关于PPP项目绩效考核的思考

    姜嘉琪

    

    PPP项目是指政府和社会资本合作开展基础设施建设的投融资项目。绩效考核是PPP项目运作的核心工作内容，同样也是经济及社会效益最大化的保障。因此，PPP项目的高质高量、稳步有序开展须提升绩效考核工作的科学性及先进性。本文将基于PPP项目绩效考核展开分析，以供相关部门及人员参考。

    近些年来，PPP项目应用在基础设施建设及公共服务领域，取得了较为显著的社会及经济价值。绩效考核在PPP项目中的应用，可提升PPP项目经济活动的合理性、效率性及效果性，推动着PPP项目发挥出更高的公共服务质量及社会经济价值，利于PPP项目的更大范围推广及更高效的利用。但是我国现阶段的PPP项目绩效考核实践中仍存在诸多不足之处，制约绩效考核对PPP项目的推进效用，因此须相关部门将PPP项目绩效考核当做工作焦点，对其进行持续性、科学性的优化提升，积极探索PPP项目绩效考核的更高效开展途径。

    一、PPP项目内涵

    PPP项目是基于公共基础设施建设的政府和社会资本合作运作模式，其具有合作基础、目标一致、利益共享的实施原则。其中合作基础原则，是社会资本与政府的合作应以“双赢”或“多赢”为基础关系及合作目标，这样才能保障PPP项目的长期持续性发展;目标一致原则，是指PPP 项目下各实施层面、各环节的目标都具备政策框架、项目目标的统一性，这样才能引导PPP项目发展方向的有效性;利益共享原则，是指PPP项目的运转实施，需要同时满足政府建设发展的要求及企业利益需求。

    二、PPP项目实施绩效管理的必要性

    （一）政府政策要求

    PPP项目绩效管理对PPP项目开展质量及开展顺利性都有着保障及助力效用。政府相关部门针对PPP项目制定了多项规章细则及政策要求，其中都提到了绩效管理的重要性及对其设置实施的相关要求。因此实施PPP项目实施绩效管理是响应并落实政府政策要求的必然措施。

    （二）发展现实需求

    基础设施建设的开展，必然会增加政府部门的财政支出压力，而且政府部门的经济活动都与其绩效评价结果直接关联。该政策背景下，PPP项目实施绩效管理愈发凸显出其必要性及重要性，其在PPP项目实施落实，不仅可以为社会投资方提供准确可靠的投资回报依据，还能显著改善提升政府财政支出绩效，同样也是财政资金运转利用最大化的重要手段。

    （三）项目周期发展要求

    PPP项目全周期包括项目识别环节、项目准备环节、项目采购环节、项目执行环节及项目移交环节。同时PPP项目还具有开展周期长、管理难度大、不确定因素多等特点，这就意味着PPP项目实施过程中的风险因素也较高。PPP项目实施绩效管理，可提升PPP项目全周期、各阶段管理运转的严谨性、规范性，以此对各环节的风险因素进行高效管控，推进PPP项目公共服务利益及经济利益的最大化目标实现。

    三、PPP项目绩效考核实施中存在的问题

    （一）PPP项目绩效考核认知不彻底

    PPP项目绩效考核存在认知不彻底的问题，导致对绩效考核的重视及落实程度不够。诸多PPP项目运转中，由于对绩效考核实施本质的认知不够，绩效考核制度与项目实况存在偏差，制约绩效考核指导作用及规范作用的有效发挥。政府部门及社会企业对PPP项目绩效考核认知不足，还会直接影响着PPP项目绩效评价对PPP项目开展全过程的真实性、完整性反应，致使PPP项目绩效考核管理流于形式。此外，政府部门对PPP项目绩效考核没有统一性的政策要求，这也增加了PPP项目绩效考核的难度及主观性，在一定程度上影响着PPP项目绩效考核的真实效用。

    （二）PPP项目绩效考核指标差异大

    现阶段的PPP项目绩效考核存在评价指标差异大的现象，导致PPP项目绩效考核效用的局限性。PPP项目中对绩效考核的落实应用缺乏规划性、明确性的设计，而且各个项目绩效考核體系的评价流程、评价内容、评价标准等都有差异，收绩效考核体系编制单位的主观思维影响严重。甚至同一类目基础设施建设PPP 项目的绩效考核指标也存在既定指标差异，例如，定量指标不同、评价指标构建不同、评价权重不同、评价标准不同等，制约着PPP项目绩效考核的有效性、统一性实施。

    （三）PPP项目绩效考核执行力度不够

    PPP项目绩效考核执行力度不够是现阶段PPP项目的管理瓶颈。PPP项目效管理范围广、周期长等，而且高质量的PPP项目绩效考核效果须对PPP项目进行动态性、持续性的考核评价，这就对PPP项目绩效考核的执行力度提出了严谨要求，但是，部分PPP项目的绩效考核指标设计不健全，影响着绩效考核的全面性，同时相关管理部门对PPP项目绩效考核的重视、不跟进，也影响着绩效评价的执行力度及执行顺畅性，直接限制着PPP项目绩效考核执行效率及执行质量的提升。

