农村土地征用过程中的地方政府职能定位
鲁艳平
摘要：随着城镇化的大力推进，大量农村土地被征用，征地过程中出现的矛盾纠纷成为了城镇化发展、社会稳定的重大隐患。为了改变当前农村土地征用的困境，地方政府应实现合理的职能定位。本文在深入分析我国土地征用制度的五种缺陷的基础上，重点提出了农村土地征用过程中地方政府职能定位的方向：严格界定征地范围；加强对土地征用行为的监管；建立适应市场经济的征地补偿机制；健全失地农民的社会保障体系。
关键词：土地征用；城镇化；政府职能定位
城镇化是一个国家或地区走向现代化的必然选择，而土地征用制度在推进城镇化发展的过程中起到了至关重要的作用。随着我国城镇化的大力推进，大批农村土地被征用，伴随而来的是大量的失地农民。在农村土地征用过程中，失地农民与政府征地之间产生了复杂的利益矛盾，关系愈发紧张，甚至影响到了社会的稳定与和谐。因此，地方政府应积极调整、合理定位农村土地征用过程中的政府职能。
一、我国土地征用制度的缺陷分析
（一）土地产权主体不明确
在我国，农村土地集体所有权出现了主体虚置。因为根据我国法律的规定，农村土地归农民集体所有，但农民集体具体又包括村民小组、村民委员会、村集体经济组织、乡（镇）农民集体经济组织，这就导致农村土地的法人并不明确，出现了土地产权主体的多元化。而正是由于土地产权的多元化，致使一旦出现利益，就会产生多个产权主体进行争夺的局面，而农民这个真正的土地拥有者却在争夺之中处在了弱势地位。
（二）土地征用目的界定不清
按照我国宪法的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”可见，公共利益的用途是我国土地征用权的依据和界限。但公共利益是一个抽象的概念，我国对公共利益的解释也较为笼统。而且，我国只是原则性地规定土地征用必须是为了满足公共利益的需要，并没有对“公共利益”本身作出具体地规定。正是这种对“公共利益”的不明确的规定，使得地方政府在诠释公共利益时具有很大的自由发挥的空间，从而导致在实际地土地征用过程中，出现了土地征用权的滥用现象。
（三）失地农民安置措施不完善
根据有关资料统计，平均每征用1亩土地就会有1.5个农民失业。我国的《土地管理法》中并没能提出安置失地农民的具体措施，现实生活中的货币安置是应用最广的方式。但这种方式只是一次性地给予农民现金补偿，能解眼前之忧，解不了未来之虑。很多农民在失去土地之后，找不到合适的就业岗位，再加上农村社会保障体系的不完善，导致失地农民的长远生计成为了一个难题。如果不能采取有效的措施解决，随着失地农民数量的不断增大，必将影响到整个社会的稳定与和谐，引发严重的社会危机。近年来频频出现的群体性事件和某些地区农民的接连上访都与上述问题的存在直接相关。
（四）征地补偿机制不完善
我国的征地补偿机制存在着很多不完善之处，主要表现在：一方面，补偿标准的确定不合理；另一方面，征地补偿的安置方式过于单一。通过上述可知，我国农村征地补偿的安置方式主要是货币补偿，包括土地补偿费、安置补偿费等，但这种补偿方式本身存在很大的问题，它只考虑了经济上的一次性补偿，且补偿标准过低，并没有考虑到失地农民的居住安顿、重新就业、社会保障等问题。
（五）征地程序不透明，缺乏征地纠纷调解机制
由于土地征用与被征地农民的利益息息相关，因此政府应该保证征地程序的透明化，积极向公众公开除国家机密以外的所有信息。但在实际操作过程中，除了一张书面形式的公告之外，公众根本无法得知政府从决策规划到征地权的使用以及补偿安置等方面的信息。此外，在土地征用过程中产生利益纠纷后，我国并没有有效的纠纷调解机制，也没有保障被征用土地者利益的相关法律。当征地纠纷产生时，往往是通过政府的行政手段来解决，而政府既作为土地的征用者，又作为征地纠纷的调解者，解决过程中难免有失公正。
二、农村土地征用过程中的地方政府职能定位
针对以上对我国土地征用制度缺陷的分析，地方政府在农村土地征用过程中需积极调整、合理定位政府职能，以减少征地过程中的种种矛盾，更好地保护失地农民的利益，从而推进城镇化的快速发展。
（一）严格界定征地目的
主要是界定对“公共利益”的理解。第一，准确定义公共利益，具体规定公共利益的范围。为了避免征地权的滥用，应该严格限定公共利益的范围，将“公共利益”的目的作出具体列举，如《土地管理法》中所规定：（l）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益公共事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地的范围。
第二，建立征地审核委员会，对征地用途随时进行审核。为了彻底杜绝征地过程中的寻租现象，在我国土地管理机构的设置中应考虑增加进行“公共利益”审核的机构，建议设立征地审核委员会，由政府领导牵头，由土地管理局、规划局等相关部门参与，对征地用途随时进行审核。
