完善我国《物权法》及《房屋登记办法》中异议登记制度的几点建议
徐 霖
摘要异议登记是不动产登记中的重要制度,我国《物权法》确立了该项制度,但是存在着法律规定过于笼统和原则等问题。本文结合《物权法》和建设部出台的配套规章《房屋登记办法》的规定,立足我国国情,并从比较法的角度借鉴先进立法经验,提出完善我国异议登记制度的立法建议,具有一定的创新性。
关键词异议登记 物权法 财产保全 立法建议
中图分类号:D923.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-056-03
异议登记是不动产登记中的一项重要制度。所谓异议登记,是指利害关系人认为不动产登记簿记载的事项与真实权利状态不相符,而登记簿记载的权利人不同意变更登记的,其利害关系人提出异议的登记,是对变更登记不能的一种补救措施。异议登记的法律效力表现在暂时性地阻断登记的公信力,是保护不动产登记真实权利人利益的一种临时性的保全措施。2007年10月1日颁布实施的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)确立了我国的异议登记制度。2008年1月22日建设部依据《物权法》出台的《房屋登记办法》,对异议登记制度的具体适用进行了规定。我国在立法中确立异议登记制度,这一立法成果应予肯定。但是《物权法》以及《房屋登记办法》对异议登记制度的规定,尚存在着立法规定过于原则等诸多问题,如何完善我国的异议登记制度,使之既能体现法律的公平与效率价值,又能符合我国的基本国情,具体分析内容如下。
一、我国异议登记制度的立法现状及现存问题
在我国《物权法》出台之前,我国立法中除一些地方性的规定之外,没有异议登记的规定。《上海市房地产登记条例》、《南京市城镇房屋权属登记管理条例》对异议登记的规定进行了一定范围的尝试,但规定的比较笼统,缺乏可操作性。
《物权法》的施行,最终确立了我国的异议登记制度。《物权法》第十九条规定:权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。依据此条规定,可以得出如下几个方面的认识:
第一,该法所规定的异议登记是以不动产登记簿记载的权利人不同意更正登记作为前提条件。异议登记是不同意更正登记的一种救济方式,而不是一种更正登记的前置保护方法。在程序上,需要先经过不动产登记簿记载的权利人不同意更正登记才能进而提起异议登记,不利于对不动产登记的真实权利人利益给予及时的保护。在不动产登记簿记载的权利人不同意更正登记的过程中,第三人完全可以依据不动产登记的公信力,与不动产登记簿记载的权利人进行交易,从而损害不动产登记的真实权利人的利益。
第二,利害关系人向登记机关提出异议登记申请时,无需提供担保。当异议登记不当,造成权利人损害的,权利人向申请人请求损害赔偿,这只能是一种事后的救济。缺乏异议登记申请人在申请时提供担保作为保障,对不动产登记簿记载的权利人存在着求偿不到的风险。
第三,对有关异议登记的法律效力方面。《房屋登记办法》第七十八条规定:“异议登记期间,房屋登记簿记载的权利人处分房屋申请登记的,房屋登记机构应当暂缓办理。权利人处分房屋申请登记,房屋登记机构受理登记申请但尚未将申请登记事项记载于房屋登记簿之前,第三人申请异议登记的,房屋登记机构应当中止办理原登记申请,并书面通知申请人。”依据上述法条的规定,房屋登记簿记载的权利人处分房屋的权利法律并未剥夺,只是当发生了异议登记,房屋登记簿记载的权利人与第三人在权利方面会受到暂时的限制,如申请房屋登记的,房屋登记机构依法暂缓或者中止办理。
第四,有关于异议登记失效的问题,《房屋登记办法》第七十九条规定:“异议登记期间,异议登记申请人起诉,人民法院不予受理或者驳回其诉讼请求的,异议登记申请人或者房屋登记簿记载的权利人可以持登记申请书、申请人的身份证明、相应的证明文件等材料申请注销异议登记。”依据上述法条的规定,向登记机关申请注销异议登记既是异议登记申请人的权利也是房屋登记簿记载的权利人的权利,而并非是他们的义务,即异议登记的注销并非是必经程序。《物权法》第十九条规定:“登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效”,那么异议登记的失效时间是以《物权法》规定的“申请人在异议登记之日起十五日内不起诉异议登记即失效”为标准呢?还是依据《房屋登记办法》第七十九条规定的异议登记被注销的时间为失效标准呢?两者的规定还存在矛盾之处。
