整体性治理视角下基层社会治理机制探究
叶 颖
[摘要]目前，我国基层治理面临严重的“内忧外患”，在内表现为基层政府治理“碎片化”问题突出，在外表现为基层面临的社会环境愈加复杂化、社会需求愈加多样化。因此，创新基层社会治理机制是目前政府改革的主要方向。北京市“街乡吹哨、部门报到”作为基层政府的自我革新之举，有利于破解当前的基层治理困境，体现了问题导向、需求管理、流程优化、结构整合和功能协调等改革新思路。
[关键词]整体性治理;“街乡吹哨、部门报到”;基层社会治理
[中图分类号]D63? ?[文献标识号]A? ?[文章编号]1009-0169（2020）02-0041-05
一、研究背景与问题提出
在我国行政管理体制中，基层是党和国家政策执行的末端，是政策落实的“最后一公里”;也是政府服务群众的前端，展示政府形象的窗口。基层社会治理水平的高低直接关系到社会整体治理水平的表现，关系到国家治理水平的现代化。然而，随着社会的不断发展，基层社会治理成为我国社会治理的重点和难点，原因在于基层社会治理面临严重的“内忧外患”，在内表现为基层政府治理“碎片化”问题突出，治理主体和治理要素分散、零碎，“上面千条线，下面一根针”成为普遍写照;在外表现为基层面临的社会环境愈加复杂化、社会需求愈加多样化。基层政府传统的社会治理机制与基层社会现实发展需求不相适应，这要求我国加快探索创新基层社会治理机制，提升社会治理整体水平。党的十九大报告指出“推动社会治理重心向基层下移”[1]，基层稳则社会安，基层是社会各类问题的集结地，是社会治理的关键环节。党的十九届三中全会指出，“构建简约高效的基层管理体制，增强地方治理能力，加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”[2]，党的十九届四中全会进一步提出“推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[3]。因此，各地展开了创新基层社会治理机制的探索，形成了一系列行之有效的经验。
北京市“街乡吹哨、部门报到”（以下简称“吹哨报到”）是北京市基层社会治理机制探索的创新经验，是破解基层社会治理“最后一公里”难题的生动实践。“吹哨报到”起源于北京市平谷区为解决矿石盗采现象而形成的一种联合执法链机制，目的在于打破基层政府属地管理与行政执法脱节的内在体制障碍，以结果为导向重塑基层社会治理理念和治理机制。“吹哨报到”机制在实践中运行效果显著，不仅解决了困扰政府和民众多年的社会乱象，还为推进基层社会治理机制改革提供了良好的思路。该做法曾成为北京市2018年“1号改革课题”，在全市半数以上街乡进行推广试点，并且其改革探索的成果在2018年11月习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上得到通过。可见，“吹哨报到”这一做法已形成了相对成熟的运行机制和良好的治理效果。
“吹哨报到”作为基层政府的自我革新之举，行动的背后必然有其深刻的逻辑和理论意蕴。对改革实践的探究，离不开理论分析框架的支撑，正如理论的发展完善同样离不开实践的检验矫正一样。“吹哨报到”做法体现了问题导向、需求管理、流程优化、结构整合和功能协调等改革思路的转换。基于此，本文引入了整体性治理理论视角，试图对“吹哨报到”改革的实践机制及其成效进行理论层面的分析。
二、整体性治理理论——一种分析框架
作为治理理论的前沿之一，整体性治理理论是二十一世纪初在反思和回应传统公共行政的衰落和新公共管理带来的碎片化问题基础上发展起来的，被誉为“公共管理的第三波典范”[4]，其代表人物是佩里·希克斯和帕切克·邓利维。整体性治理理论主张通过有效的协调和整合，实现各种治理主体之间政策目标和手段的一致性和政策执行的连贯性，减少执行资源的浪费，满足公民的需求，达到透明化、整合化的无缝隙治理行动[5]。
