留置盘问行为的性质分析
陈露
摘要：正确理解“刑事诉讼法明确授权”的含义，明确行政行为与刑事侦查行为的区别。人民警察法规定的留置盘问行为不是刑事诉讼法授权公安机关可以实施的刑事侦查措施。根据行政强制法的规定，留置盘问行为在性质上属于行政强制措施，该行为属于人民法院行政诉讼受案范围。
关键词：留置盘问 ；刑事侦查行为 ；行政强制措施
一、问题的提出
2003年国家司法考试在试卷二曾出过这样的一道不定项选择题：
“2001年5月某市公安局以涉嫌诈骗为由对甲进行刑事立案侦查。公安局将甲带至局内留置盘问48小时，搜查了甲的住处，扣押了搜出的现金10万元，冻结了搜出的20万元银行存款，并对甲实行监视居住。次年1月，公安局以甲刊登虚假广告、骗取学生学费为由，决定没收非法所得10万元，解除冻结。此后公安局一直未对甲诈骗一事作出处理，甲向法院提起行政诉讼。下列何种行为可以成为法院的审理对象？
A.没收非法所得10万元 B.扣押现金10万元
C.冻结20万元银行存款 D.留置盘问48小时。”
很明显，该题目的考查知识点是行政诉讼的受案范围，重点考查考生对行政行为与刑事侦查行为的区别的理解与运用。司法部彼时授权发布的参考答案是A，[1]即认为B、C、D三个选项中的行为是刑事侦查行为，不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为该参考答案值得商榷。笔者认为，该题目中公安局实施的留置盘问行为亦属于行政行为，且是行政行为中的行政强制措施，也应该属于法院的行政诉讼收案范围。
二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》有关规定的理解（以下简称《若干解释》）
2000年通过的《若干解释》对行政诉讼的受案范围进行了明确的规范。根据该解释第1条第2款第二项的规定，“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”不属于行政诉讼的受案范围。该规定旨在明确依据刑事诉讼法授权实施的行为属于刑事侦查行为而非行政行为，因此这类刑事侦查行为不能成为法院行政诉讼审理的对象。在理论上，划分公安机关的行为是行政行为还是刑事侦查行为的标准曾有多种观点。[2]（P.60）最高人民法院采取了较为严格的授权标准，即判断公安机关的行为是行政行为还是刑事侦查行为要以是否有《刑事诉讼法》的明确授权为依据。所谓授权，笔者认为，就是要有《刑事诉讼法》明确的法律依据，即公安机关行使了刑事诉讼法明确规定的相关行为才是刑事侦查行为，如刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕，这些行为都是《刑事诉讼法》明确规定的行为，当事人对这些行为不服提起行政诉讼，人民法院不应受理，除此之外，其他法律规范中的行为均不在此列，即如果《刑事诉讼法》没有明确规定公安机关可以实施某种行为，公安机关却实施了，就是超出了授权范围，该行为就属于行政行为。尽管《若干解释》仅规定了授权标准，但笔者赞同这样的观点：在判断公安机关行为性质的时候同时应考虑其实施该行为的目的。因为有些行为，《刑事诉讼法》虽有明确规定，比如扣押、查封、冻结，但公安机关在治安行政管理或其他行政执法过程中，也可以采取这些措施。那么如何区分这些行为的性质呢？这就必须看公安机关实施这类行为是否符合《刑事诉讼法》的授权目的。《刑事诉讼法》授权公安机关查封、扣押、冻结的目的，主要是为了收集证据，为了证据保全，《刑事诉讼法》亦主要是从证据保全的角度授予公安机关这些强制措施的。但如果这些措施被用来作为公安机关非法插手经济纠纷，如帮助一方当事人讨债，那就超出了《刑事诉讼法》的授权，违反了授权目的。因此，《若干解释》第1条第2款第二项规定的“明确授权实施的行为”包括两个方面的要求：既要符合授权的范围，也要符合《刑事诉讼法》的授权目的。[3]（P.61）
三、留置盘问是行政强制措施
（一）留置盘问不是《刑事诉讼法》明确授权的刑事侦查行为
我国《刑事诉讼法》中没有关于留置盘问的任何规定。既然法律没有对于这种行为作出明文规定，根据上文的分析，留置盘问就不能认为是《刑事诉讼法》明确授权公安机关可以行使的行为。留置盘问是《人民警察法》规定的一种行为。该法第9条的规定，为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有法定情形之的，可以将被盘问人带至公安机关，对其继续盘问。被盘问人在公安机关的留置时间最长不超过四十八小时。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在法定期限内作出决定；在法定期间不能作出决定的，应当立即释放被盘问人。