此外,从法条规定的“登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效”,可否推知申请人在异议登记之日起十五日内起诉的,异议登记还继续有效,并且将异议登记状态持续到了诉讼当中呢?我国《物权法》规定登记机关有权根据利害关系人的申请自行决定是否予以异议登记,表明异议登记程序的性质是一种行政程序。当申请人在异议登记之日起十五日内起诉到法院引起的异议登记之诉,是否为异议登记制度的一部分呢?在异议登记制度实践操作过程中,如何认识行政程序与诉讼程序的关系呢?对此法律尚无明确的规定。
第五,异议登记的申请为利害关系人的单方申请,而没有规定由不动产登记簿记载的权利人与异议登记申请人共同申请的情形。
为解决我国异议登记制度现存的诸多问题,本文以我国国情为基础,试图运用比较法方法借鉴他国立法经验,探求异议登记制度立法模式的重新调整。
二、从比较法角度的考察与分析
利害关系人对不动产登记簿记载的物权归属等事项有异议的,可以通过异议登记保护其权利。异议登记制度起源于普鲁士法,并且确立于《德国民法典》,大多数国家的立法对其都有规定。在有关异议登记所涉及到的行政程序和诉讼程序的关系问题上,立法体现有三种模式:德国法的衔接式、我国台湾地区的替代式以及我国内地《物权法》采用的并行式。三种模式,究竟哪一种更能发挥异议登记制度的价值,更加符合我国的国情呢?本文将对德国法的衔接式与我国台湾地区的替代式作出具体分析,研究可以借鉴的经验。
(一)德国衔接式的异议登记制度
《德国民法典》的异议登记制度是更正登记的一种前置保护方法,有利于实现对利害关系人的临时保障功能以及对第三人的警示作用。《德国民法典》第899条第2款的规定,异议登记申请的程序既可以依假处分,又可以依利害关系人的同意而为之。德国法上的异议登记通常以诉讼法上的假处分为前置程序。德国法从中世纪开始就确立了假扣押和假处分的临时性强制措施。假扣押是对物上的请求权的保全,即我国《民事诉讼法》中的财产保全制度,而假处分制度在我国的《民事诉讼法》中没有规定。《德国民事诉讼法》第940条规定:因避免重大损害或防止急迫的强暴行为,或因其他原因,对于有争执的法律关系,特别是继续性的法律关系,有必要规定其暂时状态时,可以实施假处分。假处分的具体内容由本案法院自由裁量,它包括但不限于命令对方当事人为一定行为或禁止对方当事人为一定行为。
(二)我国台湾地区替代式的异议登记制度
我国台湾地区1975年对“土地法”进行了修正,修正之前的“土地法”规定了异议登记制度,并且与德国民法中的规定十分相似,明确了异议登记制度的目的在于对真实权利人利益的保护。1975年,我国台湾地区修改之后的“土地法”删除了有关异议登记的规定。将因假处分以及经土地权利登记名义人的同意两种情况下的异议登记分别进行处理。对于因假处分而进行的异议登记,认为可以使用我国台湾地区的民事诉讼法律中规定的保全程序予以代替。特别注意的是我国台湾地区的民事诉讼法律中规定的保全程序包含有假处分的内容。而对于另外一种经土地权利登记名义人的同意而为的异议登记,认为会形成对土地权利登记名义人本身的利益侵害,因此司法实践中数量极少,遂予以删除。我国台湾地区在“土地法”中删除有关异议登记的规定,并非是对异议登记制度的否定,应当认为是部门法律之间的范围调整。
三、完善我国异议登记制度的立法建议
依据上述对我国现行立法中异议登记存在问题的分析,并结合对德国法衔接式和我国台湾地区替代式的立法的比较,笔者认为结合具体国情,我国更应该采用的是行政程序与诉讼程序相衔接的模式,这与德国法所采用的由诉讼程序再到行政程序的衔接是相反的过程。依据上述分析,我国的《物权法》和《民事诉讼法》应作出相应的调整。笔者提出如下立法建议:
(一)扩大异议登记的范围,调整我国异议登记制度的立法模式
将异议登记主要区分为依假处分和依登记簿记载的权利人的同意而为之两种情形。在我国《物权法》中应当明确规定这两种情形,然后以兜底条款给予概括性规定。允许依登记簿记载的权利人的同意而进行异议登记,更有利于体现民法中的意思自治原则。毕竟异议登记对登记簿记载的权利人的利益会产生影响,在实际生活中,登记簿记载的权利人可能并不会同意进行异议登记,但是即使登记簿记载的权利人不同意,异议登记申请人也可以通过诉讼到法院,申请法院的假处分命令来进行异议登记,因此把登记簿记载的权利人书面同意作为异议登记的发生条件是可行而且必要的。
