青海新型城镇化和城乡一体化发展对策研究
刘璐
摘要：青海新型城镇化在经济上实现集约发展，在社会上实现和谐发展，在环境上实现友好发展，在制度上实现一体化管理，在空间结构上实现区域经济一体化，在此基础上，提出了推进城乡一体化发展的规划与建设，创新城乡一体化发展的理论模式，夯实城乡一体化的运行体系与和谐社会建设，构建城乡一体化的保障体系，推进城乡一体化的整体合力等构想。
关键词：青海；新型城镇化；城乡一体化；发展；对策
一、青海新型城镇化和城乡一体化发展的现实基础
（一）现状分析
2010年以来，伴随着经济社会持续快速发展和基础设施条件显著改善，青海城镇化和城乡一体化步伐明显加快。一是工业化加速推进，城镇化水平稳步提高。工业增加值年均增长15%以上，2013年占全省GDP的比重达到48.5%，各类工业园区工业增加值比重已占到全省工业增加值的70%以上。二是不断完善的社会保障体系是发展的先导。城镇水、电、气、路和信息网络等基础设施水平明显提升，垃圾、污水处理、公共绿地等环境设施大幅度改善，教育卫生、文化体育、社会保障等公共服务能力明显提高。三是经济发展潜力巨大是发展的根本基础。“十二五”的5年时间里，青海城镇化经历了飞跃式发展，取得了长足进步。体制改革加速推进，内生动力持续增强。率先实行户籍制度改革，有序推进撤乡建镇，稳步实施农村牧区综合改革，土地草场流转、林权制度改革取得重大突破，部分民生工程货币化制度改革稳步推进，促进城镇化明显提速。四是开拓型的区域治理格局的形成是发展的创新机制。海东撤地设市、玉树撤县建市，城市由3个增加到5个，建制镇由47个增加到137个，全省城镇数量由50个增加到142个，初步形成以西宁为中心、小城市和州府县城为骨干、小城镇为基础的城镇体系。建成区面积由245平方公里扩展到374平方公里，增长了50%以上。五是国家及地方不同层面的政策优势为发展提供机遇。从国家推行“一带一路”“西部大开发”“区域开发”“主体功能区”等战略入手，以区域产业联动、功能互补、错位竞争为方向，加快推进“四区两带一线”区域发展格局。六是实施国家主体功能区和生态保护战略，进一步促进人口向城镇聚集，以城镇为平台的开放合作更为活跃，城镇化处于加速发展期。
（二）存在问题
一是区域产业结构趋同，内部发展层次不一，城镇布局分散，宜业宜居性不强。二是资本投入内生力不足，公共财政的投入依然较低，地均产值明显低下，城镇体系不完善，综合承载能力不强。三是创新环境缺乏，农牧业转移人口市民化进程滞后，城镇化质量不高，参与的社会力量动员不够，人力资源供给与经济增长矛盾突出。四是核心区域内聚膨胀，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化，周边辐射扩散不足。五是基础设施供给有限，导致公共服务资源配置不均衡，共享水平低，城镇内部出现新的二元矛盾，城中村、城边村、城郊村等问题日益凸显，网络化体系不健全。六是体制机制不健全，城镇建设运营市场主体发育不足，管理水平不高，县域经济发展滞后，城乡统筹任务艰巨，制约城镇化健康发展。
二、城乡一体化进程下的新型城乡形态概述
（一）新型城镇化的内涵
新型城镇化以城乡统筹、产业互动、资源节约、环境友好、生产发展、生活富裕、生态宜居为基本特征，是大中小城市、小城镇与新农村协调发展、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的过程。新型城镇化的核心在于不以牺牲农村与农民、农业和粮食、生态和环境为代价，而是立足工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民，实现城乡一体化和公共服务均等化，促进经济社会可持续发展，实现人口、资源、环境与发展四位一体的相互协调。
（二）新型城镇化的特点
以“四化”同步发展为导向、以城乡统筹为特征、以建设“两型”社会为契机、为新型工业化的发展提供平台、以“城乡均质化”发展理念引领社会主义新农村建设、农村的生产方式、生活方式和文化方式得到提升，土地由单纯的资源属性向资源—资产—资本属性转变。
（三）新型城镇化的形态
1.就业以非农为主。受户籍等制度的限制，我國农村改革释放的农业剩余劳动力起初并没有进入城市，而是通过就地创办乡镇企业进入非农领域，并由此衍生出更多的非农就业领域。城市周边的农村在城市功能和空间布局调整中，或者因为土地转变为城市建设用地，或者主动调整经济结构，农民很少或者不再从事农业生产经营，传统的农业转向都市农业。
