学前教育立法如何解决学前教师队伍建设面临的问题
冯卫国
摘?要：当前，学前教师队伍建设面临着社会认同不足、编制管理混乱、专业素质较差、经济地位低等诸多问题，已经严重影响到学前教育事业的稳步发展。要解决长期以来学前教师队伍建设的问题，推进学前教育立法，完善学前教师发展的法律保障体系是关键。总体来讲，就是要提高教师的地位。具体来讲，就是要明确学前教师享有的各项权利，提高教师政治地位;严格学前教师资格与准入制度，提高教师社会地位;加大政府对于学前教育的主要财政责任，提高教师经济地位。
关键词：学前教育;教育立法;教师队伍建设;教师地位
中图分类号：G40-011.8
文献标识码：A?文章编号：2095-5995（2020）09-0019-03
百年大计，教育为本。教育作为我国各项事业的重要组成部分，对国家发展的作用不言而喻。学前教育作为我国基础教育的其中一环，对幼儿习惯养成、智力开发和身心健康具有重要意义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出普及1—3年学前教育的要求。党的十九大报告明确指出：“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”要实现这一目标，需要建设一支高素质、善保教的学前教师队伍。但长期以来，我国学前教师队伍建设在教师待遇、身份认同、资格准入、编制管理等方面存在诸多问题，严重制约学前教育事业健康、稳定发展。
一、学前教师队伍建设面临的问题
首先，学前教师地位社会认同不足。学前教师是需要耐心的职业，对于该职业的高度认同是其工作动力的来源。但对我国6省12县（市、区）36所幼儿园的教师调查①发现，仅有6.3%认为学前教师声望高。不仅学前教师地位自我认同低，其社会地位也在基层处于弱势。如各地方在实施《乡村教师支持计划》的过程中，有87.5%的地区未将学前教师纳入到政策实施范围当中;在这些地方政府眼中，乡村学前教师的地位低于乡村中小学教师，即便乡村学前教育是乡村基础教育的重要一环。
其次，学前教师编制管理混乱。编制管理对于学前教师建立职业的自我认同以及提高工作积极性有不可忽视的作用。但研究发现，由于地方财力较弱，其对于学前教育的支持相当有限，教师编制严重不足。根据《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，幼儿园教职工与幼儿的比例应在1：5至1：7之间;教育部数据显示，2019年全国教育部门举办的公办幼儿园有1728万幼儿，教职工133万人，教职工与幼儿比为1：13，远超过国家标准，也高于民办幼儿园1：8.3的水平。正因为编制紧缺，教育管理部门只能通过其他途径为学前教育机构招聘教师，结果造成学前教育机构中教师编制类型呈现出“五花八门”的情况。公办幼儿园中不仅有正规的学前教育编制教师、中小学编制教师，也有政府购买服务招聘的合同制教师，还有学校自主聘请的合同教师，甚至有未满18岁、未签订合同的初中毕业生。对全国六省的调查发现，公办幼儿园教师中，高达53.83%的为编外教师身份;乡村地区这一比例则更高，为64.67%。不同编制类型的教师从事同一类型的岗位，不利于岗位目标的设定、教师工作积极性的激发、教学质量的标准化以及學校办学目标的达成。
再次，学前教师专业素质较差。教师专业素质是其教学质量的重要保证。由于长期忽视学前教育的发展以及教师队伍建设，学前教师专业素质总体偏低。教育部数据显示，全国306万幼儿园专任教师中，专科及以上学历仅占25.7%。不仅如此，调研发现，有超过12%的教师并未取得包括幼儿教师资格证、中小学教师资格证、保育员证等在内的从业资格证书。在职称方面，除58.60%未评职称外，公办幼儿园中高级职称占比为9.8%;即使将未评职称的编外教师剔除，中高级职称幼儿教师占比也仅为21.2%，远低于国家和省的相关标准
2017年，湖北省《省人力资源和社会保障厅 省教育厅关于调整 全省中小学幼儿园教师岗位结构比例 规范岗位聘用工作的通知》中明确规定：小学幼儿园教师结构中，高级教师占比为5.5%（其中正高级教师0.5%），中级教师55%;中高级教师共应占比60.5%。。另据教育部《中期评估—学前教育专题评估报告》显示，全国有幼教资格证的教师仅为50%左右，而农村仅有44%左右[1]。这些不具备从业资格以及专业素质较差的教师，不仅影响学前教育质量的整体提升，同时也为幼儿的健康、安全成长带来一定的隐患。
最后，学前教师经济地位低。由于幼儿园教师正式编制少、中高级职称少、享受乡村教师生活补贴的少，其经济地位较低。据调查，幼儿园公办教师月平均工资为2806.27元，未评职称教师工资是已评职称教师工资的七成左右，乡村幼儿园教师工资是城镇教师的近九成，编外幼儿园教师工资仅占编内教师的四分之三;公办幼儿园教师工资水平低于同一地区的中小学教师、公务员以及制造业、建筑业等其他行业人员工资，经济地位极其低下。有针对第二期学前教育三年行动计划实施效果的调查显示，45.7%的被调查者反映工资水平在二期行动计划中并没有提高[2]，26.41%的园长和教师不认可“地位和待遇得到切实保障”[3];由此带来学前教师队伍流失率高的问题，影响学前教育整体质量的提高。
