借“风”助力 辟荒生金 乐亭县多举措探求沿海土地价值最大化新途径
肖欣洁
河北省乐亭县是革命先驱李大钊的故乡，也是享誉海内外的“乐亭大鼓”、“冀东皮影”的发祥地。该县位于河北省唐山市东南部，北枕滦河，南傍渤海，素有冀东明珠美誉，全县土地总面积1308平方公里，耕地面积95万亩。县境海岸线长达124.9公里，是河北省海岸线最长的县，拥有丰富的海洋资源和滩涂资源。近年来，乐亭县委、县政府抓住区域经济向沿海发展的契机，认真贯彻“珍惜、台理利用土地”这一国策，本着“重在效益”的原则，积极探求实现沉睡了千百年的沿海土地价值最大化的有效途径，取得了良好的社会和经济效益。
一、以高效管理摆开大战场。要做到沿海土地资源的合理开发和利用，实现土地价值的最大化，必须建立一整套科学的长效机制。首先，该县把合理、高效地使用土地资源，当作事关经济健康、社会稳定、落实基本国策、促进可持续发展的一件大事来抓，成立了由县分管副县长为组长、相关部门领导为小组成员的领导小组。下设办公室，在县国土资源局办公，同时还在县和项目区所涉及的乡镇建立了土地开发工作站，专项管理土地开发和市场管理工作。二是把当年开发的各项指标、措施与沿海乡镇党政领导年度目标责任制挂钩，签订目标责任状。同时，按照对县土地“官”的政绩考核细化，将原来仅有土地存量与建设用地量两个指标增加到9个指标，做到了土地管理量与质的结合，与经济效益、环境效益和生态效益的结合。指标的细化，使沿海土地管理向广度、深度进展。三是向“科技要土地”，严把项目进区关。对拟进项目严格科学论证，建立适当准入机制，实施严格管制。对不符合土地利用规划、计划、产业政策的项目，不批准立项、不办理用地手续，变外延扩展为内涵挖潜，依靠科技提高土地单位产出率，尽可能使用少量土地资源产出最大经济效益。四是针对部分干部存在的成片开发东南部荒滩投资大、资金短缺、项目难上等畏难情绪和部分群众“地够多，粮够用，碱巴拉地没法种”的错误认识，分层组织学习《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地复垦法》等法律法规和有关大农业的相关内容。在此基础上，结合县内实际算了四笔帐，即土地资源帐、人口增长帐、耕地减少帐、非农业建设用地帐。通过算帐对比，广大干部群众认识到了耕地减少的潜在危机，开始以科学的眼光破除小农意识，重新审视沿海土地价值，“风物长宜放眼量”。
二、以大投入推进大开发。要实施沿海土地大开发，必须以大投入促大开发，促大开发促大发展。乐亭县坚持“因地制宜，突出重点，统筹规划，综合治理，既要经济效益，又要环境和生态效益”的方针，把开发西部、南部沿海荒滩、沿河荒沙作为开发重点，先后投入近8000万元修建了“北水南调”工程及“中支”、“支西分干”等主体引水工程。从1 987年开始实施起，至1999年12年间，共开发荒滩13万亩，实现净增耕地或养殖业用地10万亩，新增速生杨等经济林面积1万亩；2000年至今，又投资1350万元，开发沿海滩涂17500亩，实现净增耕地或养殖业用地16600亩，创产值8452万余元，在实现显著经济效益的同时，生态环境大大改善。针对实际，不等不靠，充分运用市场机制，建立了“国家投入为引导，集体投入为辅助，个人投入为主体，”的新型投入机制。一方面，在资金利用上，对主体及配套开发等重点骨干项目，充分利用资源优势，争取列入国家和省计划笼子，广泛争取上级有关部门和银行的支持。如该县胡坨镇、古河乡依托沿海、沿河滩涂，积极争取上级支持，总规模427.94公顷的土地占补平衡项目被列入省土地开发计划盘子，已争取省级配套资金449万元，新增耕地64.33公顷。另一方面，在管理上，突出一个“统”字。县建立重点工程建设基金，实行劳动积累工制度的水利工程折旧制度，以确保重点工程顺利实施；对一些重点骨干工程受益的开发项目，由县、乡、村统一规划、统一开发后对外实行招标承包；对一些较好的开发项目，乡村和个人联手实施，先由乡、村搞好路、水、电等基础设施建设，再由村民开发，这样既缓解了乡村集体资金不足的问题，又解决了群众个人办不了、办不好的难题：对一些边、小荒滩的开发，则由乡、村出台政策，村民自主开发。