2.专业化分工与集聚。首先是产业和职业的分工合作。如农业、工业和服务业之间的分工，农民有农业、非农和兼业的职业分工。其次是城乡的合作与竞争。
3.物质和生活条件显著改善。城乡一体化是为了缩小城乡差距。城乡差距表现为居民收入、物质形态和生活条件等方面。尽管政府采取了一系列支农扶农的措施，城乡收入差距还在不断地扩大。与传统农村相比，新型城乡形态内的物质和居民生活条件得到很大改善。
4.新型城乡形态典型。从空间上能否接受城市辐射的角度可把城乡新形态划分为近距离和远距离两类。像城中村、城市近郊农村和都市圈内的城市和农村，构成了近距离的城乡形态；而接收不到城市辐射的农村属于远距离的城乡形态，诸如中西部农村与东部城市之间，或者在一个省域范围内难以受到城市影响的农村。根据这个划分思路，逐渐显现的新形态有城镇化农村、城中村、城郊村、都市圈、新农村。
三、青海新型城镇化的战略选择
（一）选择背景
从青海省省情出发，根据青海新型城镇化的定位，以国家丝绸之路、长江等经济带建设为契机，以人的城镇化为核心，以统筹解决好农牧业转移人口的市民化问题为主线，以城市群和重点城镇为主体，着力破除城乡及城市内部二元结构，推进基本公共服务均等化，落实青海“一三一”战略布局，走以人为本、科学布局、城乡统筹、生态文明、文化传承的具有青海特色的新型城镇化道路。当前，我省城镇化已进入加快发展、加快转型的新阶段，必须深刻认识未来城镇化的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战，积极稳妥地走具有青海特色的新型城镇化道路。一是工业化、城镇化加快推进使青海迎来发展机遇期。二是“一带一路”建设使青海对外开放进入新阶段。三是多重政策效应叠加使青海有机会获取更多政策支持。四是全面深化改革给青海带来更多制度红利。
（二）战略优先性
青海省位于青藏高原，是“三江之源”“中華水塔”“全球气候启动区”的重要生态区，是国家生态保护与建设的战略要地，面积72万平方公里，少数民族自治地区占98%，人口583万，少数民族占47%，全省平均海拔3000米以上。依据我省地广人稀、发展滞后、生态脆弱、区域城乡发展差异大的资源环境承载能力和区域特征，必须遵循城镇化发展规律，以城市群、中小城市和重点城镇为主体形态，在全国城镇化转型发展的大背景下积极稳妥、有力有序推进我省城镇化进程，走具有高原特色、多元化、差异化、差别化的新型城镇化道路。主要表现为：一是青海城镇化水平长足发展，人口密度提高显著。近年来，城镇新增人口100万，全省常住人口城镇化率60%左右，户籍人口城镇化率达到50%左右，人口集聚度明显提高。二是基本解决市民化问题，社会更加和谐。城市内部二元结构问题基本消除，农民工融入城镇的素质和能力进一步增强，基本公共服务更加完善和公平。三是城镇化格局明显优化，规模结构更加合理。以1个大城市、4个区域性中心城市、8个左右新兴城市和80个重点城镇为主体的“四区两带一线”区域发展总体布局的新型城镇化发展格局基本形成，各类城镇协调发展，规模结构更加合理。三是大幅提高城镇承载能力，更加完善综合服务功能。城镇基本公共服务能力进一步提升，教育、文化体育、道路、供水、宽带接入等指标趋于稳定，基础设施、承载能力和公共服务水平大幅提高。四是城镇生态环境明显改善，人居环境更加和谐宜人。五是体制改革取得重大进展，城镇管理更加顺畅高效。人口管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制障碍基本消除，城市社区综合服务设施覆盖率达到100%。
（三）战略内容
以土地利用为核心的适度紧缩型城镇化战略、以充分就业为核心的区域网络型城镇化战略、以人的现代化为核心的文化自觉型城镇化战略在城镇化进程中充分彰显。一是我省逐步建立了适宜新型城镇一体化运行的体制机制。二是以东部城市群、六盘山片区、四省藏区片区建设推动区域新型城镇化建设步伐。三是实现基础设施互联互通。四是推进产业分工协作发展。五是推进生态文明建设。六是大力提高公共服务能力。
（四）多维视角看待新型城镇化战略
