中日国家公务员制度比较分析
王雨佳
摘要：公务员制度作为最重要的人事管理制度，是关乎一国政府及其政府工作人员效率高低的根本所在。日本是较早就建立了公务员制度的国家，随着时代和社会的进步，其公务员制度也发展得较为成熟，并以政府工作人员占全国就职人员比例较低而成为各国竞相学习的对象。而我国的公务员制度则起步较晚，各方面的制度尚不健全，仍有很多地方要向先进的国家学习借鉴。
关键词：公务员制度;建立发展;学习借鉴
中图分类号：D63 ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：1001-0475（2015）01-0049-03
一、公务员制度的建立
公务员制度起源于十九世纪的英国，随着时代和社会的发展，在各国普遍的发展起来，并结合各国的不同实际情况，有着不同的发展阶段和特点。作为现代政府最重要的人事管理体制，公务员制度是指对公务员依法进行管理的各种制度的总称，是各国为谋求更好的国家发展而对其政府工作人员做出的要求和期望。
（一）日本公务员制度
日本公务员制度是伴随着日本资本主义制度的确立而形成的。随着日本资本主义制度的变化和发展，日本的公务员制度也在不断的完善和发展。日本公务员发展至今大致分为四个时期，明治维新时期近代官吏制度建立;战前官吏制度的发展;战后初期的改革以及现代公务员制的形成。
日本公务员有国家公务员和地方公务员之分，前者指在中央政府机关或国营事业单位工作的公务员，他们遵循《国家公务员法》;后者指在地方政府或企事业单位工作的公务员，他们适用《地方公务员法》。公务员又可以分为一般职和特别职两类。特别职公务员相对应的是政务官，是指由公众选举或其他特殊方式选任的，并按照一定期限定期轮换的人。一般职公务员主要是指参加公务员考试获得的职位，为执行各种法案而进行业务和行政工作的人。本文主要以适用于国家公务员中一般职公务员的制度为例与中国公务员制度进行比较分析。
1.日本公务员制度的发展阶段
1867年明治维新运动后，日本在参照了近代德意志官吏制模式的基础上建立了近代官吏制度，明治维新在法律上废除了封建等级制度，使公民在法律上获得了平等权利，这意味着日本公民全部具有担任官吏的资格。明治维新初期，日本官吏制度刚刚起步，陆续的颁布了一些法律条令，如，1876年日本制定了《官吏惩戒条例》;1882年制定了《行政官吏服务纪律》;1884年又制定了《官吏恩给令》及《官吏非职条例》;1893年《文官任用令》及《文官考试规则》等，上述这些敕令的颁布，为日本近代官吏制度的发展奠定了基础。
二战前，当时的日本政党内阁对已经颁布的一些法律条令进行了修改，如1899年山县有朋内阁修改了《文官任用令》，规定只有通过文官高等考试并由一定经历者，才能任用为敕任官，以此来防止政党成员占据敕任官职。此后的几年，不同的政党内阁纷纷对已颁布的法令进行修改或颁布新的法令，但是这些修改往往是官僚势力、军部势力、政党势力之间勾心斗角的产物，并不能代表所有人的利益，不具有任何进步意义。
1945年日本签署了投降书，标志着第二次世界大战结束。二战结束后，日本实行了大规模的社会改革，为了适应战后新形势的需求，日本政府首先对现存的官僚体制进行改革。1946年币原内阁公布了《各省厅职员通则》、《官吏任用定级令》以及《官吏俸给令》等，虽然颁布了这一系列文件，但改革的内容却没有实质的变化。
1947年，日本当局政府在美国的督促下，制定《国家公务员法案》，并于1947年8月30日将该法案提交给第一届国会进行审议。1948年7月1日，日本《国家公务员法》正式实施，这标志着现代公务员制度的建成。
2.日本《国家公务员法》的基本内容
日本的《国家公务员法》共有四章共一百一十三条。第一章为总则，共两条，主要是阐明制定该法的目的以及法律效力，及适用范围，任何人不得违反法律。第二条对公务员的职位进行了明确的划分，将公务员分为一般职和特别职两类，并对特别职进行了详细的介绍。第二章为中央人事行政机关（三——二十六条），这部分对人事院的设置、组织、权限、任务以及作为中央人事行政机关的内阁总理大臣所应掌管的事务进行了明确的规定。第三章为职员适用的准则（二十七——一百零八条），规定了有关人事行政各领域的准则，是该法的核心部分。包括通则、录用考试及任免、薪资、人事考核、效率、身份惩戒及保障、服务、退休规定、退休养老金制度、职员团体等十个部分。第四章为惩罚规则（一百零九——一百一十三条）。2014年，日本政府对《国家公务员法》进行了修改，虽删减了一些条例，但具体内容并无很大的改动。
（二）中国公务员制度
中国古代就有察举制、征辟制、九品中正制、科举制等人事制度，但与现代所说的公务员制度有着本质的区别。而虽然我国有着上千年的古代官吏发展史，但我国却是推行公务员制度较晚的国家。二十世纪90年代初我国才开始推行公务员制度，所以制度上仍有向公务员制度发展的比较成熟的国家学习的地方。
