适当放开“沿海捎带”业务许可对航运中心建设的影响
张壮 刘彦平
【摘 要】 为补齐我国在航运中心建设方面的短板，围绕航运业发展实际，结合“沿海捎带”业务相关法律规定及建设航运中心的新时代特征，提出适当放开“沿海捎带”业务许可、放开外贸货物国内中转的建议，凝聚发展资源，形成财富效应，加快世界航运中心的建设。
【关键词】 航运中心;沿海捎带;外贸货物;国内中转
0 引 言
党的十九大报告指出，要遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，推进贸易强国建设。港口是支撑经济发展的基础性、枢纽性设施，加快建设世界一流的海洋港口，早日建成世界一流强港，充分发挥航运中心综合优势，是港航业担负的重要历史使命。当前，围绕航运中心抓发展，是沿海港口面临的重要课题之一。本文从我国港口城市航运中心现状入手，分析限制航运中心发展的因素，提出建设航运中心应适当放开“沿海捎带”业务许可的观点并展开论述。
1 我国航运中心现状
2019年7月发布的《新华凡薜暮9屎皆酥行姆⒄怪甘ǜ妗啡衔蚝皆酥行某鞘凶酆鲜盗ε琶？0位的城市分别为新加坡、香港、伦敦、上海、迪拜、鹿特丹、汉堡、纽约-新泽西、休斯顿、雅典。我国港口城市中，香港排名第2，上海排名第4，宁波舟山排名第13，广州排名第16，青岛排名第17，大连排名第20，深圳排名第22，天津排名第24，高雄排名第25，厦门排名第30。该报告将航运服务作为评测航运中心竞争力水平的核心因素，并将航运服务分为航运经纪、航运工程、航运经营、海事法律、航运金融和船舶维修等6项。伦敦在航运服务指标方面连续6年排名第1。上海在航运服务指标方面落后于伦敦、新加坡，需要对标伦敦提升海事法律和航运金融服务，对标新加坡提升船舶管理和航运经纪服务。
在2019年全球10大集装箱港口排名中，我国港口占据7席，具体是：上海港、宁波舟山港、深圳港、广州港、青岛港、香港港、天津港。通过《新华凡薜暮9屎皆酥行姆⒄怪甘ǜ妗房梢钥闯觯诟劭诔鞘性诤皆酥行慕ㄉ璺矫娲嬖诙贪澹Χ员晏嵘皆朔窈托幸涤跋炝Α？
2 航运中心建设对策
各国航运中心建设，既有先发优势的积累，也有后发优势的演进。港口城市应结合自身实际，综合竞争态势，持续推进航运中心建设。
2.1 利用先发优势
作为航运中心，伦敦、新加坡发展起步早，伦敦在海事法律和航运金融服务方面有先发优势，新加坡在船舶管理和航运经纪服务方面具有先发优势。上海港近年来货物吞吐量不断增长，在吞吐量方面具有优势。建设航运中心，需要的是综合指标。上海等港口城市应对标提升短板，优化并将弱项变成强项，持续推进航运中心建设，提升航运服务水平，提高竞争力。世界贸易组织《World Trade Statistical Review 2019》显示，2018年我国是最大的商品贸易国，出口额为亿美元，世界排名第1;進口额为亿美元，世界排名第2。港口城市建设航运中心要结合实际，拓宽发展空间，带动本地经济，优化调整结构，提升城市竞争力。
2.2 提高港口国际中转业务比例
水水中转涉及装货港、卸货港、中转港等3个港口。根据中转货物类型，又可分为内贸中转、外贸中转和国际中转（指启运港和目的港均在国外，中转港为国内的中转操作），其中外贸中转又可细分为外贸国内中转和外贸国外中转。有关水水中转类型见表1。
伦敦是国际海事组织、国际海运联合会等机构总部所在地，新加坡、釜山具有独特的地理优势。釜山港网站发布的《2018 Port of Busan Container Statistics》显示，2018年韩国釜山港水水中转比例为52.8%，新加坡港水水中转比例为86.3%，两港的水水中转多为国际中转。
