精准扶贫面临的新问题及应对策略
郭晓鸣+蒲实+高杰
专家名片
郭晓鸣，四川省社会科学院副院长、研究员、博士生导师。现为享受国务院特殊津贴专家，四川省有突出贡献奖的优秀专家，四川省学术和技术带头人，四川省委、省政府决策咨询委员会委员，四川省县域经济学会专家委员会委员。
在各级政府的大力推动和社会的广泛参与下，当前我国精准扶贫工作已经取得了显著进展。但是，作为一项复杂的系统性工程，精准扶贫在推进过程中必然会面临一系列问题和困难。为了及时把握问题、提出对策，笔者近期深入四川秦巴山区、凉山彝区、高原藏区等集中连片区的多个贫困县，通过入户调查、专题座谈等方式了解精准扶贫推进过程中出现的新情况、新问题，并提出了解决问题的对策建议。
PART1
五大问题需关注
调查显示，当前各地精准扶贫工作动员充分、参与广泛、责任明确、措施具体，对于矫正传统扶贫模式粗放低效的突出问题成效显著。但同时必须清醒地认识到，由于多种复杂原因的影响和制约，当前精准扶贫工作的推进仍然存在一系列需要引起足够重视的问题和矛盾，亟待通过机制完善和政策调整加以解决。通过多地实地调研发现，以下五方面问题需要高度关注：
——精准瞄准过程中的识别误差问题仍然突出。精准瞄准扶持对象是实施精准扶贫的首要任务，实践证明，瞄准到户的精准度明显高于传统扶贫模式。但调研发现，各地在不同程度上仍然存在“瞄而不准”的问题：一是人为因素导致识别误差。随着精准扶贫政策对贫困户帮扶力度的增大，对农户的吸引力也随之增强。为获得贫困户资格，部分农户通过隐瞒、转移等手段降低家庭收入，甚至出现了与父母分家以降低单户收入的行为。无序争夺和挤占贫困户指标不仅显著降低了扶贫资源利用的有效性，而且人为扩大了贫困面。二是制度因素导致识别误差。由于缺乏对农户主动参与的有效激励，在贫困户确定过程中，普通农户参与积极性不高，部分农户在民主评议中“走过场”，表决时“随大流”。农户主动参与机制的缺失使民主评议中难以对一些家族或大姓因素的强势影响进行监督和矫正，进而造成识别误差。三是地域因素导致识别误差。在仍处于整体性贫困状态的地区，村内多数农户的经济状态非常接近，在评定贫困户时，很难区分不同家庭的实际贫困程度。在此背景下，一些贫困村以扶贫资源平均分配的方式应对精准识别难的问题，贫困户的扶持政策由各个农户“轮流坐庄”或“共同分享”。这种贫困识别中的“分配制”现象，不仅加剧了扶贫资源利用低效的问题，而且在一定程度上强化了部分农户的“福利依赖”。
——干部驻村帮扶机制运行面临现实困难。干部驻村帮扶是实现精准扶贫的重要机制创新，但在实践运行中，这一机制存在三个方面值得重视的问题：一是驻村帮扶干部选派工作存在不足。调研显示，派驻过程中存在被动行政性指派、身份性限制、选派针对性不强的问题，导致派驻干部面临经验不足、工作技能与扶贫工作要求错位等窘境。另外，驻村帮扶中区域性选派压力突出，在贫困较严重的高寒山区和民族地区，干部职数比例相对较低而贫困村数量较多，从而造成驻村帮扶人员选派上出现区域性需求与供给严重失衡的压力。以凉山州喜德县为例，2015年共选派帮扶干部117人，已经占到了公务员总数的12.6%，即使加上同期省市下派的20名帮扶干部，也只能勉强配齐第一书记，远不能满足组建3-4人驻村工作组的要求。二是帮扶部门的差异导致扶贫资源配置不均衡。干部派出部门可调动的扶贫资源在很大程度上决定了对口帮扶村能够获得的外部支持强度，从而也影响到驻村干部的工作绩效。另外，帮扶资源的不均衡也使不同贫困村和贫困户之间因简单攀比而产生新的矛盾，进而对驻村帮扶工作产生不同看法。三是干部驻村帮扶考核机制不完善。调研发现，目前各地对驻村帮扶工作缺乏有效的考评办法，有的地区单纯以干部是否长期驻扎在村作为衡量其工作绩效的标准，使得驻村干部只能固守在村、活动在户，作为外来帮扶者具有广泛社会联系的优势难以体现。另外，对于考核不合格的驻村干部，尚未形成细化和常态化的解决措施，未能构建规范有序的“召回”机制。