1.中国公务员制度研究的三个阶段
第一阶段是从二十世纪80年代中期到90年代前期。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了重要讲话，针对具体制度的一些弊端，明确提出要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。并强调指出，干部人事制度改革的关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、转换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定。同时还要求就改革干部人事制度进行认真调查，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。邓小平提出改革原有人事制度之后，为适应经济体制和政治体制改革的需要，国家公务员制度研究被提上议事日程，开始了理论上的探索。
第二阶段从1993年8月5《国家公务员暂行条例》的发布到2005年4月5《中华人民共和国公务员法》颁布。1993年8月14日，国务院于发布了《国家公务员暂行条例》，条例共有18章88条，对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节，都做出了相应的规定。《条例》的颁布和实施，极大地调动了学者们对我国公务员制度的研究热情，学术界呈现出一派繁荣景象。
第三阶段是从2005年4月《中华人民共和国公务员法》的颁布至今。在这个阶段，学者们除把第二阶段的一些研究推向深入之外，主要是围绕《公务员法》展开研究。
2.《中华人民共和国公务员法》的基本内容
《中华人民共和国公务员法》共有十八章一百零七条，可以大致分为四个部分。第一部分为总则共十条，对公务员的性质和基本原则做出了明确的规定。第二部分可归类为公务员与政府的法律关系，包括第二章和第三章，明确了公务员应具备的条件，及其应履行的义务和享有的权利。同时，对公务员的职务类别、职务序列、职务与职级的对应关系问题等做出了详细的规定。第三部分可视为是对公务员的管理，包括“入口管理”（第四章）也就是公务员的录用;在职管理（五——十二章），包括考核、职务任免、升降、奖励、惩戒等;“出口管理”（十三、十四章），即辞职辞退和退休。第四部分可视为对公务员的行政管理与监督（十五——十八章），以此来保证制度的落实。
二、公务员制度的特点及评价
（一）日本公务员制度
1.日本公务员制度的特点分析
第一、精英主义的选拔观念与后期晋升模式的并用。日本公务员体制实行“入口选别”模式，日本国家公务员的录用考试分为：综合职业考试（研究生毕业）、综合职业考试（大学毕业）、一般职业考试（大学毕业）、一般职业考试（高中毕业），专业考试以及有工作经验者的录用考试。根据报考资格的不同，录取人员将会进入不同的公务员队伍，其所面临的管理体制、晋升速度乃至接受到的培训都会有所不同。报考所需的资格越高，就意味着将接受到更好的待遇。这种选拔方式能够在公务员内部确立起等级秩序，有益于消除无效的竞争。此外，对一小部分人进行集中、有目的的培养，不仅能确保人才的质量还能够节省经费。
在日本，无论是企业还是政府公务部门，普遍都采用“后期选拔晋升”模式，其特点是，同期进入政府部门的职员在一定的时间内同时晋升，在四十岁以后晋升才会逐渐拉开差距。这种晋升模式在使员工长期保持勤奋的工作精神和对组织的忠诚的同时，还能激励员工不断的进行学习，以提高自身的能力和水平。也有利于客观准确的对公务员的工作能力做出评估。
第二、年功工资制和累积回报模式的结合。年功工资制和累积回报制式日本公务员薪资的两个显著特点。所谓年功工资制是指，公务员的工资随其在该机关就职年数的增加而逐渐增加，工资的高低主要取决于工龄的长短。这也就意味着在工作初期所得报酬与付出的劳动是不成比例的，只有在工作后期，才能得到可观的收入，收回其劳动力的价值。这也就能够促使公务长期保持勤奋、积极工作的态度，从而使其组织有较高的效率。所说累积回报是因为，公务员在其职业生涯中的报酬由三个部分构成：（1）工资;（2）退职金;（3）退休后再就业的报酬，而退职时的职位将会对其退职年龄、退休金以及退休后工作报酬有着很大的影响。
第三、法治精神与人事惯例的互补。日本自近代公务员制度建立之日起就十分重视依法管理。完备的法律、法规体系有效的保证了日本公务员高效地履行行政职能，从而实现日本经济快速增长。虽然日本制定了健全的法律法规，但是由于历史、文化等因素的影响，日本至今仍保留了一些似乎看起来与时代不符、应该重新考量的人事惯例。比如，一直备受争议的年功序列制、论资排辈制度、单向交流制以及集体行政等制度。但从实践效果来看，这样的结合模式不仅有利于保持人事行政的灵活，也对提高行政效率发挥了较好的作用。
