对公路建设项目施工期环境管理的探讨
王玮+李丽娟+王殿臣
摘要：通过分析我国公路建设项目施工期环境管理制度及环境管理主体的现状，基于内蒙古自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理工作的相关实践与经验，针对我国公路建设项目施工期环境管理工作薄弱的问题，提出加强公路建设项目施工期环境管理的四点建议，以期推动我国公路建设项目施工期各项环境管理的发展与进步。
关键词：公路建设项目；施工期；环境管理；环境保护监督；环境监测
中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）01-0093-03
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.055
Disscussion on environmental management of highway construction project during construction period
Wang Wei1，Li Lijuan2，Wang Dianchen1
（1. Inner Mongolia Traffic Construction Engineering Quality Supervision Bureau，hohhot 010051，China；
2.Inner Mongolia Traffic Design Institute Co.，Ltd.，hohhot 010011，China）
Abstract：Through the analysis of the current situation of environmental management system and the main body of environmental management in the construction period of highway construction projects in China， based on the practice and experience of environmental management during construction period of highway construction project carried out by the Inner Mongolia Autonomous Region transportation and transportation department，in view of the weakness of environmental management in the construction period of highway construction projects in China， four suggestions on strengthening environmental management during the construction period of highway construction projects were put forward， in the hope of the development and progress of environmental management in the construction period of highway construction projects in China.
Keywords：Highway construction projects；Construction period；Environmental management；Environmental protection supervision；Environmental monitoring
长期以来，在我国公路的建设过程中，存在重视环境影响评价和竣工环保验收，轻视施工过程中的环境保护等问题，而公路建设项目属生态影响类建设项目，其造成的环境问题也主要出现于施工过程中，因此，加强施工过程中的环境管理应是做好公路建设项目环境保护工作的关键[1]。各级政府作为环境管理的主体，一直以来对公路建设项目环境管理都起着决定性作用，但随着我国公路建设项目数量的逐年上升，主要承担政府环境管理职能的政府环保主管部门由于监管力量不足难以对所有的公路建设项目实现 “三同时”监督检查和日常检查[2]，这就造成在施工过程中环境污染和生态破坏事件时有发生，有些环境问题则完全难以逆转。因此，各级交通运输主管部门、建设单位、监理单位、施工单位等也应履行好自身的环保职责，做好施工期的各项环境管理工作，才能有效弥补公路建设项目施工过程中环境监管力量的不足，真正促进公路建设与环境保护的协调可持续发展。
1 我国公路建设项目施工期环境管理现状
随着我国经济社会的持续发展和改革开放的不断深化，公路建设项目施工期环境管理工作也在发生着深刻的变化，公路建设项目施工期的环境管理主体不断增多、环境管理制度不断完善，对国家绿色公路建设事业起到了积极地推动作用。此外，由于国务院行政审批制度改革的不断深入，对建设项目环境管理的重点也逐渐转入强化事中事后监管和责任追究，公路建设项目施工期环境管理工作的重要性日漸凸显。
1.1 公路建设项目施工期环境管理制度
我国的建设项目环境管理制度始于20世纪70年代[3]，目前主要有环境影响评价制度、“三同时”制度、环境监理制度等三项制度来规范施工期的各项环境管理工作，经过多年的发展与完善，这三项制度在保护公路生态环境方面都发挥了重要的作用。