根据该条规定，留置盘问又可称为继续盘问，在2004年公安部发布的《公安机关适用继续盘问规定》（以下简称《规定》）中对该行为进行了界定：“本规定所称继续盘问，是指公安机关的人民警察为了维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，发现具有法定情形而将其带至公安机关继续进行盘问的措施。” 《规定》第9条规定，对“明知其所涉案件已经作为治安案件受理或者已经立为刑事案件的”人员不得进行留置盘问，所以公安机关采取留置盘问措施时，该案件还没有正式进入刑事诉讼程序或治安管理处罚程序，同时根据《规定》第16条：“对有违法犯罪嫌疑的人员批准继续盘问后，应当立即结合当场盘问、检查的情况继续对其进行盘问，以证实或者排除其违法犯罪嫌疑”；第21条：“在继续盘问期间对被盘问人依法作出刑事拘留、逮捕或者行政拘留、收容教育、强制戒毒决定的，应当立即移交有关监管场所执行；依法作出取保候审、监视居住或者警告、罚款等行政处罚决定的，应当立即释放”，我们可以看出留置盘问是公安机关对被留置人员采取正式刑事侦查措施、行政处罚或其他行政决定之前的一种临时性管制措施，其本身并不是刑事侦查手段或行政处罚行为。
（二）留置盘问符合行政强制措施的特点
2012年实施的《行政强制法》对行政强制措施给予了明确的立法界定，旨在统一对该行为的认识。该法第2条第2款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”
理论上通常认为，行政强制措施具有以下特点：
1.法定性，即行政机关采取行政强制措施必须有明文规定，法无明文规定不得为，行政强制措施的对象、条件、种类、范围也必须有明确的规定，且必须依照法定的程序进行。
2.行政性，即行政强制措施由法律规定的行政机关在法定职权范围内实施。
3.负担性，即行政强制措施是行政机关对相对人的人身或财产所采取的强制处置行为，其直接效果就是限制了相对人的人身权、财产权。
4.暂时性，即行政强制措施是对相对人权利进行的暂时性的约束或限制，而不是对相对人权利最终的处理。有关行政机关通过采取行政强制措施查明案件情况后，应当及时解除措施，或者由后续的决定对行对人进行相应处理。
5.强制性，即行政机关可依法运用法律赋予的公权力采取强迫的方式迫使相对人接受该措施的约束。
同时，根据《行政强制法》第9条的规定，行政强制措施的种类包括限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款等。
留置盘问则属于《行政强制法》中的限制人身自由的行政强制措施类型：
第一，留置盘问是《人民警察法》明确规定的、由公安机关的人民警察施行的行为，其他任何组织和个人均不得行使此行为。而公安机关除了行使刑事侦查措施外，其他的对外管理行为只能被视为是行政行为。根据前文的分析，留置盘问不是《刑事诉讼法》授权的侦查行为，该行为只能是公安机关作为行政机关实施的行政行为。
第二，人民警察实施留置盘问是为了查明涉案人员是否存在违法、犯罪行为，其目的是为了制止、纠正违法、犯罪行为，或预防违法犯罪行为的发生或扩大。
第三，留置盘问行为的实施限制了被留置盘问人的人身自由，具有明显的负担性。《人民警察法》及《规定》对留置盘问的期限作了明确的规定，公安机关只能在期限内实施该行为，并必须在该期限内作出进一步处理决定，因此留置盘问又具有明显的暂时性与阶段性，它不是对被留置人员的最终处理。
第四，公安机关以维护维护社会治安秩序为目的，依据《人民警察法》等法律规范实施留置盘问，当然会使这种行为具备强制性特点。
同时，在我国的行政诉讼审判实践中，法院亦倾向于将留置盘问作为行政强制措施。在《最高人民法院行政审判庭关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起的诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》中，最高人民法院行政审判庭基本同意安徽省高级人民法院的有关建议，即“留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施”。该答复虽不是正式意义上的司法解释，但仍会对各级法院审理涉及留置盘问行为的案件具有很强的指导意义。有学者也依据该答复将留置盘问行为视为行政强制措施。[4]（P.139）
参考文献：
[1]参见相关网站：http：//www.legalinfo.gov.cn/sfks/ 2003-10/12/2003sj2da.htm.http：//old.chinacourt.org/public/detail.php？id=86128&show_all_img=1；http：//news.xinhuanet.com/legal/2003-10/21/content_1133951.htm.
[2]甘文.行政诉讼司法解释之评论[M].北京：中国法制 出版社，2000.
[3]江必新.中国行政诉讼制度之发展[M].北京：金城出 版社，2001.
[4]何海波.行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2011.
[5]杨科雄.行政强制司法审查的规则与适用[M].北京： 中国法制出版社，2013.
[责任编辑：褚永慧]