首先，整体性治理理论是基于问题出发的，以公民、需要、服务为基础，是一种整体性的思维方式。它不同于传统的公共行政理论，以政府自身价值为主，强调非人格化的管理方式;也不同于新公共管理理论，以绩效、竞争为主，强调弱化政府治理权威。整体性治理理论主要以“整体政府”和“整合主义”为主，它寄希望于解决新公共管理后出现的政府治理碎片化问题，寄希望于重新整合政府资源，形成整体性政府，回应日益复杂化和多样化的社会治理需求。
其次，整体性治理理论的核心概念是协调和整合，同时也是整体性治理的关键机制。协调和整合是两个不同的概念。协调机制是对政府及其内部的职责、功能的调整，而整合机制偏向于对政府执行公共事务的资源制度安排[6]，包括逆部门化、重新政府化、整合预算等。在组织架构和形态上的整合包括治理层级、功能和公私部门整合等三维立体的整体性治理整合模型，以及为达成上述三方面的整合，还需要政策、规章、服务和监督四大层面在内的治理行为[7]。
此外，整体性治理理论形成和发展的基础是信息技术和网络技术的进步。整体性治理理论兴起于数字化、信息化和网络化时代，信息技术对于整体性治理具有重要的工具意义，它主张通过建立一整套统一的数据库，推动在线治理，实现政府工作高度整合，为公众提供无缝隙服务，因此信息技术的发展占据了公共管理的中心位置，推动了公共管理从“分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合”的要求[8]。
综上，从整体性治理的思想架构和理论要义看，整体性治理在目标上以公民需求为导向，治理机制以协调和整合为主，治理手段上凸显信息技术的作用。所以，此研究主要以治理目标、治理机制、治理工具三个维度作为“吹哨报到”案例的分析框架。
三、整体性治理视角下“吹哨报到”机制分析
（一）北京市“街乡吹哨、部门报到”改革的概述
1.“吹哨报到”的改革历程
“吹哨报到”工作机制起源于基层，首创地是北京市平谷区金海湖镇。当地是个“山水林田湖矿”资源丰富的地方，曾是北方的“万两黄金县”。但自然资源的丰富性也给当地治理带来了一系列问题：盗采金矿、盗挖山体、盗取砂石等现象严重;环境保护、库区政治、安全维稳、基层治理等问题突出。直到2016年5月14日，发生了导致六死一伤的盗采金矿矿难的重大事件，引起社会广泛关注。然后仅仅半年多，2017年1月，又现场查获了盗采案件。可见，盗挖盗采现象已经严重危害了社会安全，给當地政府造成了紧迫的治理压力。为此，平谷区下决心整治这种情况，以金海湖镇为试点，于2017年初启动了连续117天的“双安双打”（确保安全生产、安全稳定，打击金矿及砂石盗采、打击其他违法犯罪活动）的专项行动。为此，区委区政府在金海湖镇成立了“双安双打”专项工作指挥部，要求十六个职能部门下沉到乡镇，其中公安、国土、水务等五个部门常驻金海湖镇，并建立了周例会、案件会商、“三十分钟响应”等工作机制;同时赋予乡镇绝对的领导权、指挥权和考核权，让其发现违法犯罪问题能立即“吹哨”，各相关执法部门响应哨声能及时“报到”，确保落实一线联合执法，做到“事不绝、人不撤”。行动结束后，平谷区政府总结提炼了其专项行动的工作机制，将联合执法成效提炼为“乡镇吹哨，部门报到”制度，并应用到其他基层社会问题的治理上，使困扰平谷区多年的治理难题得到解决。
其次，从治理功能来看，为解决基层部门各自为政、多头管理等问题，“吹哨报到”改革启动了街道管理体制改革，综合设置各类机构，以提升政府工作效能。全面推广“6办+1委+1队+3中心”的基本模式，比如东城区将原来“向上对口、一一对应”的二十五个科室和四个事业单位，综合设置为“一对多”的八个科室和四个中心，科室主要负责人由党政领导班子副职担任，同时选派一百四十一名优秀科技干部担任“社区专员”[12]。因此，街道大部制改革提高了街道乡镇综合协调处理问题的能力，引导街道把更多精力放到社区为民服务。