环境影响评价制度最早于1979年9月被写进《中华人民共和国环境保护法（试行）》[4]，后又被分别写进《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律、法规中，2003年9月颁布的《环境影响评价法》更是明确并巩固了环境影响评价制度的法律地位。目前，在我国公路建设项目的实施过程中，编制境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表并获得环保主管部门的批复已成为其开工的必要条件，公路建设项目对环境影响评价制度的贯彻执行已基本实现全覆盖。
建设项目环境保护“三同时”管理制度同样于1979年9月被写进《中華人民共和国环境保护法（试行）》，并在多次的修订过程中一直被保留，2015年1月1日开始施行的《中华人民共和国环境保护法》中，环境保护“三同时”管理制度再次被纳入成为正式条款。对公路建设项目而言，建成后需与主体工程同时投产使用的污染防治设施数量和规模均远小于污染型建设项目，因此，如何将公路建设项目施工过程中的污染防治设施与环境保护“三同时”管理制度结合起来考虑，更应成为贯彻好“三同时”管理制度的又一重要内容。
环境监理制度是对公路建设项目施工期环境管理薄弱的一项重要补充，已逐步成为公路建设项目普遍采用的一项环境管理制度，但目前仍没有环境监理法律法规出台[5]。2002年10月国家环保总局、铁道部、交通部等六部委联合下发《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》（环发﹝2002﹞141号），其中确定选择3个生态环境影响突出的公路建设项目作为施工期环境监理试点。根据工程环境监理试点工作取得的宝贵经验，交通部又发布《关于开展交通工程环境监理工作的通知》（交环发﹝2004﹞314号），决定在交通行业内部广泛开展工程环境监理工作，并作为工程监理的重要组成部分，纳入工程监理管理体系，并制定了《开展交通工程环境监理工作实施方案》。经过多年的发展，交通工程环境监理工作已逐步走向制度化、规范化和标准化。
1.2 公路建设项目施工期环境管理主体
环境管理的主体和对象是环境管理的基本问题，从广义上讲，环境管理的主体包括政府主体、企业主体和公众主体，而狭义上的环境管理主体通常仅指政府，在国家的环境监督管理体制中也占据主导地位[6]。长期以来，政府的环境管理职能主要由环保主管部门承担，负责对公路建设项目施工过程中的环保工作实施统一监督管理，但由于公路建设项目施工的长期性、复杂性和艰巨性，环保主管部门往往难以单凭自身的力量实现对环保工作的有效管理，因此，在公路建设项目施工过程中，环境管理工作仍呈现不规范甚至完全缺失状态。
近年来，随着国家生态文明建设的不断加强，公路建设项目参建人员的环保意识也得到了普遍提升，公路建设项目参建单位普遍都设立了环保部门及专（兼）职环保工作人员，由环保主管部门、建设单位、施工单位、监理单位齐抓共管环境保工作的态势已初步形成。但值得指出的是，各参建单位虽然已设立了大量的环保部门，但多数都不能充分发挥应有的作用，反而成为应对环保行政主管部门检查、开展对外环保宣传的专门机构，一个重要原因就在于交通运输主管部门对参建单位环保工作监管的严重缺失。交通运输主管部门作为地区公路建设工作的统一监督管理部门，通常只关注公路建设项目的质量、安全及施工进度等，而疏于对施工期环保工作的监督管理，间接造成了公路建设项目参建单位的环保工作流于形式，因此，全面加强公路建设项目施工期的环境管理工作，是做好今后公路建设项目施工期环境保护工作的关键。
2 内蒙古自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理工作的探索与实践
为切实解决好公路建设项目在建设及运营过程中的突出环境问题，履行好内蒙古自治区交通运输厅的环境保护职责，2016年11月，在充分参照相关法律法规的基础上，自治区交通运输厅便以行政执法委托书的形式委托其直属事业单位内蒙古自治区交通建设工程质量监督局代为履行相关环境管理职责，委托执法的主要内容就是负责对国家和自治区投资新建、改建和扩建的高速一级公路建设项目交通环境保护违法违规行为行使行政处罚权和行政监督检查权。为此，自治区交通建设工程质量监督局于2017年重点选取了3个在建高速一级公路建设项目作为试点开展环境保护监督行政执法工作，分别是丹锡高速经棚至大阪段、国道306线大水菠萝至巴拉嘎尔高勒段公路、G210线填漫梁北至越家壕（查干）段改线工程，现将有关实施情况及工作经验介绍如下。
2.1 开创了自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理的新模式
交通环境保护监督行政执法工作实则为一项政府环境管理工作，承担此项工作的政府部门一直都是环保主管部门，交通运输主管部门虽同为政府组成部门，却很少直接参与环境管理工作，因此，由自治区交通运输厅委托自治区交通建设工程质量监督局开展公路建设项目的环境管理工作[7]，开创了一种由交通运输行业主管部门开展环境管理工作的新模式，有效解决了环保主管部门环境监管力量不足的问题，在全区乃至全国范围内尚属首次，具有十分典型的示范意义。
自治区交通建设工程质量监督局执法人员在开展环境保护监督行政执法工作的过程中，在充分运用所学环保专业技术知识的同时，将一些开展质量监督工作的方式、方法运用到环保执法工作中，有效推动了被监督检查高速一级公路建设项目环保措施的落实，大力提升了被监督检查单位的环保管理水平。作为全区高速一级公路质量监督的牵头单位，自治区交通建设工程质量监督局多年来在组织、协调、指导全区高速一级公路建设项目的质量监督管理工作中积累了丰富的经验，更能准确地把握施工过程中易造成环境问题的施工环节、施工设备及施工工艺，进而可对公路建设项目进行更为全面、动态的环境管理。此外，由交通质量监督机构负责对公路建设项目参建单位进行环境监督检查，可极大地提高被监督检查单位的环保意识水平，使其在抓好工程质量、安全保障措施的同时，自发地加强环保措施的贯彻落实。
