治理能力提升导向的地方高校考核制度探究
陈方 侯平 李燕 蔡细平
摘? 要：校院考核制度是地方高校参与“双一流”建设、提升内涵发展品质的重要内容。战略管理理论、目标管理理论、校院二级管理体制构成地方高校建立校院考核制度的理论基础。在学校战略引领下，校院考核制度应坚持聚焦战略、重在激励，分类考核，底线管理的原则，制定二级学院与职能部门的考核指标体系，明确组织形式与过程，通过科学合理的考核评价制度提升地方高校治理能力与水平。
关键词：地方高校;校院考核制度;制度构建;治理能力
中图分类号：G640 文献标志码：A? ? ? ? ?文章编号：2096-000X（2021）06-0064-05
Abstract： The university-college evaluation system is an important part for high education institutions to participate in the "Double world-class" construction and improve the quality of connotation development. Objective management theory， strategic management theory and secondary management system constitute the theoretical basis of university-college evaluation system. Under the guidance of thestrategy， the university-collegeevaluation system should adhere to the principles of focusing on strategy， focusing on incentives， classified evaluation and negative list management， formulating evaluation indicators system for colleges and functional departments， clarifying evaluation procedures and application of results， and Improving governance ability of local colleges and universities on basic of scientific-reasonable evaluation system.
Keywords： local colleges and universities; university-college evaluation; system construction; governance ability
經过多年内涵式的转型发展，我国地方高校普遍步入管理现代化的进程，战略引领、目标推进已构成各地高校取得跨越式发展的重要方略。从战略实施与目标管理过程而言，评价与考核是其中不可或缺的重要环节。从制度设计而言，制定科学合理的校内单位考核制度，是实现战略目标管理过程闭环、检验实践效果开启新的征程与目标的关键步骤;从治理能力提升的角度而言，科学合理的考核制度能够有效减少管理运行成本、提高校内治理水平并促进事业发展。始于2016年的国家“双一流”建设，要求着力打破身份固化，强化目标管理，突出绩效导向，实施动态调整，因此，建立长效的评价考核制度与机制，不仅与继续提升的高校治理能力与水平紧密关联，也是地方高校大力推进“双一流”建设的内在要求。
现阶段地方高校发展虽已取得长足的进步，但依然面临内部治理体系不够健全、治理能力水平不高，导致办学水平徘徊不前的掣肘难题。从学术研究角度来看，目前对地方高校的评价与考核研究主题大多集中在对教师的绩效考核、对二级学院的工作考核，鲜有从校院两级组织的角度研究考核与评价问题。本文基于上述认识，从高校治理能力提升的视角，融入战略引领与发展需求，针对校院两级组织研究设计考核体系，探究建立校院考核制度。
一、校院考核体系的理论基础
（一）战略管理理论