《上港集团2019年可持续发展报告》显示，上海港2015―2019年水水中转比例分别为45.0%、46.5%、46.7%、46.8%、48.3%，集装箱国际中转比例为6.9%。根据厦门港口管理局的统计数据，厦门港2017年水水中转比例约为27.0%，2019年上半年国际中转比例为9.2%，2020年第一季度国际中转比例为9.6%。我国港口的国际中转比例要低于国外港口。
2.3 科学对标
建设航运中心应科学对标。新加坡港、韩国釜山港的国际中转比例高，与其港口腹地构成有关。新加坡、韩国领土面积较小，其港口腹地已经延伸到国外。另外，新加坡、韩国釜山有着特殊的地理优势及多年形成的先发优势。
上海港、厦门港国际中转比例低于新加坡港和韩国釜山港。上海港与韩国釜山港的水水中转比例相当，但上海港内贸中转比例大，国际中转比例小;韩国釜山港国际中转比例大，内贸中转比例小。上海位于我国海岸线中部，位于长江入海口，厦门是海峡两岸贸易中心，两者都具有建设航运中心的优势。分析我国港口的水水中转发展态势，可以将外贸货物是否选择国内港口中转作为一个新的观察点。
2.4 补齐短板发展
我国在航运中心建设方面存在的短板是一部分外贸货物不在国内港口中转，而是在国外港口中转。2016年，我国外贸货物在韩国釜山港中转的有610万TEU。对照中远海运集团经营的希腊比雷埃夫斯港，2019年比雷埃夫斯港完成集装箱吞吐量超过500万TEU，每年缴纳税金近3亿元，直接创造工作岗位余个，间接提供和创造就业岗位余个，共形成上万个就业岗位。据此估计，610万TEU的集装箱吞吐量可提供上万个就业岗位，可产生数十亿元的经济产出，经济拉动效果明显。
启运港或目的港是我国港口的货物经由国外港口中转，不仅带走了经济效益，也弱化了我国港口建设航运中心的实力。补齐我国航运中心建设的短板，就涉及“沿海捎带”业务，即是否允许外资班轮公司运输国内港口间的外贸货物。
航运中心建设，应精准制定政策法规，吸引启运港和目的港都在我国港口的货物回到国内港口中转，并进一步吸引启运港和目的港都在国外港口的货物到我国港口中转，全面创新提升各项港口服务。
3 “沿海捎带”业务的法律规定
3.1 海商法等法律法规严格限制外资班轮公司开展相关内贸运输业务
《海商法》第4条规定，中国港口间的海上运输和拖航，由悬挂五星红旗的船舶经营，法律、行政法规有权作出除外规定。后续出台的法律法规基本延续该规定，但也有一些变化。例如，在一些自由贸易试验区文件中提到“沿海捎带”业务，但适用范围限制为中资控股的船舶。《中华人民共和国国际海运条例》（2019修订）第22条规定，外资班轮公司不能经营中国港口间的运输业务，也不能通过租赁船舶或舱位、互换舱位等方式变相经营。
3.2 交通运输部可以临时批准外国籍船舶经营国内水路运输业务
《国内水路运输管理条例》（2017年修訂）第16条规定，允许交通运输部在一定条件下许可临时使用外国籍船舶经营国内水路运输业务。
3.3 我国法律法规整体上是严格限制外国籍 船舶经营国内水路运输业务的
《中华人民共和国船舶登记办法》第67条规定，船舶登记机关为在自由贸易试验区内注册的企业所进行的国际船舶登记，指仅航行国际航线及港澳台航线的船舶登记。由此可以看出，该规定是比海商法更加严格的保护政策。
《国务院关于进一步改革国际海洋运输管理工作的通知》指出，外资班轮或侨资班轮挂靠我国港口，应本着对等原则，但不得经营沿海运输;与其他部门有关的问题，必须征得有关部门同意或联合行文，不得单独下发与有关部门意见有分歧的文件;对协商不一致的重大问题，要报国务院决定。
4 当前的新特征
4.1 新特征
