完善工业用地市场化配置的重点任务研究
黄征学 潘彪
摘 要：针对工业用地市场化配置改革中暴露出来的突出问题，从制度构建的角度切入，分析阐述完善工业用地市场化配置的重点任务。提出以提高工业用地集约节约利用水平为抓手，以多元化供应主体和多样化供应方式为突破口，以完善工业用地价格体系为重点，强化工业用地监督管理，构建“供应-流转-监管”全过程、全方位、全流程的体系，以此来加快推动工业用地市场化配置改革，提高土地利用效率。
关键词：工业用地;市场化配置;利用效率;价格;监管体系
中图分类号：F062.1? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）04-0048-05
为完善工业用地市场化配置，提高工业用地利用效率，2014年12月国家发展改革委、国土资源部联合印发了《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》，选择辽宁阜新、浙江嘉兴、安徽芜湖和广西梧州4个市开展深化工业用地市场化配置改革试点。在被列入试点以后，4地区积极制定和上报本辖区的试点实施方案，大胆探索、先行先试，结合地区工业用地实际情况如期开展了试点改革工作，取得了一定成效，同时也暴露出诸如低效工业用地退出流转不畅[1]（P45）[2]（P36）、企业和政府对弹性出让工业用地存在疑虑[3]（P26）、二级市场发育迟缓[4]（P18）、改革后监管力量不足监管效率有限[5]（P33）等一系列问题。
针对这些突出问题，本研究尝试从制度构建的视角切入，围绕多主体工业用地供应体系、多样化供应方式、市场化准入调控、价格体系和监管体系五个维度，分析阐述完善工业用地市场化配置的重点任务，以此来加快推动工业用地市场化配置改革，提高土地利用效率。
一、健全多主体的工业用地供应体系
工业用地的供应既包括国有工业用地，也包括农村集体经营性建设用地，还包括已供应工业用地的流转和出租等。健全多主体的工业用地的供应体系包括以下四个方面的内容：
（一）科学确定国有工业用地供应规模
把经济技术开发区、高新技术开发区、国家级新区、自由贸易试验区等功能性平台作为发展工业的主要载体，积极开展成片开发建设用地的征用，提高国有土地在工业用地中的比重。在编制土地开发强度、新增建设用地规模和农用地转用年度计划中，坚持产城融合理念，统筹考虑产业发展和城市发展需要，合理确定国有工业用地供给规模，优先保障重点项目、重点产业、重点园区、重点城市用地。稳妥推进城乡建设用地挂钩政策，把增减挂钩節余指标向重点项目、重点产业、重点园区、重点城市倾斜，保障用地指标需求。
（二）积极推进集体经营性建设用地入市
结合《中华人民共和国土地管理法》的修正，积极推进符合条件的集体经营性建设用地入市，盘活存量建设用地，增加工业用地供应规模。在积极推进农村集体经营性建设用地确权登记颁证的基础上，明晰入市方案的决策机构和批准部门、上市交易方式、权属登记等流程，规范工作程序、耕地保护、收益分配、权益保障、风险评估等内容，加强对存量集体经营性建设用地入市的管理。顺应城乡建设用地增减挂钩已超出县域、市域、省域的大趋势，结合就地入市、异地调整入市的试点情况，尽快明确参与各方的法律地位与权利，夯实集体经营性建设入市的制度基础[6]（P96）。加快研究出台全国统一的土地收益分配指导意见，明确国家、农村集体和农民在土地增值收益分配上的比例，将土地收益调节金作为地方政府的财政收入，适当增大农民的分配比例，增强人民的幸福感、获得感和安全感。
（三）探索开展分割转让
在满足规划、安全、消防、环保等条件且不改变工业用途的条件下，鼓励和支持标准厂房整体转让、分割转让或出租。把设置有固定界限、可独立使用、可供分割的最小单元，作为工业标准厂房分割转让登记单位[7]（P25）。工业标准厂房土地原则上以共用面积确权，符合分割条件的，办理土地分割;建筑（构造）物按不动产登记要求办理房屋所有权转移登记。支持单层标准厂房分幢、分跨转让，鼓励多层标准厂房分幢、分层转让。明确多层标准厂房一般不在同一楼层内分割，如要在同一楼层内分割，生产经营业态不得互相干扰，同时符合现行安全、消防等技术标准。
（四）搭建工业用地流转平台
积极搭建工业用地转让、出租等交易平台，助力工业用地有效、快速流转。鼓励各地依托产权交易所、公共资源交易中心，搭建信息和交易平台，促进工业用地公开、公平、公正交易。强化部门之间协调，建立工业用地转让准入制，将工业用地转让、兼并重组等二级市场交易纳入统一管理，由工信部门对受让企业产业发展、投入产出、容积率等方面严格把关，出具准入意见，由交易流转平台挂牌转让，房屋、土地登记部门据此办理变更登记。支持在大众媒体上设立专门的工业用地转让、租赁等交易信息栏目，面向社会公开发布工业用地供需信息。
二、建立多样化的工业用地供应方式
建立多样化的工业用地供应方式，重点是在坚持和完善工业用地招标、拍卖、挂牌出让制度的基础上，依据国家产业政策、行业特性、地块产权状况，鼓励租赁、分阶段出让、弹性出让、先租后让、租让结合的供地方式，推广标准地出让。
