突发事件环境下的社会共治探讨
颜龙
社会共治现象是由传统高权行政演变而来的一种新的社会治理模式。我国自改革开放以来，经过多年的发展，传统的全能型政府管理模式也逐渐演变成社会共同治理模式。文章以社会突发事件为现实视角，从社会共治理论基础入手，分析中国社会共治的现实基础与困境，初步探讨了从政府，社会组织，公民三个层面着手改进我国社会共治问题。
一、社会共治现象简论
19世纪的行政行为，其合法性的依据主要是一种高权行政下的社会治理模式。行政主体之行为合法性主要在于行政主体严格执行了立法者的意志。受资本主义民主思想的影响，通常认为立法者的意志就是民主合法性的基础，由此行政主体的行政行为，便取得了合法性。行政主体的单方意志性和公定力效果也就视为是一种高权行政。高权行政的国家治理模式，是基于行政主体的民意基础以及行政机关工作人员的专业与高效。高权行政模式的产生，源于社会分工的细化，在一定的历史时期发挥了其专业高效应有的作用。然而，20世纪80年代以来，高权行政的单向管理也渐渐的暴露出其固有缺陷，诸如：行政本质属性是管理还是服务，行政的理念，行政权的边界与控权，行政手段简单，行政成本，行政信任程度等。行政学者开始思考与探索社会治理的更符合社会现实需要的治理方式。高权行政逐步演变成有限的合作行政，有西方学者称之为合作规制模式的社会治理。[1] 笔者认为可以称为合作行政模式。也有西方学者认为，一个政府监管行为，如果没有公民的有效参与，则不能在行政决策和管理中，充分体现出利害关系人的相关诉求与主张，这同样也会引发所谓的合法性危机。[2]在行政实践上，也有不少实践性的合作行政模式探索。西方国家早期尝试对高权行政的改良主要在民众十分关心且民众自已也掌握有相当关联知识技能的领域，如食品安全领域，就有民众举报、曝光等民众互相监督与行政主体监督合作治理的运用。20世纪中期以后，高权行政逐步改良为私人有限参与的合作行政，这一趋势也随着民主化的浪潮的深入而逐步扩大。
二、中国社会共治的现实基础与困境：以突发事件为视角
中国是人民主权国家，政府是真正的人民政府。在党的领导，坚持群众路线实质上也内含人民参与社会治理。党和政府在社会治理方面也一贯强调政府与人民的合作。经过40年的改革开放与发展，我国政府已经逐步由传统的划浆型政府逐步地演变成掌舵型政府。政府角色的转变，民众参与度的提高，共同构成了社会共治的现实基础。表现在突发事件期间。我国对于公共突发卫生事件的防范与处置方式上，政所有了更积极地回应性与责任性，社会主体有更多的积极性和主动性。加强联防联控、统筹调度，强化对各地常态化防控工作的指导和支持。医疗机构工作人员，在公共场所工作的营业员、保安员、保洁员、司乘人员、客运场站服务人员、警察等人员以及就医人员等要佩戴口罩。科学划定防控区域范围至最小单元（如楼栋、病区、居民小区、村组等），采取限制人员聚集性活动、封锁等措施，切断传播途径，尽最大可能降低感染风险。重点场所、重点机构、重点人群防控。做好全国一体化政务服务平台“健康信息码”入境人员版的推广应用，加强入境人员闭环管理。国务院要求各级政府建立联防联控工作机制或防控指挥部，及时调整防控策略。强化责任意识、勇于担当作为，建立健全防控工作机制和网格化工作体系，主动开展病例监测追踪、科普宣教、健康提示、信息报告、爱国卫生运动等综合防控工作，有效控制扩散和传播。充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”。
