社会组织参与重大疫情治理的价值、机制与路径
唐兴军 王明辉
[摘?要]重大突发疫情的防控治理是对国家治理体系和治理能力的大考，执政党、政府、企业和社会组织等治理主体的通力协作，是大考中向人民提交满意答卷的前提与保障。社会组织作为社会治理制度的重要践行主体，要提升其在重大疫情防控中的治理效能，必须坚持以人民为中心的价值取向，明晰不同类型社会组织的职能定位，实现社会组织行动从增进共同利益到聚焦以人民为中心的公共利益的价值转换。在新冠肺炎疫情阻击战中，构建协同共治的联防联控机制，社会组织要从善于自治向参与共治转变。在社会组织参与疫情防控实践中，要坚持社会治理现代化的目标，以社会组织党组织的政治引领提升治理整体性，以信息技术和大数据的智能支持提升治理精准度，以更加成熟定型的制度保障推进社会治理制度化。
[关键词]社会组织?重大疫情治理?价值取向?协同共治?路径优化
[中图分类号]D632
[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2020）08-0033-09
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序。在此决定中，明确了社会治理以人民为中心的价值理念，这是全面深化改革，推进国家治理体系与治理能力现代化的根本遵循。党的十九届四中全会进一步明确提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，要发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。2020年初暴发的新冠肺炎疫情威胁到人民的生命健康，影响了社会生活的正常运转，是一场重大危机治理，是对社会治理体系应对危机的能力的考验，在此次重大疫情防控治理中，执政党、政府、企业和社会组织等治理主体协同共治，取得了抗疫攻坚战决定性胜利。其中社会组织作为社会治理制度的重要践行主体之一，发挥了不可或缺的作用，本文将探讨社会组织参与重大疫情治理的价值取向与机制构建，并针对疫情治理中存在的问题提出优化路径，以期对社会组织参与社会治理、将社会治理制度优势转化为治理效能进行学理思考。
一、聚焦公共利益：重大疫情治理中社会组织行动的价值取向
在“全球结社革命”浪潮以及中国改革开放与现代化建设不断推进的过程中，国家对经济社会的管控逐渐松动，尤其是市场经济的突飞猛进，激发了人民参与公共事务等方面的需求，同时也带来了社会阶层结构的快速分化与重组，不同阶层、不同群体基于共同的价值诉求或利益偏好结成了形式多样的社会组织。在现代社会治理体系中，社会组织是独立于政府体系之外，具有一定社会公共属性，承担一定公共职能，代表特定群体共同利益的社会共同体。从功能来看，社会组织具有利益整合、社会动员、政策倡导、公共治理与公共服务等功能，是构建和谐社会、增进公共参与的重要力量。也就是说，社会组织的生成与行动的逻辑，既有源于对特定群体利益的追求，也有对公共利益的增进。但是面对全球蔓延的新冠肺炎疫情，在人民的生命安全面临重大威胁时，社会组织必须聚焦公共利益，将一切行动和目标指向人民的利益。正如习近平总书记所指出的，要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。社会组织同样如此，要在参与重大疫情治理中找到利益平衡点与价值契合点，将价值目标定位于保护人民的生命安全，聚焦于社会公共利益。
（一）增进共同利益：社会组织的生成逻辑