（一）鼓励租赁方式供地
深入推进供给侧结构性改革，积极降低企业用地成本，对符合规划的标准厂房、仓储等项目及短期产业用地，实行租赁方式供地。结合投融资体制改革的要求，对可使用划拨土地的能源、环保、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，鼓励以出让、租赁方式供应土地。考虑到我国产业结构特征，技术更新换代与市场需求变动较快，企业的生命周期往往达不到工业用地50年的出让年限。当企业发展超过生命周期时，土地生产率将明显降低，造成土地闲置或低效使用。可通过先租后让、弹性出让、标准地出让等灵活出让方式，使得工业用地使用周期更好地匹配企业生命周期1，同时降低制造业企业用地成本。进一步明确租赁土地的权利，对以长期租赁方式供应土地的，根据产业类型和生产经营周期确定各类用地单位的租期和用地量;对以招拍挂方式取得的租赁土地，租赁期满后符合条件的可以协议出让;对以先租后让供应工业用地的，承租土地使用权可以转让、转租和抵押。采取租赁方式供应土地的，租赁期限一般不超过20年。
（二）采取分阶段出让方式供地
强化用地企业全过程管理，根据不同阶段评估结果，确定供地进度和规模。推广嘉兴试点经验，对于产业项目实行一次性出让、“3+5+X”分阶段评估管理模式[8]（P36），即一般给予企业2至3年的建设期，2至3年的投产初始运行期，对建设情况和投产初始运行情况进行分阶段验收考核，促使企业集约节约利用土地。根据供地进度安排，分阶段将国有土地使用权出让计划细化落实到地段、地块，并将相关信息及时向社会公布，同时应明确用地者申请用地的途径和方式，公开接受社会监督。也可借鉴梧州等地的试点经验，对重大项目建设用地实行“分期”供地，面积超过150亩的，实行一次规划、分期供地，首期供地原则上不超过100亩。
（三）支持弹性出让方式供地
根据产业周期和企业实际，以产业类型或企业规模为标准，在法定最高出让年限内，灵活选择土地使用年限，实现降低企业用地成本和提高土地集约节约使用双赢。期限届满时，用地企业若达到约定的投入产出、税收等经济指标及碳排放量等环保指标，在企业自愿的条件下，采取有偿协议方式，续期或收回土地使用权。同时，可按照企业意愿，对有弹性用地出让需求的工业企业实行弹性年期出让供地，允许工业用地按最长年限一次性出让给企业，企业按合同约定分期支付地价款。按照使用年限50年的市场评估价格进行弹性出让年期的修正。
（四）推广先租后让、租让结合的供地方式
兼顾降成本和融资需求，根据企业意愿，开展先租后让、租让结合供地。先租后让的地块达到合同约定的转为出让土地条件，可突破现行法律规定招标、拍卖、挂牌出让土地的方式，按协议方式办理出让手续。先租后让、租让结合的供地，在合同约定的期限届满后，相关部门对企业综合效益和合同履约等情况进行评估，符合条件即可续期建设用地使用权;不符合条件的，政府将无偿收回土地，对已建建筑物、构筑物按残值补偿。
（五）推广标准地出让
总结浙江省、济南市等地的先进经验，积极推广“标准地”出让模式。所谓“标准地”，是指在一定区域范围内，经综合评估后按照标准化经济产出和建设规范等相关标准指标出让，并可实施模拟审批的建设用地，可用于工业、仓储。“标准地”实行市场化配置、标准化管理、全过程监管。政府事前定标准，明确宗地开发、建设、投产要求，企业可进行“一窗通办”模拟审批，项目落地速度大大加快。标准地出让可降低制造业企业用地的“交易成本”。
三、加强市场化准入调控
在调节工业用地需求方面，重点是通过建立投资总额、投资强度等在内的指标体系设定用地企业准入门槛;探索实施新增建设用地计划指标竞争择优机制，优先保障符合产业导向、投入产出效益高的项目用地;通过税收减免等方式，鼓励企业集约节约利用土地。
（一）设定用地企业准入门槛
鼓励各地结合产业准入负面清单的实施，分别设立鼓励类、限制类产业的准入门槛，提高工业用地效率。建立以投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收、能耗、排放等为主的指标控制体系，根据工业园区的性质合理设置各指标的阈值，严格把控新增工业项目准入门槛，大力引进投入产出大、科技含量高、成长性好的企业，提高土地产出效益。按照大中小企业协调发展的要求，创新小微企业供地方式，营造产业发展的良好生态。对于设定门槛以下的投资企业，原则上不再单独供地，但可结合“双创”政策，引导企业通过园区统一建设的孵化器、加速器，租赁、购买多层标准厂房和入驻“园中园”等方式解决生产经营场所。加强供地全过程管理，鼓励各地根据企业绩效、能耗、环保等综合评价排序，按得分高低提出项目准入意见。
（二）探索实施新增建设用地计划指标竞争择优机制