如上所述,假处分制度在我国的《民事诉讼法》中没有规定。我们现行的财产保全制度这种临时性强制措施是很不完备的,也不能够适应社会实践的客观要求,所以我们有必要对《民事诉讼法》进行修改。试想在案件尚未被受理或者尚没有审理终结的时候,为了保护不动产实权利人的利益,我们暂时地承认一种假设,经过法院判决,如果发现事实并非如此,可以将这种假设的状态纠正回来。该假设正确与否需要案件审理终结才能最后确定。即假处分这种财产保全制度保全的不仅是保持原来的状态不变,而且还包括了一种假设。这些先进的制度,应该为我国所借鉴。因此,相应地扩大我国《民事诉讼法》中财产保全的范围,将其区分为一般的财产保全和异议登记的财产保全(法院作出的假处分命令)。此外,在立法的技术上需要实现《物权法》的异议登记制度与《民事诉讼法》中财产保全制度的衔接。具体而言,现行《物权法》规定的申请人在异议登记之日起15日内不起诉的异议登记失效,其中15天的保护期是很有限的。笔者建议我国应采用与德国模式不同的另外一种衔接模式,即把异议登记扩展到先行政再到诉讼环节的整个过程,即在我国《民事诉讼法》中完善与异议登记相关的财产保全制度。由此更有利于保护真实权利人和第三人利益,兼顾法律的公平与效率价值。由行政程序进入到诉讼程序,是一个当事人自由选择的过程,同时也体现了民法中的意思自治原则,而非国家的强制干预,这符合法治的现代化要求。
(二)异议登记不再是房屋登记簿记载的权利人不同意更正登记的一种救济方式,而是更正登记的一种前置保护方法
德国民法中的异议登记是更正登记的一种前置保护方法,值得借鉴。将异议登记制度作为更正登记的前置辅助手段,将异议登记推进到更正登记。从而避免了在不动产登记簿记载的权利人不同意更正登记的情况下,第三人依据不动产登记的公信力,而与不动产登记簿记载的权利人进行交易,损害不动产登记的真实权利人利益的情形发生。
(三)异议登记的效力方面
依据我国现行立法,异议登记的效力是禁止房屋登记簿记载的权利人行使处分权,还是仅阻却登记的公信力而允许房屋登记簿记载的权利人行使处分权呢?笔者认为,依据我国《物权法》和《房屋登记办法》的具体条文,应该理解为:异议登记之后房屋登记簿记载的权利人仍然能够行使处分权,此权利并未剥夺,房屋登记簿记载的权利人与第三人所订立了处分其不动产的合同的效力不会受到异议登记的影响。在异议登记期间,因登记机构暂缓或者中止办理不动产新的登记,而给第三人造成的损失,由房屋登记簿记载的权利人承担相应的违约责任。此外,因为异议登记的存在,第三人将不会获得善意取得制度的保护。对此,我国《物权法》应作出明确的规定,以增强法律的可操作性。
(四)异议登记的失效标准方面
应该依据《物权法》规定的:“异议登记申请人十五日内不起诉,异议登记失效”来确定,同时应完善《房屋登记办法》第七十九条有关注销异议登记的规定。笔者认为,异议登记申请人十五日内不起诉,异议登记即为失效,失效之后要及时由登记机构进行异议登记的注销。异议登记的注销不应视为异议登记申请人或者房屋登记簿记载的权利人的权利,从而更加有利于保护登记公信力的法律效力。如果异议登记申请人在自异议登记之日起十五日内起诉,异议登记应视为仍然有效,最后依据的法院的判决裁定,来决定异议登记是否成立。异议登记成立的,异议登记的事项进行相应的变更;异议登记不成立的,依据法院的判决裁定,登记机构应该及时注销异议登记。
(五)增加有关异议登记申请人和不动产登记簿记载的权利人共同申请的内容
虽然在实际生活中,异议登记申请人单独申请的情况为多数。但是如前所述,对应着异议登记的范围中依假处分和依登记簿记载的权利人的同意为之的两种异议登记的情形,登记簿记载的权利人的同意而进行的异议登记仍然存在可能性。
综上所述,完善我国《物权法》的异议登记制度,应该对立法模式作出相应的调整。将我国《物权法》异议登记制度的立法模式调整为行政程序与诉讼程序衔接的模式,这种衔接模式与德国法所采用的由诉讼程序再到行政程序的衔接是刚好相反的过程,把异议登记扩展到由行政程序再到诉讼程序的整个过程,更有利于在保护不动产登记中真实权利人和第三人利益方面体现法律的公平与效率的价值,更加符合我国的国情。
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