公开征求意见应该用“通知”行文吗

    韩雪松

    摘 要：针对党政机关在公开征求意见过程中出现的文体错用问题，介绍公开征求意见与非公开征求意见的行文差异，明确各机关面向社会各界与广大民众公开征求意见时应使用通告、公告等泛行公文文体，强调用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项的通知不是泛行文。党政机关公开征求意见时不应使用通知，而一些越位泛行的“征求意见性通知”其实本应以“征求意见性通告”行文，应抵制通知文体出现的泛行化变异。

    关键词：征求意见;通知;行政公文

    Abstract：For stylistic misuse problems appeared in the public consulting process by Party committee and government agencies， the official differences between public consulting and non-public consulting be introduced. The various institutions should use the Proclamation or Announcement and other pan-row document styles when they consulting for the community and general public. The Notification is not a kind of pan-row style， it should not be used in public consulting， and its variation of expansion should be resisted.

    Keywords：Public consulting; Notification; Official documents

    1 ?公开征求意见应使用泛行文

    为了进一步增强行政立法及政策制定的公开性和透明度，提升民主决策、科学决策的实际水平，各地党政机关越来越多地在行政决策过程中征求意见，广集众智，广纳群言，以进一步强化服务能力，提高行政效率。征求意见存在公开与否的差异。本文论及的“公开征求意见”，指的是党政机关向社会各界和广大民众征询意见建议，问政于民，问需于民，问计于民。“公开”，说明征询对象不限于党政体系内部，而是广泛涵盖各界人士。公开征求意见也是地方政府推进科学立法的有效举措和“规定动作”， 2015年6月1日起施行的《四川省人民政府拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》第二十七条要求，“省法制机构应当通过政府网站或者报刊等媒体公布草案代拟稿及其起草说明，公开征求社会公众意见”，且“公开征求意见时间一般不少于30日，征求意见的情况应当向社会通报”，可以预见，公开征求意见类公文将因此使用愈加广泛、撰制愈加成熟。

    公开征求意见所使用的公文应是泛行文，一般能在报纸刊载，在电台播出，在网站发布，传播范围广，社会影响大。这类公文无明确的主送机关，其读者是众多的和不确定的。例如，重庆市垫江县人力资源和社会保障局于2014年3月发布的《关于开展党的群众路线教育实践活动公开征求意见的公告》，旨在为了查找垫江县人社工作中存在的突出问题而面向社会公开征求意见，公告的目标读者主要是党政机关之外的社会公众，篇末“热忱欢迎社会各界人士客观真实地对我局工作提出您的宝贵的批评、意见和建议”一句更是点明意见征询对象是垫江“社会各界人士”，可见征求范围是完全公开的。

    与“公开”对应的是“不公开”。本文论及的“不公开征求意见”，是指意见征求对象限于党政机关内部的相关业务部门，只针对机关单位，不面向社会大众。不公开征求意见这种方式系意见建议在党政系统内部的征集，相关的公文程序制发必须完全按照《党政机关公文处理工作条例》的要求规范执行，一般只在党政机关之间往复，主送机关具体明确，收发程序缜密严格。如财政部办公厅于2012年2月所发《关于征求<事业单位会计制度（征求意见稿）>意见的函》，其主送机关是各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）以及国务院有关部委、有关直属机构财务部门等，法定读者具体明晰，制发范围较为有限。该函对《事业单位会计制度（征求意见稿）》意见的征集只面向政府机关中的相关财务部门，不面向社会各界以及普通群众，是不公开征集意见建议的典例。

    2 ?通知不是泛行文

    按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”，其主送对象是“下级机关”或“有关单位”，显然“下级机关”指的是党政机关中受上级机关领导和指挥的下级机关，如天津市各区、县人民政府以及市政府各委、局，都是天津市人民政府的“下级机关”，而“有关单位”指的是受理公文的相关单位，也是公文的主要受理机关，如《广东省人民政府办公厅关于调整省直有关部门职能的通知》（粤府办〔2014〕71号）的主送机关在“各地级以上市人民政府”、“各县（市、区）人民政府”外，即是“省各有关单位”，其指向的是机关而非个人。可见，“下级机关”和“有关单位”这两个概念都不涵盖指向不明的“社会各界”和“人民大众”。因此，通知的主送机关必须是确定的、有限的，而不能是空缺的或泛指的（诸如“广大党员干部群众”、“各位网友”之类），通知的制发只针对机关单位，不针对具体个人。显然，通知不是泛行文，它基本限于党政体系内机关之间的政务指挥与信息知照，不适合用于公开征求意见。如果某机关的正式通知中含有“为充分听取各方意见，现对《××××规范》（征求意见稿）进行意见征求，欢迎社会各界提出修改意见”，或者“现就征求意见稿向社会公开征求意见、建议，公众可通过下列方式和途径提出反馈意见”之类的措辞，则说明该通知并无确定的主送机关，行文上出现了越位泛行的问题，更意味着该机关的秘书部门很可能在公开征求意见过程中错误地使用了公文文种。