高校的发展是高等教育的内在逻辑与外部社会力量共同作用的结果。基于“行业（地域）特色、全国（区域）一流”的目标指引下，“建设什么样的大学”“如何建成那样的大学”，是地方高校亟需考虑和解决的问题，亦即加快引入和推进战略管理，建立战略中心型组织。战略中心型组织包含了五项基本原则：高层领导推动变革;把战略转化为可操作的行动;使组织围绕战略协同化;让战略成为每个人的日常工作;使战略成为持续性流程。五项基本原则不能一蹴而就，在坚持推进过程中，高层领导推动是战略管理的核心动力，经由他们带领组织达成共识，确定组织的战略目标。战略目标确定后，化战略为行动就成为重要环节，务必细化和分解战略目标为子目标、可执行的具体工作事项与具体任务等。围绕战略及细化分解后的内容，开展协同化工作，让所有利益相关者，教师、学生、政府、资助者等，参与到制定、描述、实施、评估战略等战略管理全过程，让服务战略成为组织成员的日常工作。由此看出，战略评估与考核是战略管理全部流程的末梢，也是下一阶段战略推进的始端。如此承上启下的节点，当是战略管理实施成败的关键一环，换言之，校院考核体系的建立与完善，是地方高校实施战略发展，提升治理能力和水平要务。
（二）目标管理理论
目标管理是管理学大师彼得·德鲁克提出的现代管理理论和方法。目标管理是一种程序或过程，按目标性质和层次可分为三种：战略性目标、策略性目标、方案和任务;按实施进程可分为三个阶段：目标设置、过程管理、测定与评价。在目标设置阶段，首先制定组织战略目标，以及试探性的策略目标，发动管理人员及组织内部成员参与对目标的讨论、修改，上下级就实现各项目标所需要的条件及实现目标后的奖惩事宜达成协议，形成发展规划及考核办法等规章;在过程管理阶段，组织管理者定期检查目标和任务的实施进度，帮助任务执行者解决实施难题，协调组织内二级单位的协作关系;测定与评价阶段，将实施结果与当初目标设定进行比较，对达成和超越目标的执行者予以奖励，对未达预期的帮助寻找问题所在，做好自我总结，并将本轮经验应用到下一阶段的目标管理周期中。目标管理进程的“测定与评价”是地方高校建立校内考核制度的重要理论基础。对校院两级组织予以考核评价，既是执行发展战略、实现发展目标的需要，也是对作为任务执行者的二级组织工作成效的检验。很多因素影响成果计量的准确性，相对而言对人的影响尤甚，因此完善校内目标管理的考核与评价，高校治理能力和水平也会随之得到提升。
（三）校院二级管理体制
“双一流”建设总体方案明确提出，要加快中国特色现代大学制度建设。现代大学制度涵盖两个层面内容：宏观层面即规范政府、社会与大学的关系;微观层面即完善大学内部管理机制与结构。就地方高校自身而言，加快现代大学制度建设，首要是完善校院二级管理体制，理顺校院两级责权利关系。学校主抓宏观引领、重大决策、资源调配和组织协调;学院直接承担人才培养、学科建设、科学研究、人才队伍建设等各项具体职责。中国工程院院士刘经南曾言：“综观国外一流大学，都是小机关、大学院。二级学院才是高校教学和科研的实体，拥有相对独立的人、财、物的管理权，学校的财力80%都在学院。”①小机关、大学院的管理模式下，学校的宏观引领作用凸显，对主体事业的监测、评价、考核功能也随之强化——要保证各学院的发展服务于学校的办学使命和整体目标，校院考核制度和体系必不可少且应得到加强。目前，权力、资源随着管理重心的下移而下放正成为高校校院管理体制改革的重要趋势。地方高校纷纷探索建立和完善二级学院的考核制度，正表明基于二级管理体制下的校院考核制度和体系，具有其建立的必要性和合理性。
二、校院考核制度构建
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》明确提出，要“完善学校目标管理和绩效管理机制”“确立科学的考核评价和激励机制”。目标管理和绩效管理的载体是战略规划，考核评价和激励的依据也是战略规划。地方高校科学合理地编制事业发展战略规划，是构建校院考核制度和体系的重要基础。相对一个战略推进或目标管理周期而言，考核评价须与战略编制（目标设定）、战略描述与衡量、战略执行（任务实施）等前置阶段相承接。
（一）构建原则与思路
1. 聚焦战略、重在激励。过去不少高校也曾建立了二级学院考核制度，但因缺乏事业发展战略目标和规划作为考核依据之故，使得考核制度缺少严格章法，考核内容缺少逻辑规范，考核工作形式意义大于实质内容。在地方高校纷纷以战略规划促内涵发展的今天，人们普遍认识到考核评价其实是战略管理或目标管理过程的一项不可或缺的环节，校院考核工作由此便真正有了“灵魂”，即紧扣战略目标和任务确定考核内容和章法，并借科学合理的考核评价推动战略目标的实现。同时，校院考核可以产生三六九等的評价结果，但这仅是考核输出端的表现形式，正如目标管理理论“重视人的管理”一样，校院考核原初旨意是重在激励--激励先进，帮助后进，通过考核评价最大程度调动组织成员的积极性，共同完成战略目标和任务。