借鉴国内部分城市的经验，把年度新增建设用地指标分为重点项目指标、自控指标和调控指标三大类，明确各类指标使用范围。要严格执行国土空间规划和土地利用年度计划，在分配新增建设用地指标的过程中，按照先急后缓、先重点后一般的要求，优先保障重大基础设施项目、民生项目和重点工程、重点片区用地，并合理向规划编制完善的区域倾斜。安排一定比例指标用于优质产业项目，在新增建设用地指标分配中引入竞争机制，依据产业导向、投入产出效益等进行综合评价和排序，优先保障效益高的项目用地。同时，鼓励合理竞争，择优供给，执行国土空间规划和环境保护规划，按照产业政策和行业准入条件安排新增建设用地指标。
（三）鼓励企业集约节约利用土地
鼓励建设多层厂房和标准厂房，改建、扩建和技改等需要提高容积率的，不再加收城市建设配套费和土地出让金。引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地、改造老厂、整理土地、开发地下空间等途径，扩大生产性用房，追加投资规模，提高土地利用效率，实现“零增地”改造。同时，大力支持依法取得土地的工业企业利用存量土地和厂房发展现代服务业，助推产业转型和城市功能完善。充分利用税收手段，探索“以税节地、以地控税”的模式，倒逼企业集约节约用地。借鉴芜湖试点经验，在符合国家税收政策的條件下，对单位面积产出高、节能减排效果好的企业少征税，对单位面积产出低、节能减排效果不好的企业多征税，提高企业集约节约用地的自觉性。同时，根据企业亩均土地税收贡献大小，按不同比例实施分档奖励。
四、完善工业用地价格体系
价格机制是市场机制中最敏感、最有效的调节机制。工业用地价格体系以最低价、基准地价、出让底价、交易地价等为主体，在引导工业用地市场供给和需求方面发挥着重要作用。需要重点围绕健全工业用地价格体系，建立产业差异化发展导向的梯度地价调控体系，推进工业用地从“政策定价”逐步过渡到“市场定价”。
（一）健全工业用地价格体系
加快建立工业用地最低价、基准地价、出让底价、交易地价等为主体的地价体系，定时公布相关地价信息，促进政府指导价和市场成交价的协同变化。针对东部沿海地区工业用地最低价偏低、国家暂时尚未调整全国工业用地最低价的情况，加快建立基准地价与最低价、出让底价的联动关系，加强对协议、挂牌等出让土地使用权的地价管理，防止国有土地资产流失。借鉴杭州等地的经验，明确属净地方式出让的，工业等用地最低价不低于基准地价（含土地开发成本、级差地租和市政配套费）的70%;属受让人自行承担征地拆迁的，工业等用地最低价不低于基准地价（只含级差地租和市政配套费）的70%。推动交易地价在基准地价、最低价、出让底价等标准制定中的应用，平衡好工业用地一、二级市场价格关系，推动一、二级市场融合发展。
（二）建立产业差异化发展导向的梯度地价调控体系
结合国家《产业结构调整指导目录》的实施，按照鼓励类、限制类、禁止类产业体系分门别类建立梯度地价调控标准，探索建立与国家工业用地最低价标准相适应的灵活实施方案，鼓励高新技术产业、高端装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业的优先发展。推广和复制嘉兴市的经验，建立产业政策导向和企业绩效评估相结合的评价体系，对符合产业政策且绩效评估为优的企业，采取地价修正系数修正下浮确定出让起始价，对不符合产业转型升级但国家仍允许投资的产业用地，地价上浮一定比例设定出让起始价。把握集体经营性建设用地入市发展态势，围绕城乡建设用地同等入市、同权同价的目标，加快构建农村集体经营性建设用地分等定级及基准地价、工业用地最低价体系，搞好城乡两大体系之间的衔接，共同形成产业差异化发展导向的梯度地价调控体系。
（三）完善工业用地市场定价机制
顺应弹性年期工业地价兴起的趋势，探索建立差别化年期的管理政策和操作规范，推进工业用地从“政策定价”逐步过渡到“市场定价”。依据不同区域的土地市场发育情况分级别、分区片编制弹性年期出让工业用地的基准地价，建立与之相匹配的修正体系，丰富工业用地市场化定价的标准体系。借鉴“固定系数修正型”的模式，研究符合当地供需关系和产业政策导向的弹性年期出让地价水平，通过对比确定修正系数作为参考值或下限底线，引导市场评估价。及时发布弹性年期估价技术方法和估价参数应用意见，指导评估机构采用更为合理的估价技术路线评估地价。
五、构建全过程监管体系
强化工业用地管理，特别是批后监管，既有利于工业项目提供用地保障，又能够起到倒逼获地项目加大投资力度，促进企业集约节约用地。构建全过程的监管体系，重点是要加强合同多方监管，实施工业项目竣工评价考核，建立并实施工业出让用地退出机制。
（一）加强合同多方监管
为加强对工业出让用地的批后监管，确保土地受让方严格履行土地出让合同，防止闲置和浪费土地，将投资强度、亩均销售和亩均税收，违约责任认定和处理意见，以及应承担的损失、赔偿等事项纳入土地出让合同管理，并明确政府收回土地的条件、方式和价格等。按照“谁提出，谁监管”的原则，在土地出让成交后，由提出关联条件的部门要求土地受让人提交项目用地产业发展承诺书，作为签订土地出让合同的前提条件和提出关联条件部门的监管依据。也可借鉴嘉兴海宁的经验，实施工业项目《国有建设用地使用权出让合同》《产业投资管理合同》“双合同”管理模式。同时，结合“放管服”改革的推进，进一步强化关联条件部门之间的协调联动，协同制定战略性新兴产业、先进制造业、信息经济产业及创新型产业的指导目录和项目审查标准，共同推动部门数据信息共享，提高联合监管能力。