2.2 理顺了自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理的法律依据
内蒙古自治区交通运输厅作为自治区人民政府交通行政主管部门，统一负责全区的公路管理工作，其中一项重要的职责就是环境管理职责[8]，因此，为了确保能够依法依规开展各项公路建设项目施工期环境管理工作，自治区交通运输厅于2014年便委托自治区交通建设工程质量监督局对相关环境保护法律依据进行梳理，梳理结果已于2015年获自治区人民政府的正式批准。梳理结果中，自治区交通运输厅明确将以下环境管理职责委托自治区交通建设工程质量监督局行使，具体包括：《中华人民共和国环境保护法》（2015）第10条第 2 款规定：“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”，第24条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”，以上法律条款中，县级以上人民政府有关部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门就包括交通运输主管部门。
通过对自治区交通运输厅环境管理职责的行政梳理，明确了自治区交通運输厅应履行的环境管理职责，有效避免了由于履职不到位而造成的环境污染和生态破坏，切实推动了自治区高速一级公路全部建成“绿色公路”的步伐，同时也为自治区交通建设工程质量监督局依法开展交通环境保护监督行政执法工作夯实了基础。
2.3 规范了被监督检查公路建设项目参建单位的各项施工行为
在自治区交通建设工程质量监督局开展高速一级公路建设项目环境保护监督行政执法的过程中，集中发现了三方面的问题与不足，一是公路建设项目参建单位环境保护职责普遍落实不到位，主要包括建设单位未按照环评文件的要求进行环境监测及环境监理招标、参建单位未设置环保专职管理人员等；二是施工过程中环境污染和生态破坏行为时有发生，主要包括临时用地恢复效果较差及审批手续不全、建筑垃圾随意丢弃等；三是与公路建设项目配套的环境污染防治和生态防护措施落实不够到位，主要包括集料堆放及运输过程中遮盖措施较少、施工便道扬尘较大、拌合站施工过程中粉尘较大等。以上问题的大量发现，一方面说明被监督检查公路建设项目参建单位的环保职责落实不到位、不规范，另一方面也表明地方环保主管部门也未真正全面落实各自的环境管理主体责任，其主要原因还是由于环保主管部门环境监管力量的不足而造成。通过开展高速一级公路建设项目环境保护监督行政执法工作，极大地督促了被监督检查单位对各自环保职责认识水平的提高，加强了被监督检查单位特别是施工单位对环保措施“三同时制度”的贯彻落实，在全区交通运输行业内部掀起了狠抓施工期环保工作的强劲热潮，对其他公路建设项目特别是高速一级公路建设项目参建单位环保职责的落实起到了很好的警示效应。
2.4 提升了自治区交通运输行业环境监测技术水平
环境监测是环境管理工作的一个重要组成部分，它通过技术手段测定环境要素的代表值以把握环境质量的状况，是获取环境管理数据的基础性工作，故拥有环境监测技术力量也是能够开展交通环境保护监督行政执法工作的前提。为此，在自治区交通运输厅的积极申请下，早在2012年，自治区机构编制委员会就以正式文件形式批准成立了内蒙古自治区交通环境监测站，并批准其与内蒙古自治区交通建设工程质量监督局实行“一个机构、两块牌子”的合署工作模式。经过几年的快速发展，自治区交通环境监测站作为自治区交通运输行业唯一从事环境监测工作的专业机构，已建成面积达1108m2的标准化实验室，拥有高学历专业技术人才20余名、环境监测仪器设备200余台（套），并成功取得自治区质量技术监督局颁发的检验检测机构资质认定证书。在开展交通环境保护监督行政执法的过程中，自治区交通建设工程质量监督局还抽调环境监测专业技术人员，主要针对施工过程中的生活污水、施工噪声以及途经河流、湖泊等地表水体进行了采样监测，极大地提升了自治区交通建设工程质量监督局环境监测工作人员的监测技术和能力、强化了对环境监测数据的质控管理水平、确保了环境监测的规范性和数据的准确性。
3 加强公路建设项目施工期环境管理的建议
多年来，虽然公路建设项目的施工期环境管理工作已取得了长足的进步，但仍存在许多不足，公路建设项目施工期环境管理工作无论在理论上还是实践中都处于摸索阶段，还有待于进一步加强和完善。公路建设项目施工期的环境问题具有多样性、广泛性和复杂性等多种特点，因此，加强施工过程中的环境管理工作，对于减少和避免施工过程对公路沿线生态环境的破坏，推动公路周边地域经济的可持续发展都具有非常重要的意义。
3.1 深化公路建设项目环境影响评价制度改革
环境影响评价制度是一种国内外普遍采用的建设项目环境管理制度，在保护公路生态环境中已经发挥了重大的作用，但目前仍存在公路建设项目环保措施难落实、违法建设现象时有发生、建设单位环保主体责任落实不到位等许多问题，需要通过进一步改革才能解决。为此，笔者认为应从以下几方面深化公路建设项目环境影响评价改革[9]：第一，应不断加强规划环评与公路建设项目环评联动，依法将规划环评作为规划所包含公路建设项目环评文件审批的刚性约束，对已采纳规划环评要求的规划所包含的公路建设项目，简化相应环评内容；第二，进一步明确公路建设项目建设单位的环境保护主体责任，将公众参与意见作为完善和强化公路建设项目环保措施的重要手段；第三，不断强化公路建设项目“事中事后”监管，将公路建设项目环境监理纳为项目开工的前提条件之一；第四，提升环评文件编制人员的专业技术能力和科学研究能力，增强环评文件的实用性和可操作性。