三、以好政策增强吸引力。政策引导是第一软实力。为加大土地开发力度，根据中央、省、市有关规定，乐亭县积极探索市场化运作模式，引导社会资金参与土地开发，制定了三项沿海土地开发优惠政策：一是在土地使用权上，凡经政府批准开发的荒滩、荒水和废弃地等，按照“谁开发谁受益”的原则，在其使用年限内允许转包和承让。1999年～2007年，全县利用砖窑废弃地、沿海盐碱地，实施市级占补平衡土地开发整理项目8个，总规模261亩，累计投资450万元，新增耕地64.33亩；实施市级动态平衡项目土地开发整理项目6个，总规模517.8亩，累计投资677万元，新增耕地75.84亩。二是在农民负担上，农民开发土地的头三年免征农业税、粮食征购和各项提留款。三是在开发投入上，建立土地开发基金，在贷款、农资和技术上优先给予照顾，并规定对外地人来乐投资从事土地开发项目提供便利。这些优惠政策的出台，极大地调动了持资者从事土地开发的积极性。
四、以新思路谋划经营新机制。有效的经营新机制是取得持续高效益的保障。在实际工作中，乐亭县把握了两点：一是注意将经营沿海土地的主动权牢牢掌握在政府手里。2001年制定的《乐亭县人民政府关于加快投资体制改革的决定》中明确规定：“建立统一、规范、有序的沿海土地一级市场，政府高度垄断土地使用权一级市场，委托土地行政主管部门统一组织管理经济和社会发展所需的一切征用土地行为。放开、激活土地二级市场，加大对二级市场出租、抵押、交换等方式进行合同审查力度，全面清理隐形交易，杜绝暗箱操作。”通过对增值土地资产的再投入进行滚动开发，用资源换取资金，实现土地价值最大化。2002年，又相继出台了一系列加强沿海土地管理、推进土地市场建设的规范性文件，还组建了县征地事务中心，彻底打破了旧的征地体制，形成了一套符合市场经济规律要求且较为完善的统、征、供和统一收益分配的土地管理新机制，使政府牢牢地掌握了经营沿海土地的主动权。二是着力实现开发建设工农、旅游等业供地方式的根本性转变。在开发中，对沿海经营性土地实行招标拍卖或挂牌方式供地，同时将这一措施创造性地也应用于海水养殖用地。乐亭县滩涂水产养殖起源于上世纪80年代，现保留有滩涂开发养殖水面4.6万亩，占地6.5万亩，海水养殖业在县域经济发展中仍发挥着重要作用。但传统计划经济体制下的占地使用权制度造成的诸如占地使用期短、非法转让转租、转包现象严重等问题，已阻碍了沿海一带的统一开发进程。为改变虾池占地权属关系混乱、管理失控的现状，县将虾池占地使用权收归国家所有，统一由政府向社会进行公开拍卖。以2000年为基期年，将使用期限延长到30年。土地使用权时间延长后，养殖群众放下思想包袱、广开资金渠道，彻底改造结构不合理及年久失修的虾池，改变原来的粗经营、低产出的模式，转变为精管理、高收入的精养模式。政府真正以国有土地所有者的身份管理国有沿海土地，从1996年到2007年底，全县沿海国有土地累计拍卖收取出让金共达3亿元，收到了良好的经济和社会效益。同时，实现了土地供给由行政配置为主向市场配置为主的方式转变。大量的资金和新的供地方式为县域经济发展提供了持续的物质保障，增添了活力。