2. 实施分类考核。因各种因素导致发展不均衡，是社会发展进程中的普遍现象，高校内各二级单位同样如此，因此对考核对象实施分类评价尤为必要。以地方高校二级学院为例，传统优势学科所在的学院一般都实力强劲，新生或后发学科所在学院较为弱势;人文社科类型的学院与理工科类型的学院在考核评价角度应有所区分;另一些诸如基础教学部、体育军训部、创新创业学院等功能相对不完整的教学单位，同样需要作出类别区分。分类考核的思维还会在部分考核内容上体现出来，如面向学生群体开展对职能部门工作的满意度调查，学生处、教务处、研究生院等部门服务学生面，相较于宣传部、组织部、纪委办等部门要宽泛的多;而从服务教师的角度，人事处、组织部、工会等部门又会很多。如果不做任何区分进行评价，必然带来事实上的不公平。
3. 负面清单管理。经济领域通过建立负面清单制度，明确禁区的同时也明确和扩大了投资者活动空间。在高等教育简政放权、推行放管服制度的大背景下，地方高校引入负面清单管理思想构建治理体系尤其值得探索。在校院考核中，通过讨论确立二级学院各项办学活动的若干“禁区”，开列负面清单，明确负面清单之外的办学行为将得到学校默许或支持，负面清单所列事项一旦触碰或发生，对二级学院的考核予以一票否决。当然，此举仅是运用负面清单管理思想的初始阶段，并非完全意义上的负面清单制度，类似“底线管理”“红线条款”被纳入校院考核体系，真正负面清单制度在地方高校建立仍需积极探索与完善。
（二）考核指标体系
1. 职能部门考核指标体系
在校院二级管理体制中，校级各个职能部门可视为学校整体办学功能的横向分割，每个部门仅负责办学活动中某一项具体职能。因此对职能部门的考核可沿袭学校主体在二级管理中职责，即基于职能部门职责，突出考核的导向功能和激励功能，以科学规划和落实战略目标为核心，以合理制定公共政策、有效提供公共服务、妥善协调公共关系为基点，考核职能部门的治理能力与治理绩效。在指标体系设定中，可根据学校发展规划设计影响学校发展的重大任务、主要控制性指标与常规建设项目，强调考核的战略导向作用，突出对影响学校发展的重大任务考核，兼顾学校发展过程中主要控制性指标与常规建设项目。注重实际业绩和服务满意度，体现职能部门的战略引领和公共服务职能。将定量考核与定性考核相结合，以定量为主，定性为辅，做到考核指标的可测量、可监控、可评价。
具体而言，职能部门指标体系宜定性考核与定量考核相结合。定性考核主要包括四个方面：工作思路与职能转变、工作研究与制度规范、工作指导性与执行力、开放交流与资源政策争取，侧重评价基础性工作内容。定量考核主要包括战略契合度与工作成效、服务基层与工作作风两部分，前者侧重评价牵头部门引领全校性重大任务事项的年度完成（进展）情况、主要控制性指标与常规建设项目的年度完成情况等;后者侧重评价职能部门工作开展方式及成效是否获得利益相关者的满意和满意程度。
此外，掌握主管部门教育政策和措施，对形成校院考核指标体系至关重要。地方高校大多由省级政府或省教育厅（教委）举办，举办者或主管部门一般都对辖内高校出台了考核政策和办法，并依据考核结果等级配套发展资金。因此校院考核须深入分析考核政策和办法，将上级的考核内容与指标融入校院考核指标体系，上下贯通，合二为一。如此，借校院考核制度同时完成上级管理部门的考核目标和任务，避免多头评价，重复劳动。
2. 学院考核指标体系
二级学院是办学实体，是学校整体办学的纵向延伸，因此对于二级学院的考核，应基于学院的目标责任，引导学院将主要精力集中于学校发展规划目标，激发办学主动性和创造性，促进自我管理水平提升和组织转型，实现学校发展战略。考核指标体系围绕人才培养、科学研究、学科建设等具体办学职能进行构建。
从战略管理角度而言，战略目标确立后的下一步就是描述战略和计量战略。高校战略目标确立后，描述和计量战略应纳入各专项规划以及各学院规划中予以体现。各学院编制学院发展规划时，除了自身可以拟定符合学院发展特色的“自选”项目外，更应承接来自学校纲要和职能部门专项规划确定的各项子目标与工作任务，对于子目标还需进一步细化。如此形成一揽子学院工作任务，便是考核学院的核心依据，并由此确定学院考核指标体系。分述之，学院一要承接来自学校战略规划的全校性重大目标和任务，由相关职能部门牵头，各学院尤其实力较强的学院全力配合，主要考核学院的支持和协同力度;二要承接来自职能部门专项规划的各项任务，主要考核在人才培养、科学研究、学科建设等多项业务领域的年度贡献，同时包括上级主管部门的考核要求;学院“自选”项目视其重要程度，少数列入校级考核范畴，对照学院自定目标予以评价。
对职能部门与二级学院而言，考核指标体系均源于战略规划及上级主管部门考核要求，而从鼓励和保护工作主动性与积极性角度，完成未列入规划重点工作的重大工作成果，或者超额完成规划任务的单位，应该得到认可并获得褒扬。因而，职能部门及二级学院考核指标体系均设立“特殊贡献”，以倡导和鼓励各考核单位主动开展工作，高效完成战略任务，扩大办学成效。
（三）考核组织体系