3.2 明确交通运输主管部门的环境管理主体地位
交通运输主管部门统一负责公路建设项目的质量管理工作，而其设置的交通质量监督机构则根据交通运输主管部门委托的权限，具体负责公路建设项目的质量监督工作。因此，在公路建设项目的施工过程中，对公路建设项目行使监督管理权最多的政府机构就是交通质量监督机构，由其代为履行一定的政府环保职能对公路建设项目开展施工期环境管理，可更好地辅助环保主管部门履行好其环境管理职责，进而有效地减少公路建设项目施工期的环境污染和生态破坏。然而，在我国现行法律法规中却并未明确界定交通运输主管部门及其直属质量监督机构的环保职责，仅以“其他负有环境保护监督管理职责的部门”这一笼统概念代替，这一现状直接导致交通运输主管部门对在公路建设项目施工过程中发现的环境问题不能及时进行制止，而此类环境问题到后期被环保主管部门发现时，往往造成不可挽回的后果。因此，按照《中华人民共和国环境保护法》（2015）第6条第1款“一切单位和个人都有保护环境的义务”的总体要求，应出台专门法律法规或在相关环境保护法律法规中明确交通运输主管部门及其他行业主管部门的环境保护责任，才能更好地保护和改善生态环境，防治污染和其他公害。
3.3 加强公路建设项目参建单位环境保护职责的落实
不同于环境保护主管部门、交通运输主管部门等政府机构，公路建设项目的建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等公路建设项目参建单位是公路建设项目环境问题的主要制造者，也是落实各项公路建设项目环保措施的主体，其作为环境管理对象的属性要远强于环境管理主体属性，因此，在公路建设项目的施工过程中，各参建单位应主动遵守各项环境法律法规标准和公众的环境要求，这也是最基本的要求。为防止或减轻公路建设项目造成和引发的环境问题，公路建设项目参建单位应从以下几方面进行考虑：第一，主动自发地加强对自身的环境管理和对员工的环保宣传教育。第二，严格落实公路建设项目环境影响评价文件及其批复中的各项环境保护措施。第三，形成有利于加强环境保护的浓厚工作氛围，实行各种有利于提高单位内部环境保护积极性的政策。第四，主动接受公众对参建单位破坏环境的行为进行监督。
3.4 增强公众和社会对公路建設项目的环境监督力度
公众包括个人与各种社会群体，他们是环境问题的最终承受者，也是环境管理的最终推动者和直接受益者。与公路建设项目有关的公众主要是指公路建设项目参建人员及公路沿线的群众个体，以及由于公路建设而影响到的沿线各类机构和单位[10]。为了更好地保护环境，做好公路建设项目施工期的环境管理工作，交通运输主管部门及公路建设项目参建单位应从以下几方面增强公众的环境监督力度：第一，及时向公众公布公路建设项目环境信息，充分公开涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、施工单位污染物排放等重要信息。第二，主动通报环境状况、重要政策措施和突发环境事件，确保民众对公路建设项目环境信息的知情权。第三，对于涉及群众利益的重大决策和公路建设项目，要广泛听取公众意见和建议。第四，对于事关切身利益的群体，要有信息沟通机制和听证制度，保障民众参与权。第五，健全举报制度，鼓励公民、法人、媒体、社会组织等对公路建设项目沿线的生态环境进行监督。
4 结论
目前，公路建设项目特别是高等级公路建设项目未执行环境影响评价制度而擅自开工建设的现象已大为减少，而公路建设项目施工期的环境保护工作却始终未得到各方面的足够重视，因此，针对公路建设项目环境污染和生态破坏问题主要出现于施工过程中也就是 “事中”的特点，做好公路建设项目施工期环境管理工作无疑是减少或避免施工期环境问题产生的根本途径。在进一步明确公路建设项目参建单位在施工阶段环保责任的同时，新增交通运输主管部门对公路建设项目环境监督检查的规定，建立政府环保主管部门与交通运输主管部门之间协同处理环境问题的行政协助制度，引入公众参与对公路建设项目施工期的环境管理效果进行监督，深化现有环境管理技术方法等，对于改善我国公路建设项目施工期环境保护工作的薄弱现状都具有十分重要的意义。
参考文献
[1] 袁玉卿，董小林. 公路建设项目施工期全程环境管理[J].长安大学学报（社会科学版），2006，8（ 1）：5-6.
[2] 中华人民共和国环境保护部.关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知[Z]. 北京：中华人民共和国环境保护部，2012.
[3] 李志娟，马剑锋. 建设项目环境保护管理现状及对策[J].甘肃科技，2005，21（ 11）：14-16.
[4] 祝兴祥. 建设项目环境保护管理创新思路与举措[J].环境保护，2003，10（ 1）：3-6.
[5] 杨文领. 公路建设项目环境监理体系研究[D].西安：长安大学，2005.
[6] 叶文虎，张勇编著. 环境管理学（第三版）[M].北京：高等教育出版社，2013.
[7] 邓旸. 我国环境管理中的行政协助制度立法研究[D].上海：上海交通大学，2012.
[8] 中华人民共和国交通部.交通建设项目环境保护管理办法[Z]. 北京：中华人民共和国交通部， 2003.
[9] 环境保护部. “十三五”环境影响评价改革实施方案. 2016.