——扶贫资金县级整合机制需进一步完善。精准扶贫战略实施以来，扶贫资金投入的针对性明显提高，但县级部门资金整合能力不足导致的资金使用低效问题仍未解决：一是财政专项扶贫资金整合缺乏实施细则，县级资金整合面临较大风险。虽然多数专项扶贫资金的管理权已经下放到县一级，但不同渠道的项目资金在审批、拨付、管理、验收等程序要求上存在较大差异，由于缺乏实施细则和明确的权责界定，县级部门资金整合面临较大困难和风险，导致项目重复建设、资源分散投入的问题依然存在。调研中发现，部分高山、二半山区村庄因农户自发搬迁实际已成“空村”，但根据规划，通村道路等建设项目仍在实施，造成了极大的浪费。二是行业扶贫资金缺乏基础性的整合制度和平台，依然呈现“各自为政，自主管理”的态势。各行业部门本身职能定位与扶贫开发之间界定不清，扶贫开发规划与行业发展规划不能有效匹配。同时，行业与行业之间、行业与县级部门之间的沟通缺失。分散化的资金和项目管理方式使行业扶贫资源“交叉重叠、低效配置”问题尤为突出。总体上，县级扶贫资金整合机制的不完善导致贫困地区大量扶贫资金账面累积，而与此同时，许多贫困村基础设施建设、产业扶贫项目运行却严重缺乏资金。
——扶贫开发中贫困农户主动参与不足。精准扶贫要求有效发挥贫困农户的主体作用，鼓励其主动参与扶贫项目运行。但调研发现，由于缺乏参与途径，扶贫项目的贫困户参与度仍然较低：一是缺乏贫困户需求的有效表达机制。精准帮扶的前提是能够准确掌握贫困户的现实需求，但由于缺少有效的表达机制，贫困户的需求往往难以向扶贫实施主体传达，导致扶贫资源供给与需求不匹配。在一些山区，贫困农户基于自身基础普遍希望发展养猪、养鸡等熟悉的养殖业，但地方政府要求将水果、蔬菜或乡村旅游作为产业扶贫项目，由于缺乏相应的传统和经验，许多贫困户不愿或难以参与。二是贫困户能力难以与投入到户的扶贫项目相匹配。在扶贫资源投入精准到户的要求下，部分地区直接将扶贫项目投入分解到各个贫困户，如将果树苗、牲畜等均分到各户，但由于缺少经验，加之产业扶贫项目需要配套投入，导致贫困户因能力不足而难以参与，即使勉强参与，常常因能力不足而造成项目失败。三是扶贫资源投入过于强调精准到户而弱化了集体行动能力。单个贫困户往往缺乏参与项目所需的资金、劳动力或技能，需要通过合作互助完成项目运行，但是调研发现，部分地区过于强调精准到户，忽视了农户间合作机制的建立，导致单个农户难以有效实施产业项目并获得经济收益。
——脱贫目标压力下的短期化行为显现。随着全面建成小康社会目标的迫近，我国扶贫开发工作也进入“冲刺期”，在工作任务不断加重的背景下，各类短期化行为也逐步暴露，不仅严重影响了精准扶贫的实施效果，而且蕴含着大规模返贫的潜在风险：一是扶贫任务累加化，减贫标准重数量而轻质量。调研发现，各级政府向下级部门下达目标任务时，倾向于加重任务量，造成了脱贫时间逐级加码提前的现象。由于扶贫工作任务重、时间短，有的基层政府只能以非正常方式完成年度脱贫任务，如只要享受了新村建设补贴等其他惠民政策的贫困户，统一无条件率先“摘帽”，结果导致部分农户刚刚评为贫困户，还未获得任何帮扶就已经“被脱贫”。