尽管突发事件期间，我国依社会共治核心理念，充分调动了政府与社会组织、公民协同应对重大突发事件的积极性，一定程度上实现公共安全，甚至比世界上其他国家更体现出我们的制度优势。但是在社会共治上，我们仍然暴露出一些困境。第一，政府层面。一部分政府部门的极少数行政主体在观念意识上存在形式主义和部分的官僚主义。忽视政府部门的联动配合与协作。特别是在应对公共突发事件方面。一些职能部门对于突发事件的接入反应能力很差。甚至有的部门仅仅满足于自己的一亩三分地，完全没有落实好国务院关于联防联治的相关政府职能部门责任的规定。第二，社会组织。我国在营造共建共治共享社会治理格局的重任中，社会组织的参与必不可少，进入新时代，社会组织发展迎来了新机遇，也对社会组织如何参与社会治理提出了新使命和新要求。按照中国社会组织公共服务平台的最新数据，截止到2020年2月10日，全国社会组织共866，169个。[3]作为社会组织而言，无论从国家动员，还是组织使命都会推动社会组织参与到社会突发事件的防控中来。但需指出，社会组织本身的不足也明显。社会组织参与社会治理仍处在初级阶段，社会组织的能力不足，参与社会治理的能力较弱，参与社会治理的创新动力不足。社会组织发展严重不足，社会组织的政府依赖性较强，自身没有稳定的资金来源，也缺乏高素质的社会工作专业人才，没有形成规范的内部结构。[4]第三，公民参与。突发事件期间，各社区（村）纷纷组织志愿服务团队，精准应对、严防死守。抗“疫”志愿者对辖区内所有小区、超市、宾馆等进行摸排。拉起居民微信群，打造线上共享商店，居民只需列出购物清单发在群里，第二天志愿者便会送货上门。[5]但公民参与公共管理呈现出无序性和无组织性的情况， 造成公民参与社会治理效率的相应降低。突发公共卫生事件期间，各地居民有的自发组织堵门截路，造成城市小区之间甚至楼栋之间通行不便，更有村民挖坑堵路引发严重冲突案件发生。
三、我国社会共治的出路
实现社会共治的良性发展，需要从政府，社会组织，公民个人三个层面着手改进。首先，政府要转变职能。各职能部门不能只守着自己的一亩三分地。要各自扫好门前雪，还要管好他人瓦上霜。对于某一领域的社会共治，政府要适应网格化管理机制要求，在做好本职岗位的同时，要注意协同配合相关领域部门的工作。除了很好的完成自己的规定动作之外，还要善于打組合拳。要充分挖掘政府相关机关的协作潜能，整体提升在社会治理中的“正规军”的主体作用。其次，扩大社会组织的培育途径。社会组织的存在，一定程度上至少能够解决社会治理中的某一方面的问题。实践中要减少社会组织对于政府的依赖性。社会组织的自身发展要做到自强自立，自我发展。社会组织要充分参与到社会相关行业领域的服务与管理。探索社会组织与政府服务与管理领域的互享与交叉。社会组织与政府治理的方式方法的交融与相互借鉴。社会组织之间的横向联合与联动机制探索。充分利用社会组织的主观能动性与专业技能特点，服务于社会共治。提升社会组织化解矛盾的能力，鼓励利用社会组织条约、协会规则，利用村规民约，交易习惯，行业章程等规则。规范社团组织健康发展，加强行业引导，监督服务与管理。第三，寻求多种方式调动公民参与社会共治。实现公民参与社会共治目的，必须不断克服公民参与的制度、组织、文化和个人素质的障碍，对公民自主参与行为给予充分信任。激发和创造公民对基层治理的愿望，建立与社会治理相融合的工作机制。把公民参与作为新时代社会共治、走向现代化的必要方案对待。英格尔斯指出：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以珍视生命力的广泛现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统的人手中变成废纸一堆。”[6]探索扩大公民参与社会共治，我国才能真正培育出多元化治理主体，充分利用多方智慧实现新时代中国特色社会主义的民主政治。（作者单位：湖南女子学院）