    3 ?应以公告及通告等文体公开征求意见

    适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项的通告，是党政机关面向社会公开征求意见时可以优先考虑选用的文体。因为通告的发布范围多局限于国内的某一地域或某一行业，其制发有较强的区域性和针对性，所发布的事项虽在一定时空领域内有普遍意义，但又并非“重大”到向国内外广泛宣告的程度，因此适于在一定范围内公布那些应当周知的普通征询事项。以蓬莱市人民政府法制办公室2014年12月发布的《关于对<蓬莱市重大行政决策程序规定>公开征求意见的通告》为例，该通告针对即将出台的《蓬莱市重大行政决策程序规定》向社会公开征求意见，无主送机关，不涉及国外，意见征询不限于党政系统，而是面向社会公众，行文方式属于泛行。为方便公众反馈意见建议，通告提出“请您通过以下方式与我们联系”，其后写明了电话号码、电子邮箱等联系方式。此处的“您”指称的是社会个体，凸显了当地政府倾听民声、问政于民的征询态度。

    以“通告”来公开征询事项本应成为最常见的文体选择，但“征求意见性通告”的使用情况并不理想，其应用范围较窄，使用频次较低，这在一定程度上缘于“通知”在公开征求意见上对“通告”的文体侵蚀。一些单位制发的“通知”超越了党政体系的制发领域，侵夺了“征求意见性通告”的文体功能，出现了文体功能上越位问题的和行文方向上的泛化问题。例如，同样是向对方告晓应“周知”事项这一功能，于“通知”而言，告晓的对象必须是“有关单位”，主送的必须是机关而非个人;于“通告”而言，告晓的对象是“社会有关方面”，目标读者可以是团体，也可以是个人。但在公文写作实践中，大量的“征求意见通知”并未主送某一单位，而是缺省了主送机关一项，通知的发布对象泛化为社会公众，其行文方向异化为泛行。通知的这种泛行化变异，侵占了“征求意见性通告”的行文疆域，致使在公开征求意见上本应高频使用的“通告”反而出现较少，以“通知”之名行“通告”之实的情况在机关行文中屡有发生。

    适用于向国内外宣布重要事项或法定事项的公告，亦可用于党政机关公开征求意见，但在使用范围上与通告稍有不同。“征求意见性公告”所发布的征询事项要么属重要事项，要么属法定事项，且发布的范围涵盖国内国外，比仅仅针对社会有关方面征求意见的通告更为广泛。例如，中央国家机关政府采购中心曾于2015年3月发布《文化部会议室视频会议设备采购项目技术需求公开征求意见的公告》，就相关视频会议设备项目的有关技术需求公开征求供应商的意见。公告规定，可以回复技术指标书面意见的必须是产品生产厂商，且其所回复的建议书须加盖公章后密封送至采购中心接待室。此处“产品生产厂商”数量较多，范围较广，因其不属于党政机关，因此进行意见征询时不宜使用通知或函;因其不限于中国内陆，而可能包括海外公司，所以对其征求意见不宜用通告而更宜用公告。

    4 ?不公开征求意见时可用通知行文

    如前所述，通知不是泛行文，不适于党政机关在“公开征求意见”时使用。但是，通知并非完全不可用来征求意见，当征询范围确定、主送机关明晰时，通知能被规范制发而不越位泛行，即可用在党政机关内“不公开征求意见”，且这类通知较常使用，并不鲜见。用于征求意见的通知多为平行，以不相隶属的相关单位为主送机关，发送范围相对受限。以2011年4月制发的《教育部办公厅关于征求对<普通高等学校本科专业目录（修订一稿）>修改意见的通知》为例，该通知的主送机关是“各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，有关部门（单位）教育司（局），部属各高等学校，有关教学指导委员会”，数量有限，指向明确，皆属机关单位，不含各界群众，且教育部办公厅与各省、自治区、直辖市教育厅（教委）等是平行关系，该通知属于在非隶属机关间不公开征询建议意见的平行文，可见并非越位泛行，并无文体误用。

    用于征求意见的通知偶有下行的情况，虽然行文合理，写作规范，但是数量不多，尚难归纳成类加以分析。中共南宁市青秀区直属机关工作委员会曾于2011年3月向“各党（总）支部”发出征求意见的通知，要求其针对青秀区直属机关工作委员会2011年党建与思想政治工作及党风廉政工作要点讨论稿提出修改意见。通知明确“请各党支部接到通知后进行研读”，说明意见的征求对象是下级党支部，而非同级单位，该通知系直属机关工委对各党支部进行意见征求的下行文。下行征求意见通知的案例特别难得，其文体特征与写作规律尚需进一步观察，此属个案，较为少见。

    综上，党政机关公开征求意见时，其征询对象是社会各界与广大民众，而作为只向“下级机关”或“有关单位”发布指令、传达事项的通知，必须有明确的主送机关和受限的征询范围，因此不适宜用来公开征求意见，正确的文体选择是通告或公告等。目前某些越位泛行的“征求意见性通知”，其实本应以“征求意见性通告”来行文。而大量存在的以“通知”之名行“通告”之实的文体错用情况，则说明“通知”在一定程度上出现了泛行化的文体变异，“通告”在公开征求意见上业已受到“通知”的文体侵蚀，对此应予警惕。

    *本文系辽宁省普通高等学校本科教育教学改革研究项目“汉语言文学国家特色专业特色实训体系的科学建构与实践研究”（项目号 UPRP20140663）阶段性成果。

    （作者单位：渤海大学文学院 ?来稿日期：2015-06-10）