作为人类社会的重要组织与结社形式，社会组织有着久远的发展历史，如中国历史上的行会、同业公会、善会、讲学会等;英国17世纪就颁布了《慈善法》用以规范慈善类社会组织的行为;托克维尔在《论美国的民主》中也描绘了19世纪30年代美国各种类型的民间社会组织繁荣发展、欣欣向荣的样态。但是从社会组织数量、地位与功能来看，近40年来才是全球社会组织发展的高潮时期。尤其在中国，改革开放催生了大量独立于国家和政府的社会组织，成为整合协调社会利益、提供公共服务、开展公益事业的重要力量之一。中国社会组织公共服务平台数据显示，截至2020年7月初，全国登记在册的包括社会团体、基金会、民办非企业、社会中介组织、城乡社区组织在内的社会组织总数达87.95万个，是构成社会公共领域、助力社会治理现代化不可或缺的主体。
社会组织的生成有其特定社会政治文化根源，但是其弥补市场与政府不足的社会功能是最基本的生成动力，其发展的内在逻辑是不同参与主体基于共同利益而进行集体行动的结果。首先，社会组织的生成是国家让渡一定公共权力的结果。这是由于社会组织具有较强的民间自主性，其成长发育需要一定的公共空间。因此，在计划体制与全能型政府的管控之下，社会组织缺乏必要的生存土壤，也没有功能发挥的场域。其次，社会组织是整合多元分化社会利益的现实之需。利益分化激发了不同利益群体的结社欲求，人们试图通过加入组织实现利益诉求或价值偏好，社会组织作为吸纳利益诉求，集合利益偏好的社会共同体应运而生。正如韦伯所说，绝大多数的共同体关系都与经济或利益有所关联，这是因为社会行动多与经济产生关联，无论如何不受经济所制约的共同体，可谓绝无仅有[1]。可见，社会组织作为连接公民与国家的中介桥梁，为组织成员表达利益诉求提供了重要渠道，是从社会基层、人民群众之间产生的自治组织，是基于共同利益或价值偏好组成的互益互惠的共同体，其行动逻辑与价值目标是增进共同利益。
（二）以人民为中心：重大疫情治理中社会组织行动的价值取向
社会组织参与社会治理体现了其社会性与公民主体性，社会治理是在公民表达和参与基础上形成的社会组织与政府、企业间的协调互动和合作共治[2]。社会治理是追求公共利益最大化的過程，涉及公平正义、民生改善、社会和谐、生态宜居等公众最关心、最直接的现实利益问题[3]。社会治理现代化要求治理过程中要聚合多主体力量，调动一切社会资源为治理实践服务，治理的效果和目标是实现公共利益最大化。公益性是社会组织区别于营利性组织和政府组织的显著特征之一，社会组织不以营利为目的，也不以特定的政治目标为行动方向，而是强调公益和社会责任，尤其在动员社会资源、提供公共服务、完善社会治理等方面，具有政府和企业所不具备的优势，这与社会治理现代化存在高度的价值契合。
面对突然暴发的新冠肺炎疫情，每个人都面临着相同的危险与敌人。如何控制病毒传染源、最大限度减少感染者死亡，如何迅速调配公共卫生资源对病毒感染者进行及时有效的救治和疫情防护等，是疫情治理的核心问题。此时，不同社会组织所关注的首要目标不应仅仅局限于增进组织成员的利益，而应转向公众的生命安全与人民的切身利益。
抗击新冠肺炎疫情是一场人民利益保卫战，更是一次重大公共危机的治理，需要依靠人民，为了人民的利益而行动。党的十九届四中全会提出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。再次强调了社会治理中人民的主体地位，要坚持人民利益至上的理念来推动完善共建共治共享社会治理模式。以人民为中心是中国特有政治价值体系和政治文化的积淀与传承，为打造共建共治共享的社会治理格局，满足人民日益增长的政治利益诉求，党委领导、政府负责的社会治理必须以人民为根基，最大限度地调动社会组织、市场、公众等多元主体的积极性，实现社会治理主体职能的现代化转型。因此，社会组织在重大疫情治理中也必须坚持以人民为中心、人民利益至上的价值理念，以此引导治理主体的行动并形成良好的社会治理生态，让共建共治共享的社会治理模式成形落地，彰显我国共同参与、人人享有的现代社会治理制度的优势与效能。
