地增值收益的红利份额如何确定是衡量宅基地增值收益分配是否公平的重要标准。政府参与土地征收及流转退出过程中的寻租行为对收益分配的公平性造成了负面效应，同时，短期内政府无法供应充足的货币补偿费用，也对宅基地流转退出的效率产生了负面影响。理论与实践均表明，实现参与宅基地退出主体的利益协调均衡是宅基地制度改革的关键，有利于实现效率与公平。
我国宅基地制度变迁总体经历了三个阶段：第一阶段为1978-1998年期间，这一阶段的特点为允许房地一体转让，《村镇建设用地管理条例》和《土地管理法》均作出不得批准出卖、出租房屋的农户再次申请农村宅基地的规定，同时，经县级人民政府同意，非农城镇居民可以利用村集体经济组织用地建造住房。第二阶段为1999-2008年期间，这一阶段的特点为禁止将宅基地出售给市民，由于集体所有土地转让秩序的混乱和“小产权房”问题的加剧，《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和《关于深化改革严格土地管理的决定》等相关文件对农户宅基地使用权的转让行为和宅基地的受让对象进行了限制，严禁城镇居民购买使用农村宅基地。第三阶段为2008年至今，这一阶段的特点为依法显化宅基地的财产价值，《关于促进节约集约用地的通知》、《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》和2016年中央一号文件等均提出了探索农村宅基地有偿退出的相关规定，但仅限在村集体经济组织内部。
当前，国内对于宅基地制度改革的研究集中于产权界定、利益分配和退出机制设定三方面。其中，利益分配格局是宅基地改革成败与否的关键。朱从谋等（2017）[3]指出，宅基地作为面积最大、受众最广、利益影响最直接的农村集体建设用地，其流转收益分配格局是宅基地制度改革的核心问题。杨丽霞等（2018）[4]认为，早期的天津“宅基地换房”、无锡“双置换”和浙江嘉兴“两分两换”等改革实践虽然取得一定的成绩，但也出现了一些政府积极推动、农民消极参与的尴尬局面，归根结底是没有一条健全的收益分配路径。宋戈等（2017）[5]认为，基于土地发展权的宅基地增值收益分配，不仅兼顾效率与公平，也符合通过政府宏观调控手段和市场调节机制相结合的方式对宅基地有偿退出制度的改革方向。李胜利（2015）[6]认为农村土地增值收益分配公平，应体现在每个参与主体的权利平等、增值收益分配的规则公平和收益分配的结果公平三方面。国外对于土地增值收益分配的研究较早，建立了较为健全的土地增值收益制度和完善的增值税收体系，为之后的土地增值收益分配的研究奠定了良好的基础，从土地发展权等相关理论出发的增值收益分配研究被越来越多的学者接受，国外有学者认为，土地征收的补偿不应该以农民失地时的土地价值作为补偿标准，而是以征收后的增值收益作为标准。综上所述，我国的土地增值收益分配集中于土地征收和出让，但缺乏对于增值收益分配的公平性和永续性的研究。宅基地过去为农民提供了住房保障，但现在这一功能正逐步弱化，财产功能逐渐显化，但农民与村集体在宅基地增值收益分配上处于弱势地位。基于此，本文结合平罗、重庆和义乌的宅基地增值收益分配模式，聚焦宅基地改革现状，找出当前宅基地流转、退出的利益联结机制存在的问题并提出对策建议。
二、宅基地增值收益分配面临的困境
根据国务院发布的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告和实地考察得知，“三块地”改革的33个试点县的推进程度不一，一些地区的宅基地确权登记办证的基本工作未落实到位，平衡国家、集体、个人三者的收益分配方式缺乏多样性，宅基地“三权分置”的实践与探索不充分，农民对宅基地未来增值的期望低，参与积极性不高，退出宅基地分布较零散，不同地区的宅基地入市由于區位差异导致的评估价格差异较大。
（一）低退出高负担