    （四）PPP项目绩效考核灵活性不足

    PPP项目绩效考核是贯穿于项目开展全过程的，PPP项目开展过程中存在诸多不确定因素，致使其实践开展形式的变化性，因此PPP项目绩效考核应根据项目实践开展情况进行评价调整，以此确保绩效考核结果的准确可靠性。但是现阶段的PPP项目绩效考核存在灵活性不足的问题，其考核指标弹性空间有限，甚至是硬性考核指标，虽然可以直观的展示PPP项目工作的最终效果及效益，但是对PPP项目开展过程的反映不足，进而无法为政府或社会资产企业提供可靠的PPP项目全过程开展评价资料。

    四、PPP项目绩效考核的优化策略

    （一）深入认知PPP项目的绩效考核本质

    掌握PPP项目绩效考核本质是PPP项目绩效考核有效高质开展的前提。PPP项目相关管理人员应深入认知PPP项目绩效考核本质及其工作重要性，给予其足够的正式及重视，提升PPP项目中绩效考核重要性的宣传普及，确保全体工作人员对PPP项目绩效考核的正确认知及执行力度，同时要注重PPP项目绩效考核管理制度的顶层设计及科学合理应用，保障PPP项目绩效考核的应用客观性及真实性。政府相关部门还应给PPP项目绩效考核法律层面的重视，明确制定针对性、全面性的PPP项目绩效考核法律法规及政策条例，给予PPP项目绩效考核工作的建设指导及应用约束，提升PPP项目绩效考核的市场规范性及应用权威性，推动PPP项目的高品质、可持续提升发展。

    （二）规范PPP项目绩效考核体系统一性指标

    PPP项目绩效考核优化须规范PPP项目绩效考核体系统一性指标，为PPP项目绩效评价提供统一性、公正性的管理基础。PPP项目绩效考核建设应基于统一规范的原则，制定PPP项目各个环节的绩效考统一性、规范性指标，同时制定严谨的绩效考核管理流程、管理制度等。在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交等各阶段，可构建计划执行、监督管控的闭环考核模式，以此为PPP项目资源的最佳配置率提供可靠依据。制定PPP项目绩效考核指标时，须对PPP项目的相关数据进行收集整合，在该基础上与企业利益、政府要求、社会效益等交汇整合，进而设置出全面均衡、切实可行的绩效考核评价指标及绩效考核体系，以此对PPP项目全建设周期进行高效高质的绩效管理。

    （三）提高PPP项目绩效考核执行效率

    提高PPP项目绩效考核执行效率是绩效考核切实发挥助力效用的直接手段。PPP项目管理人员应从绩效考核评价方法、评价指标量化、具体评价标准等方面，加强对绩效考核方案的落实监督力度，以此实现绩效考核执行力度及质量的提升。可根据PPP项目的实际情况及绩效考核评价难度，适当采取多方交叉监管评价的方式开展，可由管理部门、项目所属行业、政府相关部门等共同参与绩效考核监督管理，还可适当引进社会专职监督机构进行绩效考核监督工作，以此保障PPP项目绩效考核的更高执行效率。

    （四）完善PPP项目考核指标动态调整机制

    完善PPP项目考核指标动态调整机制，是PPP项目绩效考核弹性开展、全过程映衬的有效举措。PPP项目周期管理较长、涉及行业广，其开展过程中受较多因素干扰，会对既定的项目进展计划进行调整。这就要求，PPP项目绩效考核根据不同项目开展方向、开展要求、项目内容等，灵活科学的调整其绩效考核指标、绩效考核权重等，以此确保PPP项目考核评价的合理性及实用性，实现PPP项目公共服务质量及经济效益的理想性目标。此外，政府相关部门应及时将PPP 项目绩效考核信息进行整合归类，对PPP项目管理指标库进行绩效考核数据的补充扩展，进而为后续的PPP项目绩效考核决策制定优化提供可靠依据，推进PPP项目绩效考核的持续性发展提升。

    五、结语

    绩效考核在PPP项目中的应用，可提升PPP项目经济活动的合理性、效率性及效果性，推动者PPP项目发挥出更高的公共服务质量及經济价值，利于PPP项目的更大范围推广及更高效的利用，是响应并落实政府政策要求的必然措施，也是财政资金运转利用最大化的重要手段。PPP项目绩效考核实施中存在绩效考核认知不彻底、绩效考核指标差异大、绩效考核执行力度不够、绩效考核灵活性不足等问题，影响制约着PPP项目绩效考核执行效率及执行质量的提升。PPP项目相关管理人员应深入认知PPP项目绩效考核本质及其工作重要性，规范PPP项目绩效考核体系统一性指标，加强对绩效考核方案的落实监督力度，完善PPP项目考核指标动态调整机制，以此保障PPP项目绩效考核的更高执行效用。

    （作者单位：西安市高陵区财政局）