社会治理创新中的地方政府角色探析
霍建国
【摘 要】地方政府是社会治理创新的重要主体，同时，社会治理创新对地方政府角色提出了新的要求。这种要求体现在地方政府要由社会管理转向社会治理构建治理型政府，由政府本位转向社会本位构建服务型政府，由一元主体转向多元主体构建合作型政府，由权力导向转向责任导向构建责任型政府。只有如此，才能充分发挥地方政府在社会治理创新中的积极作用并促进社会治理现代化。
【关键词】社会治理;创新;地方政府;政府角色
【中图分类号】D67 ? ? ? ? ? ? ?【文献标识码】A ? ? ? ? ? ? ? ?【文章编号】1001-0475（2019）010-0087-03
新中国成立70年以来，我国的国家综合实力逐步增强，人民生活水平不断提高。我国社会领域改革取得巨大发展的同时，也呈现出与经济发展不协调的特征，迫切需要进行改革。为此，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”命题。这是党中央从国家治理体系和治理能力现代化的高度对当下中国社会领域问题的深切关注与回应。毋庸置疑，地方政府是我国社会治理创新的重要主体，在社会治理创新中发挥着重要作用。从履行“社会管理”职能到“创新社会治理体制”，不仅要求地方政府治理思维、履职方式的转变，更要求政府角色的转变。因此，在社会治理创新的视角下探讨地方政府的角色定位问题，有利于明確地方政府在社会治理中的基本理念、主要职能与行为逻辑，进而有助于实现社会治理现代化。
一、由社会管理转向社会治理诉求治理型政府
20世纪90时代，诞生于西方地方治道变革实践的治理理论致力于在既定的政治制度框架内进行治理结构的变革与优化，“少一些统治，多一些治理”是其基本口号。这在本质上即是要求地方政府应该是治理型政府。因此，治理型政府成为治理时代的基本要求。治理型政府是在“‘行政型政府基础上发展而成的一种新的政府管理模式，作为国家对社会实施治理的公共权力机构，政府由高居于社会之上的公共权力机构，转变为社会众多权力主体之中处于主导地位的协调者、引导者”。[1]在我国由社会管理转向社会治理的进程中也要求地方政府应该转变为治理型政府，其主要缘由在于社会管理与社会治理之间的差异。社会管理与社会治理的差异主要表现为：在主体上，社会管理主要强调政府作为单一主体对作为管理客体的社会进行管理和控制，而社会治理强调多元主体之间平等合作对社会公共事务进行共同治理;在过程上，社会管理强调政府单向度的、自上而下地对社会进行管控，而社会治理强调多元主体之间多向度的、上下互动的、平等协商地对社会公共事务进行有效治理;在内容上，社会管理主要强调政府对社会公共事务的管理，而社会治理除了政府对社会公共事务的管理外，还强调政府与社会的合作共治以及社会和公民作为主体的社会自治与公民自我管理;在结果上，社会管理的结果是主体与客体之间的管理与被管理状态，是刚性的、被动的、静态的，其最佳状态是“善政”，而社会治理的结果是多元平等主体之间合作治理状态，是柔性的、主动的、动态的，其最佳状态是“善治”。
在社会治理创新中，地方政府作为治理型政府的基本要求主要有：首先，要具备治理理念与精神。地方政府要摒弃传统的统治、管理理念，将治理与善治作为政府施政的根本价值取向，以此指导社会治理行为与程序，并据此评判社会治理效果。其次，要以治理为基本职能。地方政府要把治理职能融入经济调节、市场监管、社会管理、公共服务与生态环境保护职能之中;要正确处理“掌舵”与“划桨”、政府与市场、政府与社会、发展与治理的关系;要善于多“治理”少“管理”并承担“元治理”的角色。再次，地方政府要综合运用系统治理、综合治理、依法治理、源头治理相结合的治理方式，将现代科学技术融入社会治理之中，努力提升地方政府治理效能。最后，地方政府要提升社会风险识别能力、社会关系协调能力、社会矛盾化解能力、社会冲突整合能力、社会事务共治能力等现代社会治理能力。总之，社会治理创新是对社会管理的超越，它要求地方政府从传统的行政型政府向治理型政府转变，这也是我国地方政府改革的方向。
二、由政府本位转向社会本位诉求服务型政府
社会治理创新中的地方政府应该是服务型政府，这缘于社会治理创新和服务型政府的密切关系。社会治理创新与服务型政府的关系主要表现在：一方面，社会治理创新能够推动服务型政府建设，即社会治理创新以一种外在压力的形式推动着地方政府要建设成服务型政府;另一方面，服务型政府建设推动社会治理创新，即从地方政府自身建设的内因出发，通过服务型政府建设推动社会治理创新。由此可见，社会治理创新与服务型政府之间是良性互动的，即社会治理创新要求加快服务型政府建设，而服务型政府建设可以更好的促进社会治理创新。这意味着孤立的社会治理创新而不论及服务型政府，或者孤立的服务型政府建设而不论及社会治理创新的变迁和新要求，都是片面的。也就是说，服务型政府与社会治理创新是不可分离的，二者具有一致的价值目标，即实现社会善治。因此，服务型政府是社会治理创新的应有之义和必然要求。
服务型政府是针对管制型政府提出来的，相对于管制型政府的“政府本位”，服务型政府是“社会本位”的，是“在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。[2]一方面，服务型政府要求地方政府要转变理念与职能、革新手段与方式、创新体制与机制、满足公众需求与利益、提供公共产品与服务;另一方面，要求地方政府权力下放、重心下移，发挥社会组织和公众的作用，加强地方政府与社会组织、公众的互动，实现政府治理与社会自治相结合。所以，地方政府要改变以往政府凌驾于社会之上的局面，要在“社会本位”的理念下进行公共服务供给。在社会治理创新中，作为服务型政府的地方政府职能主要有：1.提供公共服务。地方政府承担公共服务的责任义不容辞。社会治理创新要求地方政府加强对公共服务的供给，努力实现公共服务的均等化。2.扶持社会组织发展。地方政府要通过社会立法、财政支持、加强培训与监管等方式扶持社会组织健康发展。3.指导社区建设。地方政府要通过经费支持、下放权力来激发社区活力与居民热情，促进社区自治。4.实施民生保障。地方政府要重点解决好就业、医疗、社会保障、教育等民生问题，满足社会公众的基本公共服务需求。