二、从自治到共治：社会组织参与重大疫情治理的机制构建
社会组织在以人民为中心，公共利益至上的价值指引下，行动方向和目标就更加明晰，这有助于达成社会共识，形成合力，构建一核多元、齐心共治的疫情应对体系与治理机制。党的十九届四中全会提出，加强社会治理制度建设、完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。此次新冠肺炎疫情治理中，社会组织不局限于自治功能的发挥，实现了从组织成员共同利益增进向公共利益最大化的升华。在党中央的统一部署和各级政府的引导下，各类社会组织在参与重大疫情治理过程中大多积极主动，并有效发挥了各自专长，现代化的疫情治理体系初见雏形。在联防联控机制之下，社会组织与其他治理主体协同共治，各尽其能，发挥了举足轻重的作用，为疫情阻击战取得决定性胜利贡献了社会力量。
（一）各尽其能：重大疫情治理中社会组织的功能作用
新冠肺炎疫情是人类历史上一次罕见的瘟疫甚至是灾难，具有突发性、全球蔓延性、传播持久性、破坏性等特征，疫情防控治理中需要党和国家在宏观上统一部署、统筹协调。但是，政府在微观层面很容易忽略地域差异和细节问题，而社会组织涉及社会生活的方方面面，具有天然的互补优势，能够承担具体防控任务的实施执行，调动潜在的防疫力量和医疗卫生资源，弥补疫情防控治理过程中政府工作的不足，消除疫情治理的盲点与空白区。依据民政部印发的《社会组织登记管理机关疫情防控工作实施方案》要求和中国社会组织公共服务平台的相关报道，在此次疫情治理中以下几类社会组织作用贡献突出。
1.慈善组织与公益基金会积极筹资募款，有效缓解了疫情期间医疗物资的短缺。疫情暴发之后，部分慈善类社会组织及时自主发布募捐信息，动员社会力量开展募捐活动，部分慈善基金会主动开展定向捐赠与救助。民政部指定红十字会、慈善总会等组织接受疫情物资捐赠并发布指导性意见，要求慈善组织树立开放合作的意识和互联网意识，与其他社会力量、物流企业进行合作，保障物资筹集与运输顺畅、调配及时，确保账目清晰，并及时向社会公开，保证慈善组织工作的高效、透明。针对前期募捐活动中出现的物资积压、乱发放、错配置等问题，民政部门要求慈善基金类社会组织及时改正，尤其对非定向捐赠物资和善款的分配要坚持按紧急程度精准调配，做到物走账清，防止积压。各级政府也及时引导慈善组织做好募捐工作，在接收善款善物的同时注重统筹物资，加强对所获募捐物资的管理。在国内疫情蔓延最严重的2020年1～3月，仅湖北省慈善总会、武汉市慈善总会就分别接受社会捐款总额达60.8亿元、42.6亿元，另外还接收到大量紧缺医疗物资，为疫情防控助力增能。
2.行业协会商会组织积极参与抗疫，有效引导市场秩序推动复工复产。行业协会商会直接与市场企业联系，在规制市场秩序、引导企业生产、监测产品质量、降低交易成本等方面具有重要作用。疫情期间，行业协会商会积极发动会员企业配合相关部门维护市场秩序，打击假冒伪劣医用产品，引导卫生、防疫、医疗器械、医药产业等相关企业有序生产医用急需品。呼吁疫情防控物资生产企业增扩产能，保证居民生活必需品等的供应，杜绝囤积居奇、哄抬物价行为，维护市场秩序。金融类行业协会商会还运用渠道优势和资源优势，倡导银行等金融机构开通绿色通道，增加线上融资投放规模，为会员企业单位争取疫情期间特殊服务，如增加疫情期间物资生产的定向融资、延长部分企业贷款期限、减免租金与逾期利息、顺延还款日期等方式支持企业运行。在疫情基本得到控制之后，行业协会商会还积极协助政府，分类推动企业复工复产，在复工复产中对受疫情损失严重的企业进行调研，向各级政府和主管单位反映企业存在的困难、诉求和合理化需求，协助企业在复工复产中加强防疫，为经济社会的快速恢复提供支持引导。