（二）实施工业项目竣工评价考核
工业项目竣工后，根据合同约定条款，对项目性质、产业政策执行情况、投资强度、投资额等开展综合评价考核。坚持“分项验收、统一考核”的原则，由提出关联条件部门以及项目工程建设方、监理方、施工方、设计方、勘察方等分项验收，着重考核合同的履约情况。工业项目竣工验收由工信部门牵头，发改、建设、自然资源、生态环境、应急管理等部门共同参与，竣工复核验收时发现项目未达到约定的相关控制指标要求的，采取相应措施责令其限期整改，整改到期后仍达不到合同约定标准的，通过收回土地或收取违约金等方式追究违约责任。对因不可抗拒力导致项目未能达到合同约定的条件，土地受让方提供相关证明材料，由基层政府初审并出具相关意见，报行政主管部门审核同意后，准予调整项目条件并进行验收。项目投产后，相关政府部门要定期对产业项目运营等情况进行监测评估，公开执行情况，接受社会监督。
（三）建立并实施工业出让用地退出机制
加强对批而未供工业用地管理，建立退出机制，提高土地利用效率。因土地受让方的原因，两年之内未达到合同约定建设进度，由土地受让方提出退地申请，经政府批准，按合同约定收取违约金后，退还余下土地出让金和履约保证金。闲置两年之后的土地，按照法律规定要求无偿收回。对合同签订一定期限内无法取得环评批复且项目无法正常实施的，经政府批准可解除土地出让合同。对原产权人无力或无意愿开发的存量低效工业用地，具备独立分宗条件的，在对原产权人依法补偿的基础上再给予一定奖励，有偿收回闲置低效用地。鼓励原产权人分割转让闲置土地或厂房。
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Research on the Key Mission of Perfecting the Market-oriented Allocation of
Industrial Land
HUANG Zheng-xue，PAN Biao
（Institute of Land Development and Regional Economy，National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China）
Abstract：In view of the prominent problems exposed in the reform of market-oriented allocation of industrial land，this study analyzes and expounds the key mission of perfecting market-oriented allocation of industrial land from the perspective of system construction. The research proposed to raise the level of intensive and economical use of industrial land as the starting point，take diversified supply subjects and diversified supply methods as the breakthrough point，focus on improving the industrial land price system，strengthen the supervision and management of industrial land，and build a “supply-transfer-supervision” system process，all-round，and full-process system to accelerate the reform of market-oriented allocation of industrial land and improve land utilization efficiency.
Key Words：industrial land;market-oriented allocation;utilization efficiency;price;supervision system
責任编辑：赵 哲
收稿日期： 2020-01-16
作者简介： 黄征学，经济学博士，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所研究员、国土经济研究室主任，主要研究方向为空间治理、空间发展和区域经济;潘彪，经济学博士，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所助理研究员，主要研究方向为区域经济和农业经济。