自2015年的“三块地”改革开始至2018年，我国退出宅基地宗数达14万户，但是宅基地闲置率仍维持在10%的较高水平。自愿退出宅基地的农户占少数，且分散，不利于村庄规划，除此之外，通过宅基地置换的方式达到宅基地规模退出的成功案例不多，产生的规模效益较小，从而限制了未来的土地增值收益，而一次性补偿的资金量较大，对于欠发达地区的地方政府来说，成本高，效益低，加之村庄资金不足，容易出现资金周转不灵的困境，使得欠发达地区的地方政府在增值收益分配格局中处于劣势，而且对村集体经济组织和农户的长期利益也造成了损失。
（二）权利主体虚置
处分权是财产所有人最基本的权利，但由于农民集体缺乏法律意识，权利保障能力不足，导致处分权未得到充分行使，未在本村落户的外村人口因从事城市非农工作在城中村租房或买房等私下交易泛滥，农户将多余的宅基地使用权和其余房屋的所有权在集体内部成员之间、不同集体之间、集体与城镇居民之间流转，这种自发性的流转必然会导致集体资产的流失并且扰乱市场秩序;收益权是所有权行使的一个重要体现，收益权等关键权利束的具备是有效产权的基本条件，但现实生活中宅基地流转之后，收益全归农民和第三方所有，村集体的收益权并未得到实现;另外，村庄的发展能力在很大程度上限制了权利的行使，但某些地区村庄甚至存在着违背农民意愿的情况，强制农户退出宅基地。
（三）土地用途管制限制
长期的土地用途管制禁锢了土地发展权，强制使土地类型产生了区位差异，限制了农村土地资源的有效配置，进而导致在退出补偿过程中土地价值评估机构低估了宅基地的功能价值以及发展权放宽的增值收益，损失了农民的利益。由于农民的土地产权受限且权利意识薄弱，在宅基地的有效制度供给不足的情况下，政府在土地流转过程中为获得较多的收益，并以宅基地入市作为契机，在政策制定过程中通过增加制度供给来设定地租，甚至强制让农户退出宅基地，以此谋取土地增值带来的巨额收益。
（四）参与主体的收益分配比例不合理
当前宅基地改革试点的政府、村集体和农户的宅基地增值收益分配比例倾向于农户和政府，如义乌市政府、村集体、农户的宅基地增值分配比例为40：11：49，政府的财政收入很大部分来源于土地征收和用途管制带来的巨额收益，村集体获得的收益较少，其农村土地管理的收益处置权虚置，有失公平性。
三、宅基地增值收益分配的可行模式
隨着城镇化进程的加快和宅基地改革政策的推进，部分地区试点的实践探索已趋于成熟，形成了较完备的收益分配模式。由于地方政府经济实力、资源条件有所不同，所以试点地区采取的宅基地退出、补偿模式存在差异，但总体来看，受益主体趋向多元化，农户已基本成为宅基地增值收益模式中的主要受益主体，农村集体经济组织对宅基地的处分权逐渐凸显，工商资本和政府的合理参与也保证了宅基地增值收益的稳定性[7]。在此选取具有代表性的三种增值收益分配模式进行分析。
（一）“农户+第三方”模式
重庆试点的巴渝民宿的建立近似于宅基地入股，农户与第三方共享宅基地所有权，农户拥有该房屋的永续定向回购权利，在完全回购前，产权关系不可发生改变。房屋产权及经营收益中的占比，按照房屋建设投资和房屋经营投资两个方面来确定：根据项目公司及农户在房屋建设中的出资比例，进行产权登记备案。初始产权共享比例统一设定为农户51%、公司49%，根据联营农户产权回购资金实际支付情况，每年调整一次，直到农民完全可以回购房屋产权;经营所需费用由农户和项目公司共同出资，出资比例分别为80%和20%。收益分配比例也是如此。以巴渝民宿为代表的“农户+第三方”的宅基地增值收益分配模式实现了农户收益的永续性和产权分配的稳定性，在无政府参与的情况下，较大程度上显化了宅基地的财产价值，提高了宅基地流转的效率。
（二）“集体收储+一次性补偿”模式
宁夏平罗县的土地收储模式对将宅基地完全退出的农户采取一次性补偿的措施，即农户在完全放弃宅基地资格权的同时也意味着放弃村集体经济组织今后的“三资”（资源、资产与资金）收益分配权，但可以从村集体经济组织获得一次性补偿，具体的补偿金额相当于当年村集体经济组织人均“三资”收益分配数额乘以第二轮承包期剩余年限。农户在村集体经济组织兑现“三资”收益一次性补偿款后，就不能再享受村集体经济组织“三资”新增收益的分配权。该模式加快了农民的市民化转变进程，村集体也较好地行使了收益分配权，但从某种角度上看，该模式是对农户的宅基地长期增值收益的阻断，也增重了村集体的财政负担。
（三）“集地券分类+收储”模式