3.城乡社区社工组织参与社区防控，筑牢疫情防控基层防线。社区是此次重大疫情抗击的主战场，也是人民生命安全的最后防线。但是长期以来，城乡社区治理的资源有限，尽管近年来公共权力与公共资源不断向社区下沉倾斜，但是面对突如其来的新冠肺炎疫情，仅依靠官方基层社区力量已无法及时遏制疫情的蔓延。此时，城乡社区社会组织力量成为疫情治理的有效补充，他们协助疫情排查与宣传教育，参与社区巡查登记、站岗监督、上门发放防疫和基本生活物资。还有部分社区社会组织开展舆情引导，运用自媒体网站、公众号等开展官方和权威信息宣传，通过网络搜集民意信息，为受困居民提供网上求助渠道等。通过线上线下联动，为疫情防控筑起坚实的社会防线。
4.科技类与专业性社团群策群力，广泛调动防疫技术攻关的人才智力资源。疫情防控，疫苗研制及相关重大医疗技术是关键。科技与社科类社会组织发挥自身凝聚专家学者和专业人才的优势，呼吁并推动相关专业领域的专家及时开展医疗救治、疫苗与设备研发等技术领域的攻关。迅速组成专家組对定点医院进行医疗技术援助，利用互联网小程序、线上平台发动专家在线义诊，整合不同地区的医疗技术资源。心理健康组织从心理健康视角为社会大众普及疫情期间心理防护知识，疏导社会不良情绪，引导科学理性的社会认知，倡导健康的居家隔离生活，同时还提供线上心理咨询疏导、进行危机干预等心理服务，防范心理压力过大引发极端事件。文化类社会组织开展抗疫专题作品创作，丰富广大群众居家期间的精神文化生活，宣传无私的抗疫精神。总之，不同类型的社会组织积极参与，汇聚成巨大抗疫合力，众志成城，最终取得了本次抗疫阻击战的决定性胜利。
（二）联防联控：社会组织参与重大疫情治理的共治机制及存在的问题
多元主体共同参与应对突发性危机事件时最重要的是协同有序。要确保各类社会组织在疫情突发的紧急情况下发挥应尽职能，需建立完善有效的体制机制，保证各项工作科学有序地进行。在激发社会组织参与积极性的同时，要从宏观上建立联防联控机制。首先，健全的物质保障机制是社会组织应对突发疫情的基础和保障。国家下拨的资金与医疗物资，不同渠道捐赠的善款善物是社会组织运行和参与疫情防控的首要前提，也是疫情嚴重地区和各封锁隔离区防疫工作人员和居民的生活资料来源，既要发挥社会组织自主配送物资的能动性，又要党和政府加强监管和引导，让紧缺防疫物资用在刀刃上。其次，建立社会组织间的协调机制，实现多方联动，确保不同社会组织间物资的分配运送、人员调配及其他防疫工作并行不悖、有序衔接，实现防控与疫情治理的信息共享。完备的协调机制是进行多方协商，提高工作效率，降低抗疫成本的前提条件。最后，以制度规范明晰疫情期间政府、社会组织、市场、公众等不同治理主体的职能边界。制度建设具有稳定性、长期性和强制性，完善的制度机制能够使社会组织在参与重大疫情治理中有规可依、有章可循。此外，制度还是提升社会组织内部治理能力，确保社会组织自身在重大疫情防控中临危不乱、运行有序的基石，是培育社会组织微观共治机制的依据。例如，慈善基金会依规建立捐赠台账，公布受赠防疫物资使用情况，主动接受政府、公众和社会监督，保证工作的公开透明，通过微观共治机制夯实重大突发疫情治理的社会基础。
虽然在此次重大疫情治理中，政府、市场与社会已经构建起协同共治的防控机制，但是在机制运行中还是出现了不少问题，这些问题主要表现在以下几个方面。
1.社会组织在疫情防控中的行动与价值目标不一致甚至背离。社会组织在疫情防控治理中的价值目标是履行社会责任，维护广大人民群众的生命安全，追求社会公共利益最大化。但是在疫情治理中，仍有少数社会组织没有将行动目标聚焦公共利益，在防控中不讲政治，缺乏大局观，追逐组织自身利益，对人民的利益置若罔闻。也有个别社会组织结构松散，专业水平参差不齐，硬软件设施落后，因而无力承接政府转移的部分职能，在应对重大疫情中显得“有心无力”或者效率低下。例如，武汉市红十字会在疫情抗击前期，就出现了捐赠物资使用信息公开不及时、欠精准，医疗物资分配与投放滞后、无序等问题，这不仅反映出慈善组织负责人政治思想意识欠缺，也折射出部分社会组织治理能力低下，导致其行动与价值目标背离。