实际上，上述学前教育教师队伍建设存在的问题在全国较为普遍。2017年，教育部等四部门下发的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》指出，“教师数量短缺、工资待遇偏低，幼儿园运转困难，保教质量参差不齐等问题还普遍存在”。而教师作为教育事业的最重要资源，要推进学前教育事业健康、有序发展，学前教师队伍建设在其中发挥着至关重要的作用。要解决长期以来学前教师队伍建设的问题，推进学前教育立法，完善学前教师发展的法律保障体系就显得十分必要。
二、解决学前教师队伍建设问题的立法建议
目前在教育领域，除学前教育外，义务教育、职业教育、高等教育等都有专门法律;已有的学前教育法规内容滞后、效力较弱，这在一定程度上影响了学前教师队伍建设的成效。事实上，国家对于学前教育立法也相当重视，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出要完善包括学前教育在内的教育法律体系。2018年，学前教育法被批准成为十三届全国人大常委会立法规划中的第一类项目，进入立法视野。笔者认为，《学前教育法》的出台，对于学前教师队伍建设问题的解决以及学前教育事业的健康发展有着不可忽视的作用。而要做到这一点，《学前教育法》应当在着重提高学前教师的政治地位、社会地位、经济地位。
首先，明确学前教师享有的各项权利，提高教师政治地位。长期以来，各级政府在制定与执行相关政策时，学前教师被排除在外或享受低于其他学段教师的政策，无论是在编制，还是在待遇、专业发展等方面;造成政府轻视或忽视学前教师的印象，对于吸引更多优秀人才从事学前教育工作十分不利。2018年1月《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确规定要“提升教师的政治地位，吸引和稳定优秀人才从教”;借由此份文件出台以及学前教育立法的契机，促使学前教师与其他学段教师政治地位共同得到提升，有利于学前教育事业持续、健康发展。事实上，有专家学者也建议，在《学前教育法》中要明确规定学前教师的身份与地位：将其作为基础教育教师的一部分，依法享有与中小学教师同等的法律身份和地位，享有同样的政治地位、职业地位[4]。
其次，严格学前教师资格与准入制度，提高教师社会地位。长期以来，教师虽被国家认定为“专业技术人才”，但并不为社会大众所承认，尤其是学前教师。在社会看来，学前教师就是“带小孩子玩”“没有任何技术含量”，这种认识在我国较为普遍。要提高学前教师的社会地位，必须制定并严格学前教师的资格与准入制度，并向社会公布。学前教师根据其岗位的不同，只有取得相应资格以后，方能从事与幼儿相关的工作。例如，幼儿园教师应取得幼儿园教师资格证，保育员应取得保育员职业资格证，育婴师应取得育婴师资格证。不仅如此，要进一步严格执行学前教师准入制度，落实学前教师招聘标准，完善教师录用程序;完善学前教师资格定期注册制度与退出机制，及时将不符合从业资格以及违反师德的教师调整出教师队伍。
最后，加大政府对于学前教育的主要财政责任，提高教师经济地位。相比较而言，社会力量参与学前教育办学的力度更大，导致民办学前教育机构、教师、学生规模遠大于公办学前教育。但民办学前教育机构为降低办学成本，人力支出成本长期处于低水平，教师工资过低;公办学前机构的编外教师工资实际也是参照民办机构来确定。在公办幼儿园、普惠性幼儿园解决多数幼儿“有园可入”的前提下，为保持其办学的持续性，政府应当加大财政投入。构建以公益和普惠为价值内核的投入体制[5]，明确规定在中央和地方各级政府财政性教育预算中，单项列支学前教育财政投入;建立各级政府对学前教育财政投入分担机制，合理划分各级政府的分担比例[6]。可参照中小学教师工资分担模式，明确中央政府在承担学前教师基本工资中的责任、地方政府在承担学前教师绩效工资中的责任，增加教师的工资收入，提高其经济地位。
教师是影响学生健康成长的关键，是一切重大教育变革的核心力量。相信《学前教育法》的出台，能够在相当大程度上提高教师的政治地位、社会地位、经济地位，解决目前学前教师队伍建设面临的各类问题，为学前教育事业的发展打下坚实基础。
参考文献：
[1]卢迈等.中国西部学前教育发展情况报告[J].华东师范大学学报（教育科学版），2020（1）：97-126.
[2]薛二勇，周秀平.中国教育脱贫的政策设计与制度创新[J].教育研究，2017（12）：29-37
[3]洪秀敏，赵尚艺.西部地区学前教育发展的成效、瓶颈及对策——基于成都市第二期学前教育三年行动计划实施效果的调查[J].现代教育管理，2020（01）：70-77.
[4]庞丽娟.多元快速有效扩充我国学前教师队伍[J].教育研究，2019（3）：12-15.
[5]孙美红.改革开放40年我国农村学前教育的变迁与政府责任[J].学前教育研究，2019（1）：33-44.
[6]庞丽娟等.加快立法为学前教育发展提供法律保障[J].中国教育学刊，2019（1）：1-6.