自1992年我国《海商法》制定以来，我国经济结构发生了巨大变化：2019年，我国GDP达到99万亿元，而1992年GDP仅为2.7万亿元;2019年我国外贸规模达到31.54万亿元，而1992年仅为0.9万亿元;2019年我国船舶运力占世界船舶总运力的10.51%，而在1992年仅占4.28%。国外集装箱班轮公司也不断发生并购重组。海陆、美国总统、铁行渣华、日邮、川崎、大阪三井、韩进海运、阿拉伯航运等许多班轮公司被收购、合并、重组甚至破产。但总体来看，我国逐渐变强的海运业有力支撑了我国经济贸易的发展。
4.2 “一带一路”建设开启发展新空间
2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会高度关注。2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2016年11月，联合国大会第47次全体会议首次在决议中写入中国的“一带一路”建设的倡议，决议得到193个会员国的一致赞同。
4.3 班轮公司充满新期待
2019年3月，在中国发展高层论坛上，马士基航运的高管指出，中国限制外资船舶在中国的港口间运输，这与欧盟的港口管理规定不同，导致很多业务转移到新加坡、韩国或者日本的港口。同时认为，这些限制措施是为了保护中国本国的航运业，但班轮公司会选择最快和最简便的运输通道，因此中国港口也失去了一些潜在的获益点，使得贸易成本增加，消费者负担加重，中国产品的出口竞争力也会受到影响。如果中国开放航运市场，能够获益更多。
目前我国航运市场存在富余运力和可运货物，两者若能有效结合，将释放巨大的经济空间。改革开放已推行40多年，海商法也已颁布近30年，世界各国在共同推动实现“一带一路”建设的愿景，因此对国内产业的保护应作动态评估，结合实际科学调整。
5 适当放开“沿海捎带”业务许可的构想
5.1 内贸海运应参考国际惯例继续实行保护 政策
综合贸易规模、海岸线长度等因素，中国、美国是名副其实的海运大国。当前，美国最大的集装箱班轮公司美森公司（Matson）负责美国的国内沿海运输。美国对内贸海运实行保护政策。
我国主要围绕“中资”“五星旗”等关键词对集装箱班轮公司进行保护。部分中资班轮公司出于各种原因，将船舶注册地选择在巴拿马、马绍尔群岛、利比里亚、中国香港、新加坡等境外离岸地。巴拿马是最大的境外离岸地，截至2019年底，悬挂巴拿马旗的方便旗船为艘，居世界第1，总吨位2.201亿t，也居世界第1。联合国贸易和发展会议《Review of Maritime Transport 2019》显示，截至2019年1月1日，我国有艘船舶悬挂五星红旗，有艘船舶悬挂外国旗，但从吨位上看，我国船舶总吨位数占世界船舶总吨位数的10.51%左右，中国悬挂外国旗的船舶吨位占中国全部船舶吨位的55.92%。
基于种种原因，悬挂外国旗的中国船舶立即改为悬挂五星红旗并不现实。国家从“中资”和“五星旗”两个层面对内贸海运进行保护，符合国际惯例，应当继续坚持。
5.2 启动方向应锁定外贸国外中转货物
根据商务印书馆现代汉语词典，外贸即对外贸易，指本国（或本地区）跟外国（或外地区）进行的商品和劳务交换。根据外研社快快查字典，外贸（foreign trade），指“对国外的贸易”，与“内贸”相对。从词义上讲，启运港和目的港有一个不在国内，就属于外贸，而不属于内贸。在实际操作中，外资班轮公司在中国港口装船，等该船舶在国外港口（或视为国外的港口）挂靠后，后续便可以在中国其他港口卸船。这说明，现有的“沿海捎带”业务政策在执行过程中某些方面偏离了保护内贸海运的初衷，在一定程度上造成了资源浪费，不利于我国航运中心建设。
