“三社联动”背景下社区社会组织参与社区治理的行动策略研究

    贾波

    摘 要：“三社联动”为社区社会组织发展创造了机遇，但社区社会组织仍然面临政社不分、合法性不足和社区居民认可度差等外部环境的束缚。在行动主义视角下社区社会组织可通过遵循社区治理的价值取向、发挥专业优势、探寻基层政府真实诉求、找准社区建设的中心任务和鼓励社区居民有效参与等行动策略，打造共建共治共享的社区治理格局。

    关键词：三社联动;社区社会组织;行动主义;社区治理

    中图分类号 D64文献标识码 A文章编号 1001-0475（2020）03-089-04

    党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并强调要充分发挥各类社会组织的作用，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。推进社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”是充分发挥社会力量的协同作用、实现上述目标的重要手段。本文中社区社会组织是指在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动，由社区居民发起成立的社会组织。社区社会组织参与社区治理，对夯实基层社会治理基础和形成共建共治共享的基层社会治理格局具有重要作用。

    一、文献梳理与问题提出

    厘清政府与社会的边界是深化社会治理体系改革的重要基础。“随着中国行政改革的深入，在政府与社会关系的梳理中培育了新型社会”[1]（P.151），在“政社分工”的宏观背景下，各地出现的“三社联动”这种社区治理的创新模式，其目的是把分散的社区、社会组织和社会工作联系起来，使之协调互动以形成合力，寻求一种基于合作逻辑的集体行动进路。[2]（P.81）“三社联动”是社区治理改革的重要举措。[3]（P.135）在政府推动的同时，学术界从历史主义、解构主义、实用主义和治理等视角进行了研究。如着重探讨“三社联动”的来源（顾东辉，2016），以及“三社联动”呈现出从“嵌入式”到“内生式”，再到“融入式”的发展趋势（陈伟东、吴岚波，2019）;认为“三社联动”是社会组织、社区居民委员会和社会工作者三类主体的联动（王思斌，2016）;侧重于对“三社联动”的模式、路径等方面的理论分析（吕青，2012）;强调“三社联动”对其实施场域的治理功能（杨贵华，2015;郎晓波，2013;陈丽，2012）。

    基于多元治理的理论支撑，大多数研究者均认为社区社会组织参与社区治理需要完善有效的社区治理结构，进一步构建包括政府、社区居委会、社会组织、社区居民在内的利益相关者组成的多元主体，形成多中心治理秩序和网络化治理体系（李友梅，2007;张康之，2008;李景治，2011）。组织化参与更有利于居民有序、有效地参与社区治理（黄冬娅，2015）。培育和发展社区社会组织可以帮助有效解决基层社会治理中行政化色彩過强、治理资源匮乏、居民参与不足等三大难题（高红，2016）。加入社区社会组织的居民更有可能参与志愿服务活动，培育具有较强公共性的水平型社区社会组织，使其成为居民参与社区治理的有效渠道，是我国社区治理体制创新中的重点（方亚琴、申会霞，2019）。

    20世纪后期，在全球化和后工业化历史背景下，以市场、社会组织参与为表征的行动主义运动逐渐向以制度为基本治理手段的国家主义模式发起挑战。伴随着法国组织社会学派代表人物克罗齐耶和费埃德伯格合作的《行动者与系统——集体行动的政治学》，以及美国学者詹姆斯·汤普森《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》等著作的出版，社会科学研究领域中出现了“行动者归来”的现象。以张康之为代表的中国学者很早就注意到了社会发展的高度复杂性和高度不确定性这一新动态，对行动主义社会治理的理论进行了系列建构研究（张康之，2014）。通过案例分析和逻辑推导相结合的方式，证明“行动结构合作”这种中国特色的治理“方言”，可以成为普世性的治理“语言”，至少可以成为广大发展中国家治理变革的一个范本（柳亦博、玛尔哈巴·肖开提，2018）。通过对我国社区治理政策文本的行动主义理论透视，发现新时期城乡社区治理实际上是一种关于社区行动环境、行动模式、行动结构、行动者、行动资源等相互作用的社区合作行动的过程（苟欢，2019）。