浙江义乌采用集地券模式，“集地券”按不同来源分别归农户、村集体经济组织与政府所有。该模式涵盖了农户、农村集体经济组织、政府三个参与主体，但是三种宅基地的增值收益取决于当下参与主体三者的宅基地拥有面积、区位因素等，同时适度放宽了土地用途管制，但由于政府寻租行为的存在以及农户认知能力较弱，其增值收益具有不确定性。政府实行“集地券”收储制度，也就是“集地券”的拥有人除了进行直接交易外，还可以将“集地券”存入平台，从平台获得利息，利率与银行利率保持一致。“集地券收储”模式提高了宅基地的增值保值能力，在一定程度上降低了宅基地入市的风险性。
四、对策建议
（一）建立良好的产业保障
具有良好的自然资源和经济基础的农村应允许产业入驻，结合当地特色建立合理的产业开发项目。一方面实现产权共享，自愿签订合同的农户和企业共享宅基地所有权，两者共同出资对宅基地进行规划建设，且农民对宅基地具有永久回购的权利，且在房屋经营期间，双方权利不得转让给第三方;另一方面实现利益共享，按照双方在建设宅基地时的出资比例确定收益的分配。从长期角度看，产业入驻农村有利于农户宅基地的保值增值，维护了农户的宅基地所有权，有利于外出人口回流农村，促进乡村振兴。
（二）采取阶段性补偿措施
农户退出宅基地意味着对资格权的完全丧失，目前宅基地改革试点的补偿措施多为一次性补偿，短时间内造成巨大的财政负担。在欠发达地区，需采取分期补偿措施，并综合考虑城乡土地的自然和社会因素，进行土地级别的评定，从而确定合理的价格标准，发挥宅基地发展权的价值，利用土地的长期增值收益来弥补农户退出宅基地的损失，建立合理的宅基地规划整顿计划，实现宅基地退出规模化，为宅基地入市奠定良好的基础，宅基地供给方和接收方在自愿签订合同的条件下可以根据每年的增值收益并结合宅基地的功能损失价值进行合理协商并分配，实现参与宅基地退出的主体的利益分配的共享性、永久性。
（三）参与主体增值分配比例合理化
宅基地增值收益在政府、农村集体经济组织、农户之间的比例应进行调整，宅基地的所有权归属于农户，村集体享有对宅基地管理和收益处置的权利，因此增值收益应适当侧重农户和村集体经济组织，提高农村集体经济组织的农村土地收益总量，降低政府从中获取的收益，从而用于村庄整治和规划建设，促进新农村建设。
（四）加强对参与主体的行为监督
一是防止寻租行为的出现，设立监督机构对政府在宅基地的入市流转和退出的收益情况进行核查;二是防止村委会对宅基地增值收益的不当使用，应成立特定的农民监督小组，调动农民集体对村庄管理的积极性，维护村集体公共资产;三是政府与村集体经济组织需监督农户行为，防止宅基地私下交易的出现。四是政府和农村集体经济组织应建立独立的与土地增值收益相关的电子记录档案或者银行账户，防止一些地方官员以权谋私。
（五）加快宅基地确权进程
在确权过程中要加大政策的宣传力度，宅基地确权工作的落实为后期农民安全退出宅基地并获得补偿和增值收益的重要基础。加快宅基地相关法律修订的步伐，保证宅基地确权工作的依法进行，对“一户多宅”和“超标使用”的宅基地使用者要进行面积确认，并鼓励退出或者超标面积的费用收取，而后落实宅基地“三权分置”工作。
参考文献
[1] 刘卫柏，李中.宅基地制度改革的政策演变、模式比较与路径选择[J].中国行政管理， 2019（9）：152-154.
[2] 魏后凯，刘同山.农村宅基地退出的政策演变、模式比较及制度安排[J].东岳论丛， 2016（9）：15-23.
[3] 朱从谋.基于发展权与功能损失的农村宅基地流转增值收益分配研究——以义乌市集地券为例[J].中国土地科学， 2017（7）：38-42.
[4] 杨丽霞.共享发展视野下农村宅基地入市增值收益的均衡分配[J].理论探索， 2018（1）：93-95.
[5] 宋戈，徐四桂，高佳.土地发展权视角下东北粮食主产区农村宅基地退出补偿及增值收益分配研究[J].自然资源学报， 2017 （11）：1883-1891.
[6] 李胜利，郑和园.农村集体土地增值收益分配的公平与效率——博弈与权衡[J].西北工业大学学报（社会科学版）， 2015（2）：5-10+14.
[7] 余永和.农村宅基地退出试点改革：模式、困境与对策[J].求实， 2019（4）：84-97.