“沿海捎带”业务可按照内贸货物和外贸货物标准分别进行：（1）出于维护国家安全和保护国内企业利益，对内贸运输行业进行了有效保护;（2）综合我国与周边国家的港口布局及我国班轮运输发展现状，对目前通过外贸国外中转或通过“曲线方式”运输的外贸货物，外资班轮公司即使无法在我国港口间开展运输业务，也不会将这部分由自己掌控的外贸货源拱手转交给有内贸运输资质的竞争对手，他们必然会选择通过外贸国外中转。但如果允许外资班轮公司将这部分外贸货物改到国内港口中转，助力国内港口做大中转业务规模，负面影响并不大。
因此，建议适度鼓励外资班轮公司通过行使海运路径选择权，将目前通过外贸国外中转但更加适合外贸国内中转的货物调整中转港，增加国内港口货物吞吐量，创造就业机会，拉动相关产业发展，加快航运中心建设。
5.3 相关港口可选择我国八大外贸口岸
综合我国前10大集装箱港口，以及全球前20大集装箱港口情况发现，上海港、宁波港、深圳港、广州港、青岛港、天津港、厦门港、大連港等8个外贸港口集装箱吞吐量规模大，是我国在亚洲―北美航线和亚洲―欧洲航线的海运干线港，所在区域已获准自由贸易试验区建设，具备建设航运中心的条件。
选择上述8个港口，率先适当放开“沿海捎带”业务许可，可以更好地发挥其多年来形成的外贸港口经营优势，实现多方共赢，同时也避免了“一窝蜂”“一哄而上”，影响政策实行效果。
5.4 班轮公司可选择联盟成员作承运人
根据Alphaliner数据：亚洲（远东）―欧洲航线的集装箱班轮运输业务由3大联盟包揽，主要有2M联盟的马士基、地中海，OCEAN联盟的中远海运、达飞和长荣，以及THE联盟的ONE、赫伯罗特和阳明;在亚洲（远东）―北美航线的集装箱班轮运输业务除了由上述8家班轮公司包揽外，HMM（THE联盟）、以星、森罗、美森、万海等班轮公司也承担了该航线的运输业务。由此可以看出：亚洲（远东）―欧洲航线准入门槛较高，全部由三大联盟经营;亚洲（远东）―北美航线准入门槛有所降低，但三大联盟班轮公司占据了88%的市场份额。
因此，建议重点鼓励上述班轮公司将其外贸国外中转的货物调整为更适合的外贸国内中转。
5.5 逐步放量，精准控制“沿海捎带”业务的负影响
集装箱班轮公司在将外贸国外中转的货物调整到外贸国内中转的过程中，可能会面临如中转港口服务能力、现有内贸运输管理、中资班轮公司国际竞争等问题。适当放开“沿海捎带”业务许可，需要综合考虑各种因素，有效抑弊扬利。
建议按照现有的有关箱量规模，选择一定的比例（如20%）适当放开“沿海捎带”业务许可，并动态研判启动效果，逐年进行规模调整，扩大获利空间，抑制发展弊端，加快航运中心建设。
5.6 凝聚资源全力推动建设好航运中心
对标伦敦提升海事法律和航运金融服务，对标新加坡提升船舶管理和航运经纪服务，是上海建设航运中心必须补齐的短板，也是我国其他港口凝聚资源、建设航运中心的重要着力点。在建设航运中心方面，我国是后发建设者，需要面对更加激烈的竞争环境，应重视港口布局、海运运力、整体服务、综合成本、竞争价格、市场份额等诸多领域的竞争。
我国航运中心应进一步凝聚现有资源，综合发挥现有优势，全面加快建设，服务国家“一带一路”建设，助力海洋强国早日建成。
6 结 语
自2013年以来，国务院在自由贸易试验区总体方案、深化自由贸易试验区改革开放方案、上海自由贸易试验区临港片区总体方案中均多次提到“沿海捎带”业务，但目前尚未放开外资班轮公司“沿海捎带”运输。建设中的航运中心要吸引周边国家乃至全球更多国家的海运货物在我国港口周转，凝聚航运资源，拓展提升海事法律、航运金融、船舶管理和航运经纪服务范围和水平，提高国际影响力和吸引力，加快建设高质量的航运中心。
适当放开“沿海捎带”业务许可，加快航运中心建设，能够促进外贸发展、拓展就业空间、推动经济转型、提升城市竞争力等。期待有关单位提早研究、科学决策、精准监管、形成合力，尽快允许在国内8个外贸干线港之间试行外资班轮公司外贸货物国内中转业务，逐步扩大规模，形成可观的财富效应，加快推进世界航运中心的建设。