科学合理的考核评价，程序公正是重要保证。战略管理大师卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡理论告诉我们，通过财务、客户、内部流程及学习与发展四个方面的指标之间相互驱动的因果关系，可以展现出组织的战略轨迹，推动组织战略的生成-实施-考核-修正等完整闭环的运动。在考核指标体系构建完成后，组织体系还应关注以下三方面。
1. 吸纳利益相关者广泛参与并实施交叉评价。显然，组织任何一项全面考核，客户利益是首要关注到的。过去往往由职能部门对二级学院工作实施考核评价，考核主体单一而广受诟病。校院考核让校领导、职能部门中层干部、教代会、教师代表、学生代表等利益相关者广泛参与其中，校院实施交叉评价。对学院基本工作考核，一般由若干主体业务部门中层干部、校领导组成考核组进行评价;对职能部门基本工作考核，由教代会成员、校领导组成考核组进行评价;全校性重大事项的完成情况由学校组织认定;满意度考核，由全体师生（比例抽样）、全体中层干部、校领导等参与满意度问卷调查。考核主体多元化带来考核结果愈加客观公正，形成利益相关者共同实施评价的考核组织格局。
2. 构造清晰的考核工作流程。完善的内部工作流程是保持战略高效实施的必要条件。推进校院考核，必须构造清晰的工程流程，明确每一个节点开始时间、操作人员、工作内容及完成质量，保证战略实施的每一个环节可视化、可追溯。如图1、图2，可供参考。
3. 注重工作中学习、交流和协同。不断学习和成长是组织战略实施持续获得内驱力进而逐步实现战略的重要保证。通过组织校院考核，能够帮助学校检查战略规划落地情况，让校内各单位更多机会协同开展工作，共同学习和成长。考核工作在各单位自评、被评基础上，推动全体参评单位向学校和考核组集中汇报，多角度展示年度工作要点、亮点及成效，将单一的考核事项演变为集体交流工作心得、增进相互了解、互相取长补短的共同学习过程，共同提升治理能力和水平，助推战略规划的实施与实现。
三、实施结论与展望
在迈向高水平大学建设的征途中，浙江农林大学在引入战略管理理论、目标管理理论，完善校院二级管理的基础上，逐步建立健全校院考核体系，在“十二五”“十三五”两个战略管理运行体系期间进行了大胆的探索和实践。实践证明，校院考核体系的建立，有力推动了战略规划实施，自2011年以来学校步入快速发展轨道，博士授权单位、重点高校建设、ESI前1%学科等都获得了学校发展史上的重大突破，“十三五”规划的重大战略目标提前得到实现。从几年来的校院考核实践来看，尚有以下内容期望未来作进一步优化。
（一）考核制度适用性
地方高校探索建立校院考核制度有其的必然性，即考核制度内容与高校的区域属性、发展阶段属性紧密相关。综合性、高水平大学一般存有与其发展阶段和身份地位相一致的学术制度和规范流程，具有较高水平的“学术自觉”，相应的带有严格“督办”性质的考核制度趋于淡化乃至无需建立。同理，随着地方高校的整体办学水平逐步提升，校院考核制度也应“升级迭代”，譬如对考核奖励的设定，是延续推强扶弱式的广撒网，还是只激励更优更强？校院考核制度须适应学校发展新阶段、新需求而不断变迁。
（二）关注工作绩效
随着地方高校在“双一流”的建设中持续提高内涵建设，过去只重视产出结果的粗放式发展必将受到限制，投入与产出的绩效比在校院考核中价值凸显。人们普遍希望校内实力强劲的学院不仅综合产出多，绩效比也应高于其他学院;反之，一直实力较弱的学院，也有可能多年来的投入就很稀少。因此从绩效角度优化校院考核制度勢在必行。
（三）探索数据公开
校院考核工作的牵头部门通过汇集大量的年度发展数据进行统计分析，考核最终结果向全校各受考核单位公布，但目前仅限单位考核结果及排名秩序，具体评分结果及单位之间的差异情况并未随之公布，导致受考核单位，尤其二级学院无法通过考核数据对自身优势与劣势做进一步分析，以及与自身的纵向比较、与兄弟院系的横向比较，难以发挥考核评价的最大诊断价值。如何公开各项考核数据，亟需在下一阶段深入探究。
注释：
①田豆豆.武汉大学试水“政学分权”[N].人民日报，2008-4-17（11）.
参考文献：
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[3]（美）德鲁克.管理：任务、责任和实践（第1部）[M].余向华，等，译.北京：华夏出版社，2008.
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[7]浙江农林大学.浙江农林大学机关部门年度考核办法[Z].
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[8]浙江农林大学.浙江农林大学学院（部）年度考核办法[Z].2016，7.