[10] 董小林，袁玉卿，孙建美等.建设项目全程环境管理制度体系构建[J].环境科学与管理，2009，34（ 9）：1-5.
收稿时间：2017-11-25
作者简介：王玮（1984-），男，硕士研究生，研究方向为交通环境保护。
摘要：通过分析我国公路建设项目施工期环境管理制度及环境管理主体的现状，基于内蒙古自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理工作的相关实践与经验，针对我国公路建设项目施工期环境管理工作薄弱的问题，提出加强公路建设项目施工期环境管理的四点建议，以期推动我国公路建设项目施工期各项环境管理的发展与进步。
关键词：公路建设项目；施工期；环境管理；环境保护监督；环境监测
中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）01-0093-03
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.055
Disscussion on environmental management of highway construction project during construction period
Wang Wei1，Li Lijuan2，Wang Dianchen1
（1. Inner Mongolia Traffic Construction Engineering Quality Supervision Bureau，hohhot 010051，China；
2.Inner Mongolia Traffic Design Institute Co.，Ltd.，hohhot 010011，China）
Abstract：Through the analysis of the current situation of environmental management system and the main body of environmental management in the construction period of highway construction projects in China， based on the practice and experience of environmental management during construction period of highway construction project carried out by the Inner Mongolia Autonomous Region transportation and transportation department，in view of the weakness of environmental management in the construction period of highway construction projects in China， four suggestions on strengthening environmental management during the construction period of highway construction projects were put forward， in the hope of the development and progress of environmental management in the construction period of highway construction projects in China.
Keywords：Highway construction projects；Construction period；Environmental management；Environmental protection supervision；Environmental monitoring
长期以来，在我国公路的建设过程中，存在重视环境影响评价和竣工环保验收，轻视施工过程中的环境保护等问题，而公路建设项目属生态影响类建设项目，其造成的环境问题也主要出现于施工过程中，因此，加强施工过程中的环境管理应是做好公路建设项目环境保护工作的关键[1]。各级政府作为环境管理的主体，一直以来对公路建设项目环境管理都起着决定性作用，但随着我国公路建设项目数量的逐年上升，主要承担政府环境管理职能的政府环保主管部门由于监管力量不足难以对所有的公路建设项目实现 “三同时”监督检查和日常检查[2]，这就造成在施工过程中环境污染和生态破坏事件时有发生，有些环境问题则完全难以逆转。因此，各级交通运输主管部门、建设单位、监理单位、施工单位等也应履行好自身的环保职责，做好施工期的各项环境管理工作，才能有效弥补公路建设项目施工过程中环境监管力量的不足，真正促进公路建设与环境保护的协调可持续发展。
1 我国公路建设项目施工期环境管理现状
随着我国经济社会的持续发展和改革开放的不断深化，公路建设项目施工期环境管理工作也在发生着深刻的变化，公路建设项目施工期的环境管理主体不断增多、环境管理制度不断完善，对国家绿色公路建设事业起到了积极地推动作用。此外，由于国务院行政审批制度改革的不断深入，对建设项目环境管理的重点也逐渐转入强化事中事后监管和责任追究，公路建设项目施工期环境管理工作的重要性日漸凸显。
1.1 公路建设项目施工期环境管理制度