2.社会组织参与疫情治理的智能化水平不高。在疫情防控中，社会组织对大数据、智能科技的运用不够。虽然在此次疫情防控期间，政府利用网络信息平台进行病毒携带者的行程追踪、信息登记与填报、健康码管理;企业运用公共医疗物资信息系统开展防控医疗物资扩能扩产，定向调配运输等，人们体验到了智能化的便利与高效。但是，社会组织信息化水平远落后于政府和企业，尤其是对网络技术与大数据平台的运用还远远不够。公共信息数据平台对社会组织的开放不够，政府、企业与社会组织之间存在阻隔，尚未形成信息互联、数据共享的机制。由于缺乏智能支撑，社会组织在重大疫情治理中无法实现组织内部、组织之间的无缝对接，工作效率偏低。
3.社会组织参与疫情治理的共治制度不健全，将制度优势转化为治理效能的能力不足。此次疫情治理虽然已取得决定性胜利，但是在抗疫阻击战中，社会组织各自为政、缺乏整体治理思维等问题明显。国家尚未从顶层设计的高度，在公共危机管理制度中明晰不同类别社会组织的职能与责任，联防联控机制也缺乏常态化、长效性的考量，仅用临时行政干预代替制度化治理。不健全的疫情治理制度，导致治理主体间沟通协调、工作对接的“断裂”与“错位”，盲目的“一刀切”行为，又引发社会舆论与群众心理恐慌。部分社会组织内部治理与制度化水平不高，在危机治理中缺乏制度思维和宏观视野，应对突发疫情的治理能力低下。
三、治理现代化：社会组织参与重大疫情治理的路径优化
在党的十九届四中全会精神指引下，社会组织参与重大疫情治理成为社会治理体系和治理能力现代化的必然选择，也是共建共治共享基本社会治理制度的题中之义。面对社会组织参与重大疫情治理实践中的现实问题，要坚持问题导向，实现社会治理现代化的目标，提升社会组织参与重大疫情和危机治理的绩效水平，必须从强化政治引领，提升智能化和制度化水平等多路径入手。
（一）政治引领：强化社会组织参与重大疫情治理的整体性
社会组织参与重大疫情治理必须以正确的政治为导向。各类社会组织只有明确公共危机中人民的生命安全至高无上，才能够以为人民负责的信念来指导行动，完成疫情防控治理的各项工作任务。这就要求加强社会组织党建，发挥社会组织党组织的政治引领功能，将党组织嵌入各类社会组织之中，充分发挥党员的先锋模范作用，驱动社会组织的公共治理、社会整合、民主协商等功能[4]，以坚强的政治内核确保社会组织健康稳定发展。要使现代国家的功能相对集中化合理化，若没有高度组织化的由官僚科层维护的法治及国家与每一个社会成员之间密切的关系便是不可能的[5]。党组织与社会组织的耦合驱动，是社会治理现代化的组织保证。发挥先进党员和党组织的驱动功能，以点带面连接各社会组织，可以在特殊时期及时动员社会资源，引领社会组织积极参与疫情应对。党组织与社会组织的结合，能够增强社会组织的公信力，激发社会组织活力。党组织强大的社会整合功能，有助于形成有效的沟通机制，增强社会力量抗疫的整体性，尤其在危急时刻由党组织领导各类分散的社会组织，有助于汇聚抗疫力量，实现统一指挥、统筹兼顾，既把握社会治理的正确航向，又增强社会治理的整体性，确保联防联控共治机制的落实落地。
（二）智能支持：推进社会组织参与重大疫情治理的精准度
