浅谈国有企业改制中的内部控制制度的建设与监管
田艺
摘 要：自从上个世纪八十年代开始，我国国有企业改制在经历三十年的风雨历程后，取得了非常好的成绩，提高了企业的活力，调动了企业员工的工作积极性，企业效益有了大规模的提升。但是在发展过程中，也有许多存在的问题亟需解决，比如说国有资产严重流失、企业内部改革机制落后、改制企业产权转让过程不合规、企业改制方案未按规定程序报批等一系列问题的出现，既要我国国有企业改制的挑战，也是国有企业内部控制的一个新的发展机遇。在新的历史机遇和发展挑战面前，国有企业改制中的内部控制制度的建设与监管已经成为国有企业必须思考的重大课题之一。本文从国有企业内部控制的特点出发，立足于当前国有企业内控的现状，提出了相应的举措内容。
关键词：国有企業改制；内部控制制度；建设
1 国有企业改制中内部控制的特点
在我国，国有企业在经济体中有着难以取代的经济地位，由于国有企业在管理模式、组织体系等方面存在其独有特点，因此在内部控制制度的建立和管理中也出现了不同于其他形式企业的特殊问题。
1.1 政府集中统一管理，企业活力不足
新中国成立初期，长期以来在我国内部控制规范的发展过程中，政府在企业的发展中一直扮演者主导者的角色。基于我国经济发展的实际，国有企业的内部控制制度多由政府参与，并且以法律规范的形式作为内部管理的模式，缺乏应有的灵活性。在这一管理模式下，国有企业的控制主体地位被大大的削弱了。在长期的计划经济体制之下，国有企业已经适应了政企不分的管理方式，即高度集权的集中管理模式。在习惯性的安排下，国有企业长期以来活力不足，经济效益难以得到有效的提升。
1.2 监管者缺位，监管不力现象突出
作为代表全体人民的政府，既是国有企业所有者，也是国有企业的监督者，这一双重属于给予了政府特殊的职责作用。在当前中国的经济管理模式下，国有企业作为公有制经济的主要组成部分，其难以比拟的作用也体现在其规模和质量等方面。在现阶段，我国国有企业规模较大、数量较多，但是发展的水平参差不齐，加上政府主体因素的限制，政府很难像普通的股东一样来管理和监督国有企业的管理。在这一发展大背景下，我国的国有企业一般采取的管理模式是授权经营的形式，所谓授权经营，指的是政府把企业的部分股东权力交给企业经理人，由企业经理人作为国有企业的实际管理者存在。这就造成企业管理者的剩余控制权和剩余索取权的膨胀，所有者权利得不到体现，形成企业内部控制不健全，监管不到位的
情况。
2 国有企业改制中内部控制出现的问题
对于国有企业改制问题，我们可以从内部和外部两个方面的原因进行分析，当然，内部原因是我国国有企业改制过程中存在的问题的最大原因所在。长期以来，我国国有企业是在模仿苏联经济发展模式，即高度集中的计划经济体制下发展起来的。从苏联经济模式的发展来看，在1936年斯大林模式正式确立后，其高度集中的单一化公有制经济，可以最大程度的集中全国人力和物力发展国家迫切需求的工业部门，在短时间内，苏联的经济水平跃居世界第二，仅次于美国。特别是在1929—1933年经济大萧条时期，苏联这边风景独好的局面吸引了整个世界的目光。但另一方面，我们必须看到，苏联高度集中的计划经济模式，优先发展重工业，忽略了农业的发展和农民利益的诉求，特别是受到高度集中的计划经济思想的束缚，企业的管理模式日益僵化。长期执行计划指令，压制了企业的积极性，阻碍了经济的持续发展。在中国社会主义经济建设中，我国国有企业内部控制活动不到位的问题十分突出。在国有企业的改制过程中，国有企业对内部控制活动的认知水平差距较大。在认知水平存在显著差异的情况，多数国有企业可谓“起了一个大早，赶了一个晚集”，国有企业的内部控制活动的规范性和建设性并没有取得应有的工作效果，企业的控制实践活动一直在一个有限范围内，其发展的局限性显而易见。另一方面，我们也要看到一些国有企业的大胆创新之举，有些企业在尝试过程中逐步进行完善，但问题依然是很突出。有些企业虽然存在控制活动，但却流于形式，在实际的管理中实效性不足。当前我国国有企业改制中存在的内部控制问题主要存在于以下三个方面：