我国的建设项目环境管理制度始于20世纪70年代[3]，目前主要有环境影响评价制度、“三同时”制度、环境监理制度等三项制度来规范施工期的各项环境管理工作，经过多年的发展与完善，这三项制度在保护公路生态环境方面都发挥了重要的作用。
环境影响评价制度最早于1979年9月被写进《中华人民共和国环境保护法（试行）》[4]，后又被分别写进《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律、法规中，2003年9月颁布的《环境影响评价法》更是明确并巩固了环境影响评价制度的法律地位。目前，在我国公路建设项目的实施过程中，编制境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表并获得环保主管部门的批复已成为其开工的必要条件，公路建设项目对环境影响评价制度的贯彻执行已基本实现全覆盖。
建设项目环境保护“三同时”管理制度同样于1979年9月被写进《中華人民共和国环境保护法（试行）》，并在多次的修订过程中一直被保留，2015年1月1日开始施行的《中华人民共和国环境保护法》中，环境保护“三同时”管理制度再次被纳入成为正式条款。对公路建设项目而言，建成后需与主体工程同时投产使用的污染防治设施数量和规模均远小于污染型建设项目，因此，如何将公路建设项目施工过程中的污染防治设施与环境保护“三同时”管理制度结合起来考虑，更应成为贯彻好“三同时”管理制度的又一重要内容。
环境监理制度是对公路建设项目施工期环境管理薄弱的一项重要补充，已逐步成为公路建设项目普遍采用的一项环境管理制度，但目前仍没有环境监理法律法规出台[5]。2002年10月国家环保总局、铁道部、交通部等六部委联合下发《关于在重点建设项目中开展工程环境监理试点的通知》（环发﹝2002﹞141号），其中确定选择3个生态环境影响突出的公路建设项目作为施工期环境监理试点。根据工程环境监理试点工作取得的宝贵经验，交通部又发布《关于开展交通工程环境监理工作的通知》（交环发﹝2004﹞314号），决定在交通行业内部广泛开展工程环境监理工作，并作为工程监理的重要组成部分，纳入工程监理管理体系，并制定了《开展交通工程环境监理工作实施方案》。经过多年的发展，交通工程环境监理工作已逐步走向制度化、规范化和标准化。
1.2 公路建设项目施工期环境管理主体
环境管理的主体和对象是环境管理的基本问题，从广义上讲，环境管理的主体包括政府主体、企业主体和公众主体，而狭义上的环境管理主体通常仅指政府，在国家的环境监督管理体制中也占据主导地位[6]。长期以来，政府的环境管理职能主要由环保主管部门承担，负责对公路建设项目施工过程中的环保工作实施统一监督管理，但由于公路建设项目施工的长期性、复杂性和艰巨性，环保主管部门往往难以单凭自身的力量实现对环保工作的有效管理，因此，在公路建设项目施工过程中，环境管理工作仍呈现不规范甚至完全缺失状态。
近年来，随着国家生态文明建设的不断加强，公路建设项目参建人员的环保意识也得到了普遍提升，公路建设项目参建单位普遍都设立了环保部门及专（兼）职环保工作人员，由环保主管部门、建设单位、施工单位、监理单位齐抓共管环境保工作的态势已初步形成。但值得指出的是，各参建单位虽然已设立了大量的环保部门，但多数都不能充分发挥应有的作用，反而成为应对环保行政主管部门检查、开展对外环保宣传的专门机构，一个重要原因就在于交通运输主管部门对参建单位环保工作监管的严重缺失。交通运输主管部门作为地区公路建设工作的统一监督管理部门，通常只关注公路建设项目的质量、安全及施工进度等，而疏于对施工期环保工作的监督管理，间接造成了公路建设项目参建单位的环保工作流于形式，因此，全面加强公路建设项目施工期的环境管理工作，是做好今后公路建设项目施工期环境保护工作的关键。
2 内蒙古自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理工作的探索与实践
为切实解决好公路建设项目在建设及运营过程中的突出环境问题，履行好内蒙古自治区交通运输厅的环境保护职责，2016年11月，在充分参照相关法律法规的基础上，自治区交通运输厅便以行政执法委托书的形式委托其直属事业单位内蒙古自治区交通建设工程质量监督局代为履行相关环境管理职责，委托执法的主要内容就是负责对国家和自治区投资新建、改建和扩建的高速一级公路建设项目交通环境保护违法违规行为行使行政处罚权和行政监督检查权。为此，自治区交通建设工程质量监督局于2017年重点选取了3个在建高速一级公路建设项目作为试点开展环境保护监督行政执法工作，分别是丹锡高速经棚至大阪段、国道306线大水菠萝至巴拉嘎尔高勒段公路、G210线填漫梁北至越家壕（查干）段改线工程，现将有关实施情况及工作经验介绍如下。
2.1 开创了自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理的新模式
交通环境保护监督行政执法工作实则为一项政府环境管理工作，承担此项工作的政府部门一直都是环保主管部门，交通运输主管部门虽同为政府组成部门，却很少直接参与环境管理工作，因此，由自治区交通运输厅委托自治区交通建设工程质量监督局开展公路建设项目的环境管理工作[7]，开创了一种由交通运输行业主管部门开展环境管理工作的新模式，有效解决了环保主管部门环境监管力量不足的问题，在全区乃至全国范围内尚属首次，具有十分典型的示范意义。