    总体上看，目前学术界对多元主体参与社区治理的意义、模式等应然状态层面的理论诠释研究较多，实然层面的实证研究较少;对政府、市场和社会关系在宏观政策层面和价值层面的关系调和研究较多，对基层政策操作和实践经验研究较少;从遵循现有规章制度的“制度主义”出发研究社区治理的较多，从强调社区社会组织主动参与社区治理行动的“行动主义治理”较少。这表明，运用行动主义的社会治理理论，让社区社会组织摆脱不平等的制度束缚，主动参与社区这个微观窗口和基层场域的治理还有进一步探讨和深化的空间。

    社区有效治理的前提是多元主体积极参与。社区社会组织是社区场域中的一支重要内生力量，需要在现有环境中通过自身行动得到相关主体的承认和接纳，形成社区共同体意识[4]（P.49），获得生存后才能进一步发展壮大，进而平等参与社区治理。本文将从行动主义治理的“结构—行动”视角，针对社区社会组织面临合法性不足、基层政府不承认、社区居委会不合作、社区居民不融入、社区社会组织参与不足等问题进行原因分析。社区治理在遵循党和国家关于基层社会治理的价值目标要求的前提下，社区社会组织通过角色回归，准确探寻和把握其他社区治理主体的真实诉求，并通过自身内在性的行动策略，可以摆脱现有制度环境的束缚，从而实现有效参与社区治理，最终实现政府、社会和居民的良性互动。对“三社联动”背景下社区社会组织的行动策略进行研究，旨在总结提炼作为“草根”的社区社会组织如何在现有制度体系内生存、发展和壮大，进而实现社区治理的有效参与，对于促进有中国特色的治理理论，特别是基层社会治理理论创新具有重要的理论价值。通过对社区社会组织在社区治理参与中的行动环境、行动模式、行动内容等的深入系统研究，推动各级党委政府建立健全基于合作基础上的社区治理模式，推动“三社联动”又好又快发展。

    二、社区社会组织在社区治理中的制度环境束缚

    作为一种本土化的社区治理方式，“三社联动”在国家层面的政策激励下，经过不断地探索创新，取得了一定的成效。以社区、社会组织和社会工作专业人才为主体，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区联动服务管理机制已初步建立。但是在实践中由于忽略了现实的“治理情景”、对“三社联动”规范价值的探索和对“三社”相互关系的科学论证，从而导致对“三社联动”制度环境及其复杂性的整体把握和分析不够，不能结合现实情况提出更为根本和精准的改革路径。治理情境主要包括目标指向、相互关系和联动情境三种要素。具体来讲，“三社联动”的目标定位不应仅仅局限于社区、社会组织和社工的简单结合，而应在推进国家治理体系和治理能力现代化的总体背景之下，嵌入到国家和社区的多重治理层次和制度体系中，同时还应具有治理、服务以及制度化等多重功能和目标，是行政、政治、治理和自治等多种逻辑的统一。“三社联动”在相互关系上要整合资源、优势互补，三者并非是独立发展、自成体系的，需要从解决偶发的社区问题转变为常态化的议题驱动才具有长远意义。“三社联动”的联动情景是复杂和多维度的，具有基础性、地域性和综合性，是纵向科层和横向网络的结合。

    在社会治理重心下移的过程中，我们从社区治理具体制度情境出发，可以发现社区社会组织在社区治理中合法性不足的问题，以及社区各主要治理主体对其行为的约束非常普遍。具体表现在：一是有的社区社会组织作为社区治理主体的资格和地位不被基层政府部门认可。社区行政化使得社区面临上级政府的多重行政任务和目标[5]（P.46），

    同时街道办事处和社区居委会掌握社区主要资源，在社区建设中占有主导地位，社区社会组织是否具有规制合法性，常常简单地取决于社区社会组织能否有利于居委会和街道办事处行政目标任务的完成，而大量的社区社会组织并不能立竿见影地为社区和街道办事处的工作加分，因而常常被排斥在社区治理主体之外。二是规范合法性不足。社区社会组织往往是在社区居委会及其他社区治理主体面对自下而上的社会压力，为解决社区管理和服务中的碎片化问题，回应社区居民的多样化需求，才临时性参与社区事务，并没有形成常态化、优势主导的运行机制。三是社区居民在一定程度上不认可社区社会组织在社区治理中存在的意义和发挥的专业作用，使得社区社会组织在大众中认知的合法性不足。