（二）加强对土地征用行为的监管
第一，征地过程透明公开，鼓励公众积极参与。在征地过程中，我们应该积极仿效国外的做法，实行征地公示制度，将所征土地的基本情况、用途、目的、征用单位、征用过程、征用补偿标准等公布于众，通过召开公众听证会，吸引公众参与，对征地环节进行民主管理与监督，保证土地征用的公开化、公正化。农民以及相关的农村集体组织都有权参与征地的各个环节，并拥有话语权。
第二，建立完善的征地执行机构。为了避免征地中的违规行为，改变“政府说了算”的方式，在征地过程中应组建征地工作委员会，成员包括相关职能部门的工作人员、权威人士以及地方的有关代表。征地工作委员会的职责就是对征地工作进行指导、审核与监督。此外，为了解决征地过程中出现的矛盾纠纷，应积极开辟法律途径，成立征地仲裁机构和土地法庭。只有具备了通畅的法律途径，一旦出现利益主体收到侵害，才能通过合法合理的渠道解决问题，而非通过诸如闹事、游行等极端方式保护自身的权利。
第三，加强征地后的监督管理。征地监督工作应持之以恒，在用地单位获得土地使用权之后，仍然要履行对用地者的严格监督，并要积极吸纳农民参与其中。如果用地单位获得土地使用权后，并未严格履行征地的初衷，如土地用途不符合当初批准的土地用途，政府有权收回土地，并对用地单位处以罚款，以对农民集体进行补偿；对于用地单位多征的土地，如果可以继续用作农用地，政府不得再将土地出让给其他单位，应保证农民集体拥有使用土地的优先权，来维护农民集体的利益。
（三）建立适应市场经济的征地补偿机制
第一，加强征用土地的定级估价工作。首先，应由独立的土地估价机构根据农业的最佳利用用途确定土地补偿标准，保障被征地农民的利益。由于土地被征用后可能导致土地的条块分割，形成不等的土地规模，难以进行规模经营，从而导致土地利用效率的损失。在确定土地赔偿标准时，要充分考虑残留地和相邻土地损失赔偿以及征地引起的间接损失等因素。其次，确定合理的安置补偿的年限。在考虑党在农村的基本政策以及失去土地承包经营权的农民转向其他行业谋生所要的年限的基础上，安置补偿的年限不应参照农民在承包期中剩余的土地承包经营年限，而应以承包的法定年限即三十年为宜。
第二，建立多元化的土地补偿机制。除了货币补偿方式之外，我们应积极探索其他的征地补偿方式，例如：其一，社会保险安置。由于失地农民失去了一切生活保障，我国多个地区利用土地补偿费中为农民办理了养老保险与医疗保险，为失地农民带来了保障。其二，债券或股权补偿。在我国部分地区，对于某些收益稳定、周期长的重点能源、交通、水利等基础建设项目，可以向农民发放土地债券作为征地补偿或者号召农民以土地补偿费入股参与经营。其三，留地补偿。在征收土地的过程中将部分土地划给被征地农村集体经济组织，去发展第二、三产业，以保障征地后的农民的生产、生活。其四，替代补偿。以国有宜农土地作为替代地补偿，来解决农民的就业问题。
（四）健全失地农民的社会保障体系
第一，设立失地农民的社会保障基金。失地农民社会保障基金包括基本养老金和最低生活保障，资金的筹集方式可以采用“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”的方法。如规定政府出资部分不低于社会保障基金总额的30%，从土地出让金中支出；集体承担部分不低于社会保障基金总额的40%，从土地补偿费中支出；个人负担部分从土地补偿费中抵交，不足部分由政府财政补贴。此外，还可引入商业保险公司，将社会保障基金交由保险公司进行经营管理，以保证基金的保值、增值。
第二，建立失地农民的教育培训保障机制，保障失地农民的发展权。进城的失地农民的教育培训保障机制主要包含四方面：一是失地农民子女的九年制义务教育。失地农民进城后，应保证其子女与城镇居民的子女一样，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。由于就业渠道不畅通以及农民的就业技能匮乏，导致失地农民再就业的难度很大，因此应加强对失地农民的职业技能培训。三是培训费用。培训费用的来源可以部分来自于失地农民的社会保障基金，部分来自于各级财政的拨款，以各级、各类学校及农技推广中心等为载体建立培训基地，对失地农民进行免费培训。四是将失地农民纳入城镇下岗人员再就业支持体系。
土地征用是一项系统工程，它不仅关系到国家的经济建设，同时也关系到农民的切身利益。地方政府应合理定位政府职能，以有效地平衡各方的利益关系，从而推进城镇化的快速发展。
参考文献：
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[责任编辑：褚永慧]