二是扶贫手段简单化，重物质投入而轻能力建设。为按时完成减贫任务，短期成效显著的物质投入式帮扶成为许多地方脱贫开发的主要手段，不少部门将为对口贫困户捐款捐物作为扶贫的主要方式，单纯以资金投入比重作为“一刀切”考核要求，对贫困人口自我发展能力建设、实用专业技术培训等关注不够，对人力资源和社会资源的引入缺乏足够重视，扶贫与扶智未能有效结合。三是扶贫主体单一化，重行政手段而轻市场机制。调研发现，在简单化的压力传导之下，各地都强化了政府在扶贫开发中的主导地位，甚至在一定程度上替代了原有社会组织和社区的功能，政府行政主导的扶贫模式虽然能够短时间调动大量资源并迅速取得成效，但政府过度的大包大揽必然造成对市场的排斥，弱化贫困社区的持续发展能力。
PART2
五条对策破难题
当前我国精准扶贫的推进正处于关键时期，必须在已经取得重要进展的基础上，针对上述现实问题，通过更广泛、更深层的机制创新完成扶贫方式和手段的彻底转换，实现对全面完成精准扶贫目标任务的更有效支撑。为此，提出如下对策建议：
——完善贫困人口精准识别机制。关键是在四个重要方面取得突破：一是进一步完善以基层民主评议与量化指标评估有效结合的贫困人口识别机制，建立确认村级贫困户的多维指标体系和规范程序，减少村民大会民主评议中的主观性和人情偏向。二是以适度的财政支持引导农民主动参与贫困户前期评定及后期监督，强化利益激励和责任约束。三是引入外部专家运用快速评估等方法进行定期或不定期的外部监测，同时加强对恶意骗取扶贫资源的处置力度。四是在贫困分布较广、贫困农户之间经济差距较小的特殊贫困地区，探索建立瞄准到户与整体帮扶相结合的贫困瞄准机制。
——优化驻村干部帮扶机制。重点是从以下三方面优化驻村干部帮扶机制：一是在加强顶层设计、进一步明确和落实干部驻村帮扶工作职责的基础上，探索建立开放式的驻村帮扶人员选派机制，取消或放宽对驻村帮扶人员的身份及年龄限制，特别是应大力鼓励有经验、有意愿的离退休干部、科研人员等参与驻村帮扶。二是建立贫困村实际需求与帮扶人员实际情况相结合的双向选择机制。三是加快完善对驻村帮扶干部的评价考核和“召回”制度。
——构建县级扶贫资金整合机制。进一步完善县级扶贫资源整合制度，重点应推进三方面工作：一是尽快出台指导性政策，明确县级整合财政专项扶贫资金的权限和职责范围。二是探索建立行业扶贫资金的县级整合制度，加快建立扶贫项目资金公开制度和违规使用责任追究制度，支持社会舆论监督。三是探索梯度扶持、拉开档次的扶贫资金使用办法，既要针对最贫困农户，也要重视贫困村的整体脱贫。
——建立贫困农户参与机制。应进一步强化贫困农户主体地位，增强其内生发展动力：一是探索创新贫困农户之间的合作互助机制，鼓励贫困农户自主合作、资源互补。二是探索建立先富户、脱贫户与贫困户之间的合作帮扶机制，通过政策激励发挥先脱贫户对贫困户的示范带动作用。三是充分发挥农村社区在扶贫开发中的作用，将精准扶贫工作与完善乡村治理机制有机结合，推进贫困村专业合作社、资金互助社等合作组织发展。
——创新脱贫绩效长效考核机制。优化考核机制的导向作用，有效抑制精准扶贫推进中的短期化行为：一方面，合理分解减贫任务，建立以脱贫人口数量、贫困人口收入增加幅度、扶贫产业发展水平、生态环境保护情况等为内容的扶贫工作绩效考核综合指标体系；另一方面，构建能够持续运行和持续带动脱贫的扶贫项目运行机制，同时，建立短期与长期效果相结合的项目验收制度，加强对项目可持续性和长期实际减贫效果的目标考核。