    三、社区社会组织有效参与社区治理的行动策略

    在“三社联动”实践中，扩张“自主空间”和“能力边界”发挥参与社区治理的积极作用。

    （一）遵循社区治理的价值取向

    “三社联动”产生于中国基层社会由单位制向社区制的治理转型中，具有多重改革和治理目标。民政部、财政部联合出台的《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（2013年11月）、《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017年6月）、《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》（2017年12月）和重庆市民政局、中共重庆市委组织部联合出台的《关于加快推进“三社联动”的指导意见》（2018年11月）中关于社区发展目标、社区治理的基本原则进行阐释，明确坚持党的领导、坚持以人为本、坚持改革创新、坚持城乡统筹、坚持因地制宜等社区治理政策规划，是社区开展共同行动的纲要和保障要素。[6]（P.151）

    （二）以专业性赢得社区参与空间

    “三社联动”的互动合作深度很大程度上取决于社区社会组织嵌入社区程度和社区社会组织的专业性。如果社区社会组织对社区的嵌入程度高，契合社区发展目标和治理发展需求，且在服务社区中体现出了较高的专业化水平，那么社区与社会组织就会形成良性的合作互动。这就要求社区社会组织在项目实施的服务过程中能够做到角色回归，履行专业社会责任，在掌握专业技术的基础上有效服务社区，而不能拼凑应对，仅仅为了迎合评估验收的某些偏好而放弃专业标准。

    （三）探寻基层政府真实诉求

    政府是公共产品供给的责任主体，但在社区公共产品的供给中往往存在供给效率低下和能力不足的问题。社区社会组织要善于抓住基层政府最迫切需要帮助解决的现实问题，有选择性地提供基层政府所期盼的政府购买服务。比如伴随老龄化社会到来的社区老人居家养老服务和因二胎政策而迫切需要的婴幼儿托管服务都是政府购买服务的重点领域。

    （四）找准社区建设的主旨和中心任务

    社区是社区社会组织角色归位和意义建构的天然场域，也是社区社会组织在发展中必须选择和进一步创造的环境。如何提供适合本社区建设主旨和中心任务要求，对社区社会组织的发展至关重要。社区居委会是承担社区建设任务的直接责任人，这就需要社区社会组织主动与居委会在社区治理服务中保持同频，努力扮演专业赋权者角色[7]（P.81），理解和把握在民生改善、基层合作治理创新等方面的中心任务，通过促进社区建设的系列服务形成社区多元融合参与式治理模式，最终打破社区居委会“非合作性”行为逻辑。

    （五）鼓励居民有效参与

    建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，离不开社区居民的有效参与。作为社区居民自治的代理者，社区社会组织在一定程度上体现的是一种自下而上的民间自治力量，社区社会组织需要增强居民的认同感，与社区居民形成利益共同体，才能发挥其相对于政府和企业的独特功能。比如利用社区协商平台，在辖区推进针对新市民、社区矫正人员等特殊群体的个性化服务，将问题导向逐步转变为居民的需求导向。充分调动社区居民参与社区治理的积极性，还需要社区社会组织主动接受居民监督。社区居民是社区治理监督的力量源泉，是社区中最直接、最有效的监督主体，要加强社区居民现代公民意识的培育[8]（P.11-21），让社区居民的声音充分表达出来。社区社会组织与社区居民的每一次良好的合作，都可以在行动之中产生“意外”的效果。在社区合作治理中，社区社会组织及时与社区居民分享参与行动的权利与收益，又可进一步促进社区社会组织模式的推广和声誉的获取。

    参考文献：

    [1]张康之.公共行政的行動主义[M].南京：江苏人民出版社，2014.

    [2]柳亦博，玛尔哈巴·肖开提.论行动主义治理——一种新的集体行动进路[J]. 中国行政管理，2018（01）.

    [3]李文静，时立荣.“社会自主联动”：“三社联动”社区治理机制的完善路径[J].探索，2016（03）.

    [4]陈平.“吸纳型治理”：社会组织融入城市社区治理的路径选择[J].理论导刊，2019（02）.

    [5]谢菊，杨伟伟.社会组织去行政化研究的文献统计分析——以2005至2014年CNKI中文文献为样本[J].中国行政管理，2016（02）.

    [6]苟欢.中国社区治理政策文本：一种行动主义的分析框架[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2018（02）.

    [7]王杨.社会组织在社区治理中的合法化路径与策略——基于北京市一个草根社会组织的个案研究[J].中州学刊，2018（12）.

    [8]夏建中等.社区社会组织发展模式研究：中国与全球经验分析[M].北京：中国社会出版社，2011.

    【责任编辑：刘中雁】