信息技术的飞速发展，尤其是大数据平台将国家（政府）、社会组织、公众连为一体，使不同治理主体在同一平台沟通交流、碰撞摩擦、彼此塑造成为现实。信息技术为社会治理现代化提供了媒介工具，也为社会资本的集聚提供了场域平台。社会资本的形成反过来帮助个人克服了原子化状态，并为集体行为提供了手段。数字化集体行动的存在，也是互联网平民化效应的产物[6]。新型冠状病毒疫情蔓延期间，互联网成为官方发表疫情速报、社会组织开展救助行动、权威医疗专家发布信息声明、群众网上监督的重要渠道和平台。必须承认，各方治理主体借助互联网完成了一定的工作，作出了相应的改进，这亦是中国社会治理变革的具体成效。虽然此次疫情治理中不同主体利用新媒体实现了消息汇集、公开透明、多方协调和权力监督等作用，但并未完全发挥互联网、大数据的智能效用。如运用大数据、云计算等技术，可更精准地掌握病毒的扩散路径和分布情况，以便采取针对性防控措施。在防疫物资的调配中，政府、社会组织、公众可运用网络平台收集分配善款善物，社会组织与公众根据紧缺程度进行募捐与筹集，政府可以根据物资数量进行最优配给，科学规划运送渠道，准确跟踪监管，实现物资的精准配送。在大数据平台的基础上，政府成为国家治理体系建设、信息搜集和数据处理的中心，通过沟通协调以增进各治理主体间的协作共治[7]。社会组织能够在政府的引导和智能信息的支持下，有效提升参与重大疫情治理的精准度。
（三）制度保障：提升社会组织参与重大疫情治理的规范化
制度化是衡量社会治理现代化水平的标尺。
正如布莱克所言，由一种法律体系代替个人专断行政是现代化在政治领域的一块界碑，承担着诸多任务的现代行政若不依靠法制而依靠其他基礎，便不可能有效地发挥作用[5]。在多元主体的协同治理中，不同治理主体思考的角度不同，利益目标有差异，即使每个治理主体各司其职，也难免会存在职责重叠、分工混乱、条块分割等问题。现代化社会治理体系应是协同运作的整体系统，内部各要素的运行应依靠更稳定化、持续化的制度来维持。制度治理是指在根本和基本制度指导下运用具体制度治理国家和社会的治理范式[8]。制度能够为疫情治理体制机制的运行提供稳定的保障。具体来说，一是要进一步健全社会组织参与社会治理的制度体系，在共建共治共享基本社会治理制度下，进一步构建国家—社会协同联动的保障机制，细化社会组织参与社会治理的规范准则。通过制度促进政府简政放权，防止政府权力越界而束缚社会组织参与重大疫情治理的积极性，在确保监管到位的前提下促进政府与社会组织的联动。二是要建立健全社会组参与社会治理的监督制度。越是突发疫情和危难时刻，越能引发公民个体与社会的高度关注。监督制度的确立能保证监督的合法合理性，规范和约束各治理主体的行为。及时有效的信息公开，是实现监督的重要手段，也是社会组织提高参与社会治理能力的外部压力。这就要求建立社会组织参与社会治理的信息公开制度，社会组织问责制度等。唯有如此，社会组织在重大疫情与危机治理中才能有行动、见成效。
四、结束语
在共建共治共享的治理现代化背景下，社会组织作为疫情治理的重要主体之一，在疫情防控阻击战中发挥了不可或缺的作用，在以人民为中心的价值指引下，社会组织从追求互利互惠转向增进公共利益，实现了由自治向共治的转变，有效调动起全社会的力量应对危机、共渡难关。通过强化党组织与政府的宏观协调功能，夯实共建共治共享的社会微观基础，基本实现了多元治理主体各尽其能、相互协调、协同共治的局面。当前，疫情防控治理虽然已取得决定性胜利，但是在疫情防控阻击战中，各治理主体各自为阵、缺乏整体治理等问题也十分明显。面对这些现实问题，我们需要在反思中改进，必须全方位、多角度探寻社会治理现代化的出路，提升社会组织参与重大疫情和危机治理的能力。为实现社会治理现代化的目标，必须进一步以强化政治引领，增进社会组织参与重大疫情治理的整体性，以智能支持提升社会组织参与重大疫情治理的精准度，以制度建设推进社会组织参与重大疫情治理的规范化。
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