自治区交通建设工程质量监督局执法人员在开展环境保护监督行政执法工作的过程中，在充分运用所学环保专业技术知识的同时，将一些开展质量监督工作的方式、方法运用到环保执法工作中，有效推动了被监督检查高速一级公路建设项目环保措施的落实，大力提升了被监督检查单位的环保管理水平。作为全区高速一级公路质量监督的牵头单位，自治区交通建设工程质量监督局多年来在组织、协调、指导全区高速一级公路建设项目的质量监督管理工作中积累了丰富的经验，更能准确地把握施工过程中易造成环境问题的施工环节、施工设备及施工工艺，进而可对公路建设项目进行更为全面、动态的环境管理。此外，由交通质量监督机构负责对公路建设项目参建单位进行环境监督检查，可极大地提高被监督检查单位的环保意识水平，使其在抓好工程质量、安全保障措施的同时，自发地加强环保措施的贯彻落实。
2.2 理顺了自治区交通运输厅开展公路建设项目施工期环境管理的法律依据
内蒙古自治区交通运输厅作为自治区人民政府交通行政主管部门，统一负责全区的公路管理工作，其中一项重要的职责就是环境管理职责[8]，因此，为了确保能够依法依规开展各项公路建设项目施工期环境管理工作，自治区交通运输厅于2014年便委托自治区交通建设工程质量监督局对相关环境保护法律依据进行梳理，梳理结果已于2015年获自治区人民政府的正式批准。梳理结果中，自治区交通运输厅明确将以下环境管理职责委托自治区交通建设工程质量监督局行使，具体包括：《中华人民共和国环境保护法》（2015）第10条第 2 款规定：“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”，第24条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”，以上法律条款中，县级以上人民政府有关部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门就包括交通运输主管部门。
通过对自治区交通运输厅环境管理职责的行政梳理，明确了自治区交通運输厅应履行的环境管理职责，有效避免了由于履职不到位而造成的环境污染和生态破坏，切实推动了自治区高速一级公路全部建成“绿色公路”的步伐，同时也为自治区交通建设工程质量监督局依法开展交通环境保护监督行政执法工作夯实了基础。
2.3 规范了被监督检查公路建设项目参建单位的各项施工行为
在自治区交通建设工程质量监督局开展高速一级公路建设项目环境保护监督行政执法的过程中，集中发现了三方面的问题与不足，一是公路建设项目参建单位环境保护职责普遍落实不到位，主要包括建设单位未按照环评文件的要求进行环境监测及环境监理招标、参建单位未设置环保专职管理人员等；二是施工过程中环境污染和生态破坏行为时有发生，主要包括临时用地恢复效果较差及审批手续不全、建筑垃圾随意丢弃等；三是与公路建设项目配套的环境污染防治和生态防护措施落实不够到位，主要包括集料堆放及运输过程中遮盖措施较少、施工便道扬尘较大、拌合站施工过程中粉尘较大等。以上问题的大量发现，一方面说明被监督检查公路建设项目参建单位的环保职责落实不到位、不规范，另一方面也表明地方环保主管部门也未真正全面落实各自的环境管理主体责任，其主要原因还是由于环保主管部门环境监管力量的不足而造成。通过开展高速一级公路建设项目环境保护监督行政执法工作，极大地督促了被监督检查单位对各自环保职责认识水平的提高，加强了被监督检查单位特别是施工单位对环保措施“三同时制度”的贯彻落实，在全区交通运输行业内部掀起了狠抓施工期环保工作的强劲热潮，对其他公路建设项目特别是高速一级公路建设项目参建单位环保职责的落实起到了很好的警示效应。
2.4 提升了自治区交通运输行业环境监测技术水平
环境监测是环境管理工作的一个重要组成部分，它通过技术手段测定环境要素的代表值以把握环境质量的状况，是获取环境管理数据的基础性工作，故拥有环境监测技术力量也是能够开展交通环境保护监督行政执法工作的前提。为此，在自治区交通运输厅的积极申请下，早在2012年，自治区机构编制委员会就以正式文件形式批准成立了内蒙古自治区交通环境监测站，并批准其与内蒙古自治区交通建设工程质量监督局实行“一个机构、两块牌子”的合署工作模式。经过几年的快速发展，自治区交通环境监测站作为自治区交通运输行业唯一从事环境监测工作的专业机构，已建成面积达1108m2的标准化实验室，拥有高学历专业技术人才20余名、环境监测仪器设备200余台（套），并成功取得自治区质量技术监督局颁发的检验检测机构资质认定证书。在开展交通环境保护监督行政执法的过程中，自治区交通建设工程质量监督局还抽调环境监测专业技术人员，主要针对施工过程中的生活污水、施工噪声以及途经河流、湖泊等地表水体进行了采样监测，极大地提升了自治区交通建设工程质量监督局环境监测工作人员的监测技术和能力、强化了对环境监测数据的质控管理水平、确保了环境监测的规范性和数据的准确性。
3 加强公路建设项目施工期环境管理的建议
多年来，虽然公路建设项目的施工期环境管理工作已取得了长足的进步，但仍存在许多不足，公路建设项目施工期环境管理工作无论在理论上还是实践中都处于摸索阶段，还有待于进一步加强和完善。公路建设项目施工期的环境问题具有多样性、广泛性和复杂性等多种特点，因此，加强施工过程中的环境管理工作，对于减少和避免施工过程对公路沿线生态环境的破坏，推动公路周边地域经济的可持续发展都具有非常重要的意义。
3.1 深化公路建设项目环境影响评价制度改革