2.1 企业管理层认知差异导致企业管理环境不明确，企业发展相对处无序
众所周知，在企业内部控制中，管理层的管理水平和认知能力对企业的发展有着非常重要的引领作用，这是一个企业内部控制的奠基所在。在企业的实际管理中，有些企业的管理层对内部的控制缺乏全面了解，在思想上并没有引起充分的重视。以上这种认知程度的不够致使内控制度不健全，没有覆盖企业的所有部门及人员，在思想意识方面就没有形成良好的工作环境。在企业的改制中，打造建设有效内部控制的环境更多的停留在口头上。与此同时，还有很多国有企业存在机构臃肿、纵向管理层级过多、工作效率低下等问题。在组织机构设置中，国有企业也较多的存在着重视纵向的权利与义务，而忽视横向的协调与合作，导致同级部门各自为政，权责不清，沟通不畅等问题。
2.2 风险评估不全面，风险管理不到位
在企业的内部控制组成部分中，风险评估有着非常重要的作用，可以说是内部控制制度建设的重中之重。当前，我国国有企业中风险管理大多是局限于少数业务具体部门，没有形成有效的风险监控意识。当前的风险管理的特点是风险管理的范围小和风险管理的水平低等两个方面，这种特点的存在容易出现过于重视局部利益从而忽视整体利益，在管理过程中缺乏风险评估，不能将风险管理全面渗透到企业的经营系统和管理过程中，这对于企业的长期的发展战略也是不利的。
2.3 内部的审查监督不到位，企业的控制活动不够
在内部制度控制方面更多是一种形式的存在，在当前的企业内部，缺乏有力的内部控制氛围基础，企业员工特别是管理层在认知程度上对内部控制制度明显不足。在企业的改制中，很多职能部门和员工把内部控制简单的理解为一种规章制度而已，没有从宏观上理解内部控制制度对一个企业发展的重要性。管理层的内控意识不足，没有树立应该的主体榜样作用，导致企业整体的内控活动明显不够。在实际中，经常性的出现不按规定和不按程序的“例外情况”存在，这实际上使得内控制度形同虚设。另外，当前我国企业尤其是国有企业内部审计的真实性和合法性有待完善，特别是财务数据的的查证和生产经营的监督需要进一步提升。
3 完善国有企业内部控制的建设方法举措
3.1 强化风险防范意识，加强内控环境基础
国有企业改制，不仅仅是企业运行制度的改革，更是人员认知水平提高和管理能力的提升。在企业的实际管理中，首先应加强管理层的风险防范意识，“火车跑到快，全凭车头带”，这一俗语虽有些夸张，但也一定程度上企业管理层在企业发展过程中的重要地位。与此同时，要通过培训班等宣传教育形式，强化对全体职工的对风险认知知识。
3.2 完善国有企业人员，特别是管理层的绩效考核体系建设
完善国有企业管理层，尤其是高级管理人员的绩效考核体系建设。在绩效考核体系，不仅要体现出企业利润的要求，更加把企业自身的建设纳入其中。
3.3 健全内部审计监督体系
作为企业强化自我约束机制重要的方式，内部审计发挥着应有的规范和转换作用。具体而言，内部审计可以有效转换企业经营机制和规范内部管理秩序，对于现代企业制度的完善有着重要的作用。所以，要切实转变内审职能，加强内部审计的独立性和权威性，以切实加强对企业生产经营和管理的全程进行全方位的监督和评价。
4 结束语
完善国有企业内部控制是一个重大的系统工程，所需要的内部控制制度具有复杂性和特殊性。管理层要提高认识，以身作则，营造内控的环境基础，更好的为企业创造价值。同时，在技术，内审、机构设置和职工培训等方面共同发力，共同推动国有企业的健康、长远发展。
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