此外，从治理主体上看，为解决街乡基层政府与区政府、政府与居民之间的角色协调关系，“吹哨报到”机制最终落脚于“党建引领”主导，充分发挥党在基层治理中的领导和整合作用。“吹哨报到”的运行依靠党建引领，党在基层治理体系改革创新中居于支柱地位，发挥三方面重要功能：一是总揽全局。重构基层治理体系中，党组织发挥顶层设计作用，确定基层治理体系改革的整体性目标路径与方式选择。二是主体责任。党建引领旨在运用政党基层建设的政治领导及其动员能力，激发党政领导干部、公职人员的主体责任观，推进协同条块与“跨部门”合作。三是综合整合。“吹哨报到”机制中明确了要建立区域化党建，组建党建工作协调委员会;“党员双报到”机制，“支部吹哨，部门报到”;建立“街巷长”制和“小巷管家”制，实现区域性人力资源的整合。“吹哨报到”整合了社会各主体资源与力量，实现了基层社会治理的整体性和有效性。
3.治理手段：信息技术实现治理资源整合
整体性治理中，信息和网络技术是整体政府最重要的支撑手段，如果没有信息技术的支撑，难以实现政府整合的目标。“吹哨报到”机制中，大力借助信息技术的发展，推动“多网”融合，以信息互通促进管理力量整合，为整体性治理提供了技术支撑。
进入二十一世纪以来，信息技术的应用不断普及，在政府管理过程中也一直倡导建设电子政府、智慧政府，运用大数据、云计算以及最新的区块链等信息化技术手段来推进政府的现代化治理。可以说，信息化是政府管理的一个重要特征，也是政府管理的趋势所在。但实际上，各级政府在以信息化推进政府管理服务的过程中，形成了不同的信息网络系统，这些网络局限在政府部门内部使用，妨碍了政府部门间信息传递与共享，形成了政府“信息孤岛”现象，影响整体型政府的建设进程。为此，“吹哨报到”改革中推动“多网”融合，以信息互通促进管理力量整合。因此，北京市的“吹哨报到”改革中形成了城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网等“多网”融合发展的趋势，并开展了“多网”融合试点，试点内容包括建设一张网、构建一张图、集成一个库、整合一条热线、建好一支队伍、健全一套机制等六个方面，最终实现了区、街道（乡镇）、社区（村）三级在信息系统、指挥体系、基础数据、热线系统、办理流程和考评机制等方面的深度融合和一体化运行[13]，最大限度地发挥信息技术在整体性治理中的作用，为“吹哨报到”提供了强有力的支撑。由于建立起了互联互通的信息沟通和共享平台，不同渠道的信息来源汇聚于统一的信息平台管理，作为“吹哨人”的街乡管理部门能够及时反映属地管理的具体情况，作为“报到”的职能部门也能及时回应并采取相应的控制手段，因此，信息共享平台的建设和管理优化最大限度地实现了基层治理的整體性和有效性，推动了基层社会治理逐步走向现代化。
四、结语
基层社会治理关乎国家整体治理，在国家治理体系中处于重要地位，是国家治理能力和治理水平的直接体现。北京市“街乡吹哨、部门报到”的基层创新实践，从整体性治理的理论视角来看，在治理目标上有效解决了现有的执法体制和基层管理体制的碎片化问题，在治理机制上整合了不同层级、不同部门和不同主体的治理力量，在治理手段上借用信息化技术畅通治理资源的流动，在具体实践中已逐渐地显示了良好的治理效果。从政府内部管理来看，通过完善基层社会治理体制机制，破解了基层政府治理碎片化难题;从政府外部服务来看，不仅满足了公共服务多样化的需求，而且实现了社会治理的稳定性和发展性。因此，未来要不断跟进和完善“吹哨报到”的具体实践，不断创新基层社会治理方式方法，以不断满足人们的美好生活需要，以不断推进国家治理现代化，实现国家长治久安。
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责任编辑：邓小龙