环境影响评价制度是一种国内外普遍采用的建设项目环境管理制度，在保护公路生态环境中已经发挥了重大的作用，但目前仍存在公路建设项目环保措施难落实、违法建设现象时有发生、建设单位环保主体责任落实不到位等许多问题，需要通过进一步改革才能解决。为此，笔者认为应从以下几方面深化公路建设项目环境影响评价改革[9]：第一，应不断加强规划环评与公路建设项目环评联动，依法将规划环评作为规划所包含公路建设项目环评文件审批的刚性约束，对已采纳规划环评要求的规划所包含的公路建设项目，简化相应环评内容；第二，进一步明确公路建设项目建设单位的环境保护主体责任，将公众参与意见作为完善和强化公路建设项目环保措施的重要手段；第三，不断强化公路建设项目“事中事后”监管，将公路建设项目环境监理纳为项目开工的前提条件之一；第四，提升环评文件编制人员的专业技术能力和科学研究能力，增强环评文件的实用性和可操作性。
3.2 明确交通运输主管部门的环境管理主体地位
交通运输主管部门统一负责公路建设项目的质量管理工作，而其设置的交通质量监督机构则根据交通运输主管部门委托的权限，具体负责公路建设项目的质量监督工作。因此，在公路建设项目的施工过程中，对公路建设项目行使监督管理权最多的政府机构就是交通质量监督机构，由其代为履行一定的政府环保职能对公路建设项目开展施工期环境管理，可更好地辅助环保主管部门履行好其环境管理职责，进而有效地减少公路建设项目施工期的环境污染和生态破坏。然而，在我国现行法律法规中却并未明确界定交通运输主管部门及其直属质量监督机构的环保职责，仅以“其他负有环境保护监督管理职责的部门”这一笼统概念代替，这一现状直接导致交通运输主管部门对在公路建设项目施工过程中发现的环境问题不能及时进行制止，而此类环境问题到后期被环保主管部门发现时，往往造成不可挽回的后果。因此，按照《中华人民共和国环境保护法》（2015）第6条第1款“一切单位和个人都有保护环境的义务”的总体要求，应出台专门法律法规或在相关环境保护法律法规中明确交通运输主管部门及其他行业主管部门的环境保护责任，才能更好地保护和改善生态环境，防治污染和其他公害。
3.3 加强公路建设项目参建单位环境保护职责的落实
不同于环境保护主管部门、交通运输主管部门等政府机构，公路建设项目的建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等公路建设项目参建单位是公路建设项目环境问题的主要制造者，也是落实各项公路建设项目环保措施的主体，其作为环境管理对象的属性要远强于环境管理主体属性，因此，在公路建设项目的施工过程中，各参建单位应主动遵守各项环境法律法规标准和公众的环境要求，这也是最基本的要求。为防止或减轻公路建设项目造成和引发的环境问题，公路建设项目参建单位应从以下几方面进行考虑：第一，主动自发地加强对自身的环境管理和对员工的环保宣传教育。第二，严格落实公路建设项目环境影响评价文件及其批复中的各项环境保护措施。第三，形成有利于加强环境保护的浓厚工作氛围，实行各种有利于提高单位内部环境保护积极性的政策。第四，主动接受公众对参建单位破坏环境的行为进行监督。
3.4 增强公众和社会对公路建設项目的环境监督力度
公众包括个人与各种社会群体，他们是环境问题的最终承受者，也是环境管理的最终推动者和直接受益者。与公路建设项目有关的公众主要是指公路建设项目参建人员及公路沿线的群众个体，以及由于公路建设而影响到的沿线各类机构和单位[10]。为了更好地保护环境，做好公路建设项目施工期的环境管理工作，交通运输主管部门及公路建设项目参建单位应从以下几方面增强公众的环境监督力度：第一，及时向公众公布公路建设项目环境信息，充分公开涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、施工单位污染物排放等重要信息。第二，主动通报环境状况、重要政策措施和突发环境事件，确保民众对公路建设项目环境信息的知情权。第三，对于涉及群众利益的重大决策和公路建设项目，要广泛听取公众意见和建议。第四，对于事关切身利益的群体，要有信息沟通机制和听证制度，保障民众参与权。第五，健全举报制度，鼓励公民、法人、媒体、社会组织等对公路建设项目沿线的生态环境进行监督。
4 结论
目前，公路建设项目特别是高等级公路建设项目未执行环境影响评价制度而擅自开工建设的现象已大为减少，而公路建设项目施工期的环境保护工作却始终未得到各方面的足够重视，因此，针对公路建设项目环境污染和生态破坏问题主要出现于施工过程中也就是 “事中”的特点，做好公路建设项目施工期环境管理工作无疑是减少或避免施工期环境问题产生的根本途径。在进一步明确公路建设项目参建单位在施工阶段环保责任的同时，新增交通运输主管部门对公路建设项目环境监督检查的规定，建立政府环保主管部门与交通运输主管部门之间协同处理环境问题的行政协助制度，引入公众参与对公路建设项目施工期的环境管理效果进行监督，深化现有环境管理技术方法等，对于改善我国公路建设项目施工期环境保护工作的薄弱现状都具有十分重要的意义。
参考文献
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[5] 杨文领. 公路建设项目环境监理体系研究[D].西安：长安大学，2005.
[6] 叶文虎，张勇编著. 环境管理学（第三版）[M].北京：高等教育出版社，2013.
[7] 邓旸. 我国环境管理中的行政协助制度立法研究[D].上海：上海交通大学，2012.
[8] 中华人民共和国交通部.交通建设项目环境保护管理办法[Z]. 北京：中华人民共和国交通部， 2003.
[9] 环境保护部. “十三五”环境影响评价改革实施方案. 2016.
[10] 董小林，袁玉卿，孙建美等.建设项目全程环境管理制度体系构建[J].环境科学与管理，2009，34（ 9）：1-5.
收稿时间：2017-11-25
作者简介：王玮（1984-），男，硕士研究生，研究方向为交通环境保护。