2.对日本公务员制度的评价
根据调查数据显示，日本政府部门雇员在就业人口中所占比例远远低于美国、英国和法国等发达国家，作为评估一国公务员体制效能的重要指标，它已经充分证明了日本政府行政效能和公务员制度效能之高。日本以较少的行政人力资源，高效能地履行行政职能，进而快速的实现了国家的现代化，不得不说是得益于它完善的人事管理制度，完备健全的法律法规，不仅有效的遏制了公务员队伍的膨胀，进而对人员质量也有一定的保障。日本著名行政学家村松岐夫对日本行政体系作出了“最大动员体系”的高度概括，日本的行政是一个“动员了所有的人力资源、资金和制度以高效率地实现行政目标的体系，这个体系对整个社会的资源实行了最大的动员”。
（二）中国公务员制度
1.中国公务员制度的特点分析
第一、坚持党管干部。公务员制度作为党干部制度的一个组成部分，在公务员的管理上，必须时刻要听从党的号召和指挥，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的方针路线，时刻与党保持高度的统一。
第二、坚持服务于民的宗旨。国家公务员职业道德的核心是全心全意为人民服务，以依法执行公务、服务群众、奉献社会为主要内容，树立良好的公仆形象，做人民满意的公务员。因此，对于中国公务员来说，不存在任何的特权，也没有任何特殊利益，全心全意为人民服务是其奋斗的目标和工作宗旨。
第三、坚持分类管理的原则。公务员分类管理制度是指，按照其不同类别职位的工作特点和条件要求进行分类管理。国家公务员制度主要适用于政府机关，与企业、事业单位的人事管理制度有一定的区别，这就改变了以往统统按一个模式管理的办法。国家公务员制度的建立，不仅标志着具有中国特色的国家行政机关人事管理制度的形成，也标志着我国人事分类管理原则在实践中逐步得到落实。
第四、建立了勤政廉政机制。推行公务员制度，按照德、能、勤、绩的标准，以岗位功绩制为重点，严格对公务员进行考核，实行相应的奖惩制度，有效地提高了公务员的工作热情、责任心和积极性，在一定程度上克服了做好做坏一个样、做多做少没区别的现象。
2.对中国公务员制度的评价
在我国公务员队伍中存在很严重的问题，使得有些人一提到公务员，脑海中就会浮现出公款吃喝、好车接送、公款旅游等令人“羡慕”的场景。或许正是因为这些令人“羡慕”之处，使得我国公务员报考人数居高不下，俄前总统梅德韦杰夫说过：“一个国家的青年，争着去当公务员，这说明这个国家的腐败很严重。”的确，腐败现象在我国公务员队伍中尤为严重，正是由于制度的不完善，才令一些人有机可趁。但是近年来，随着国家对这些问题的重视，也陆续出台了一些政策法令，使得这些现象有所改变。因为我国公务员制度建设起步较晚，各项法律法规建立的尚不完善，并且加上我国复杂的国情，出现问题是在所难免的，但我国的领导人和各方的学者一直在为解决问题而努力着，我们要坚信随着我国公务员制度的进一步推进和发展，随着公务员法的进一步实施，必将形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制，建设成一支善于治国理政的高素质干部队伍，为全面建设小康社会以及构建社会主义和谐社会提供坚实的基础。
三、结论
通过对日本公务员制的特点及《公务员法》的分析，我们可以看到许多值得我们学习的优点。比如，我们要加强对公务员“入口”的管理，要更加严格的对待公务员的录用考试;要注重录用后的培训，建立完善的培训体系，为国家培养出高素质高水平的人才;要实行科学有效的竞争机制，努力提高工作人员热情与责任感;健全公务员的监督系统，要做到有法可依、依法办事，严格处理违法乱纪事件;要控制公务员的数量，政府机构冗杂人员过多，一直是我国改革面临的巨大难题，因此，要坚决杜绝因人设职等现象，要明确规定工作人的工作职责和范围，让每个人都清楚地知道自己应该做什么、怎么做;最重要的是我们要打破旧思路，努力寻找新方法、新制度，以解决在人事管理实践中遇到的新情况、新问题。西方国家的公务员制度无论如何发达、先进，我们也不可能直接照搬照用，因为各国的历史、文化背景不同，实行“拿来”主义，并不是解决我国所面临问题的根本解决办法。
从日本的《国家公务员法》的发展历程来看，发展到今天这样较为成熟的阶段，也是历经几个不同的时期，经过了数百年不断改革和创新。我国自1993年建立了公务员制度以来，只经过20多年的研究与发展，就取得了这样的成果，是值得骄傲和肯定的。虽然，与发达国家相比，我国公务员制度建设处于初步发展阶段，仍有许多不足，但任何制度的发展与完善都是一个循序渐进的过程，在此过程中我们要不断借鉴和学习别国的优点，并结合本国的国情，不断为我国的制度创新和运作方式以及完善具有中国特色的公务员制度做出努力。
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[责任编辑：胡 悦]