1.从空间城镇化战略转向人口城镇化战略，是和谐社会建设的重大进步，也是社会发展的客观要求。从空间城镇化转向人口城镇化，还需要转向多维城镇化，将制度改革、资源配置、人口城镇化等内容纳入国家城镇化战略，从顶层设计出发改变空间城镇化战略。
2.实现转移人口与户籍人口享有同等的公共服务。城镇化的转移人口主要包括三部分人：第一部分是已经进城，长期在一个城市就业的转移人口；第二部分是不长期固定在某一城市打工的农民工，主要又包括两类： 一类是在不同城市流动打工的流动人口，一类是闲时在外打工、 忙时回乡种地的 “流动型”人口；第三部分是仍留在农村，但是准备进城打工的农业剩余劳动力。首先，解决已进城农民工的市民化问题，主要解决三大难题：一是农民工的住房问题，先为农民工提供廉租房，改善农民工的居住条件。 二是农民工的教育、医疗、养老等公共服务问题，要逐步实现农民工与城市居民同等的福利待遇。 三是农民工的就业问题，农民工市民化的坚实基础是要有就业机会。对于准备进城的农业剩余劳动力来说，主要是为其在城镇创业和就业提供服务。
3.推进生态、公平共享、可持续的城镇化，城镇化的资源主要包括生态资源、公共服务和产业资源。城镇化过程中生态建设的主要任务是：坚持资源节约，推进土地、能源、水资源等节约集约利用，在交通、水环境、建筑节能等重要领域推行绿色生产、生活和消费方式，在公共服务方面建立大中小城市资源共享以促进中小城市吸引力与发展。在产业资源及产业政策方面：目前我国总体上仍处于工业化中期， 处于国际分工和产业链的中低端。一方面要推进产业转型升级，提升产业水平，另一方面，实现稳定就业是城镇吸纳农业转移人口的关键。
4.涉及户籍制度、财税制度、土地制度、城市公共治理体制、住房政策、公共服务体制等。制度改革需要在总结地方经验基础上，从顶层和整体考虑，稳步推进各项制度改革，最终以制度城镇化推进实现人的城镇化。首先是户籍制度的改革，户籍制度改革的主要目的是为进城农民建立与城镇户籍人口同等的社会保障体系。其次要理顺财税制度。保障房建设、基础设施建设、社保水平提高等都需要地方政府的大量资金投入。最后要打破行政等级化的公共治理结构。要逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制，简化行政层级，适时适度调整行政区规模和管理幅度， 设立城市群协调管理机构。探索对经济总量较大、吸纳人口较多的县城和小城镇，赋予其与经济总量和管辖人口规模相适应的经济社会管理权限。除此，还要推进土地制度、住房政策、公共服务体制等一系列相关体制、政策的改革。
四、城乡一体化的发展格局
（一）城乡一体化的规划与建设
1.系统谋划，明确城乡一体化发展的战略取向。加强城镇发展格局的顶层设计按照结构优化、布局合理、以大带小的原则，加强大中小城市与城镇规划的顶层设计，高效率寻求城镇空间效益的最大化，县域突破，构建城乡一体化发展新格局。
2.高起点推进城乡的统一规划与布局。以建设国家战略大后方为主导，构建边疆与内地联系的桥梁；连接中亚、南亚的便捷通道。以特色经济发展为主导，打造西部腹地新型增长极和青藏高原重点开发区域。以增强各级城镇发展能力为主导，形成优势互补、城乡统筹一体化发展新格局。
（二）创新城乡一体化的理论模式
一是树立区域间和城乡间共同发展的理念。二是构建系统性、全局性和前瞻性的一体化发展规划。三是设置有利于政府合作、利益共享的组织机构及补偿环节。四是设计有利于一体化发展的政策体系。
（三）夯实城乡一体化的运行体系
分类推进城镇化发展。严格控制北京、上海等特大城市、大城市的人口规模，科学引导过密地区的人口向周边卫星城镇转移，缓解市区的交通压力、生态环境压力，逐步改善人居环境。
（四）创建城乡一体化的和谐社会
严格界定征地范围，防止失地农民群体扩大化是确保社会和谐的前提条件。缩小征地范围是减少失地农民的前提。实行城乡统一的网格化管理，确保社会稳定。建立覆盖城乡的天网工程，实施栅格化管理。
（五）构建城乡一体化的社会保障体系
一是建立财政体制改革先行先试的平台。二是积极引导政府财政的倾斜性支持。三是完善金融市场体系。四是不断创新资金筹措机制。
（六）推进城乡一体化的整体合力
一是用工业化拉动城乡一体化。二是以双轮驱动带动城乡一体化。三是以信息化促进城乡一体化。四是以提升现代农业促进城乡一体化。五是突破区域间自我保护的行政壁垒。
（作者单位：青海民族大学经济学院）