三、由一元主体转向多元主体诉求合作型政府
当前，社会治理问题日益复杂，地方政府迫切需要一种组织结构更灵活、包容性适应性更强、速度更快的机制，同时，在网络化时代，公民社会发展迅速，公民的权利意识、参与意识更加强烈，各种社会组织在社会治理中发挥越来越重要的作用。这些都给地方政府的社会治理提出新的要求，而合作型政府便是解决这些问题最理想的政府形态。因此，构建合作型政府是地方政府顺应社会治理由一元主体转向为多元主体的基本要求。
党的十九大报告明确提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这意味着政府不再是唯一的社会治理主体，政府与其他社会组织具有平等的社会治理地位，社会治理在本质上是合作治理。因此，地方政府应该是合作型政府。所谓合作型政府，指的是“政府致力于通过与非政府主体（社会组织、企业、公民等）合作，共同治理公共事务以实现公共利益的治理形态”。[3]也就是说，合作型政府突破了传统的政府与社会、政府与市场、政府与公民等二分法的思维方式，将政府之外的社会组织、企业、公民等各种关系网络纳入治理框架内，把治理理解为多元主体之间的协调合作的过程，从而充分调动各种资源共同治理公共事务，进而找到解决公共问题的方法。
地方政府构建合作型政府的主要任务是加强政府与社会组织之間的合作，同时，强化和拓展公民参与，让主要的利益相关者共同参与社会治理。就地方政府与社会组织合作而言，一是要在地方政府与社会组织之间建立协调机制，如建立社会工作委员会，创办社会组织孵化基地等;二是地方政府要积极与社会组织展开合作，如在慈善、养老、教育、医疗等领域进行合作共同治理;三是地方政府向社会组织购买公共服务，如地方政府社会治理中对“PPP”模式的大量采用。就强化和拓展公民参与而言，地方政府要通过疏通民意表达渠道，吸纳公民参与来改善社会治理，如通过乡贤恳谈会、民主议事厅、民意裁决团等多种形式的制度创新，以及搭建协商共治平台来保障公民积极参与社会治理。
四、由权力导向转向责任导向诉求责任型政府
社会治理创新的基本特征是由政府一元治理主体向政府、社会组织和公民个人等多元治理主体的转变。社会治理主体的多元化并不意味着政府责任的减少。某种程度上而言，社会治理格局中的“政府负责”已明确要求政府在社会治理创新中要更好地履行自己的责任。因此，责任型政府也是社会治理创新之于地方政府的基本要求。责任型政府与其他形态政府的根本区别在于“责任政府是一个以责任为本位的政府，它在根本上颠覆了传统政府以权力为本位的逻辑”。[4]基于权力导向的政府必然会使政府处于不断地扩张权力的冲动之中并把权力作为谋取私利的手段，政府往往只争权谋利而推诿责任，而责任型政府则强调责任是政府的基础，权力是政府履行责任的工具，是先有政府责任然后才有政府权力。所以，责任型政府要求“政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足;政府必须积极地履行其社会义务和职责;必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任;政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现”。[5]
在社会治理创新中，地方政府作为责任型政府必须履行如下责任：1.法律责任。地方政府要承担起社会领域立法责任、司法调解责任、法律服务责任以及法律宣传责任等。2.政治责任。地方政府社会治理要“以人民为中心”，要以人民的利益为出发点和归宿点，要实现社会公平正义。3.行政责任。地方政府要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，健全依法决策机制，设置权力清单、责任清单和负面清单，严格、规范、公正、文明执法，真正实现“法定职责必须为，法无授权不可为”。4.道德责任。地方政府在社会治理创新过程中要加强道德规范建设，强化道德规范在调节社会利益关系、协调社会矛盾的作用，强化道德对社会治理的支撑作用。5.监管责任。地方政府要改变“重审批，轻监管”的传统，按照“谁审批，谁监管”的要求，在大凡涉及食品安全、医疗卫生、教育公平、社会保障、公共服务、市场秩序、生态环境保护等有关社会治理中的安全、公平正义等问题，地方政府无论什么时候、什么场合都要监管，要承担无限责任。由上所述，社会治理创新中的地方政府必然应为责任型政府。
总之，社会治理创新对地方政府角色提出了新的要求。它要求地方政府必须在由社会管理转向社会治理中构建治理型政府、由政府本位转向社会本位中构建服务型政府、由一元主体转向多元主体中构建合作型政府、由权力导向转向责任导向中构建责任型政府。由此，社会治理创新中的地方政府角色必然是“多元”的，也只有如此，才能充分发挥地方政府在社会治理创新中的积极作用并促进社会治理现代化的实现。
参考文献：
[1]顾平安.政府发展论[M].北京：中国社会科学出版 ? 社，2005：224.
[2]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政 ? ?府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002：7.
[3]谭英俊.走向合作型政府：21世纪政府治理的新 ? ?趋势[J].中共天津市委党校学报，2015（3）.
[4]陈国权等.责任政府：从权力本位到责任本位[M]. ? ? ?杭州：浙江大学出版社，2009：1.
[5]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000 ? ? ? ?（2）.
[责任编辑：马雅兰]
