社区养犬管理现状分析
李想
关键词饲养动物 损害责任 养犬管理
社区是市民社会的基本构成单位，社区治理是社会管理与法治建设的基础环节，对促进社会发展和维护社会稳定意义重大。随着生活水平的提升，宠物饲养家庭日益增多，相关纠纷也层出不穷。因犬只饲养引发的恶性冲突频见报端，对社会公共安全、群众人身安全、社会公共卫生等造成消极影响，也逐渐成为社区治理的顽疾。《侵权责任法》在《民法通则》的立法和实践基础上，认真总结经验教训，在第十章全面建立了我国的饲养动物损害责任制度。，为饲养动物损害赔偿纠纷案件的审理提供了法律依据。本文选取了上海法院受理的一百例犬只饲养引发的损害赔偿案件作为统计样本，梳理案件特征，分析潜在原因，探讨相关法律问题，以期对完善社区治理中规范养犬管理工作有所裨益。一、样本案件情况分析
（一）基本情况
犬只饲养相关损害赔偿案件数量较多，情况也各不相同。本文以致害方式为标准，将饲养动物损害赔偿大致划分为直接致害型与间接致害型两大类型。直接致害型，即因犬只直接扑、咬等加害行为而导致损害后果的发生，可称之为“加害型损害”。此类案件中，犬只的攻击对象可为受害人，亦可能是受害人饲养的动物，数量约占所选取分析样本的82%。间接致害型，是指受害人出于对犬只的畏惧、受惊等原因引发的损害，可称之为“惊吓型损害”。数量占所选取分析样本的18%。通过梳理样本案例，笔者发现，此类案件的被告即犬只饲养管理者基本都承担了全部赔偿责任。根据侵权责任法的规定，社区养犬致人损害案件适用无过错责任原则，仅在被侵权人存在故意或重大过失时，犬只的饲养或管理人才不承担或减轻责任。而在现实生活中，无论是加害型损害还是惊吓型损害，犬只大多系因缺乏管束而致人损害，因被侵权人挑逗、投打动物引发的伤害案例并不多见，因此在认定犬只伤人事实的基础上，犬只的饲养、管理人大多承担全部赔偿责任。
（二）存在问题
通过筛查案件细节及审理情况，当前养犬管理存在以下问题：
1.办理养犬登记的比例低。饲养的动物原则上应为特定的人所有或占有，饲养或管理者对动物有适当的管领力和控制力。根据法律规定，饲养动物导致损害结果发生的，饲养管理人系承担赔偿责任的义务主体。养犬不登记会直接影响到犬只饲养管理人的认定，尤其是在被告否认饲养事实的情况下，只能结合当事人的陈述、公安机关的笔录、或者居委会的调查情况予以确定。部分当事人为了逃避责任直接否认饲养事实，另有部分当事人则辩称履行赔付能力差的家人为饲养人，例如年迈、无固定经济收入的父母等，企图在执行阶段给受害人制造障碍，达到不予赔付的目的。
2.不采取牵引、约束措施的比例高。在本文统计的饲养动物损害赔偿纠纷中，涉案犬只无牵引束缚绳带、嘴套等约束措施的比例高达72%。可见，不按照规定有效约束饲养犬只引发犬伤事件的概率明显高出守法饲养。有牵引带、戴嘴套的犬只引发的纠纷多为惊吓型间接致人损害的纠纷，无上述措施的犬只大多直接咬、扑致人损害。而一旦犬只对受害人发起攻击，饲养人将难以控制犬只、进而及时制止攻击行为，这也直接导致了损害后果的发生及扩大。
3.犬只饲养人文明养犬意识薄弱。从案件情况看，涉案犬只饲养人大多缺乏犬只登记、管理意识，导致犬只登记比例低，约束措施不完善。一些人出于个人爱好饲养烈性犬，给周围居民造成潜在的安全隐患;还有不少犬主缺乏公德意识，为己之便让犬只随地便溺，破坏环境卫生。饲养犬只虽然是个人的爱好选择，但是在城市饲养犬只已经不仅仅是居民一己的私事，还会影响周围居民的生活环境和质量。
（三）原因分析
《上海市养犬管理条例》虽在一定程度上规范了养犬行为、保障了公民健康和人身安全，但市民养犬不登记、饲养烈性犬、出门不束缚等现象仍大量存在，且直接引发犬伤类侵权案件。出现上述情况的原因主要有如下几点：
1.文明养犬的意识有待提升。养犬虽属个人爱好，但不少犬只主人缺乏公德意识，为一己便利让犬只随地大小便、在人流密集的公共区域溜犬，不时损害侵占公共设施，对犬只管理不力导致犬吠扰民等不文明现象时有发生，影响了社区居民的生活环境。还有些人出于个人爱好，喜欢饲养烈性犬，平时携犬只外出时又不注意犬只约束，给社区居民造成潜在安全隐患。
2.饲养人宠溺心理强、防范意识差。本文统计的案件中仅有少量犬只为工作犬，绝大多数被作为宠物饲养。饲养人大多认为自家犬只温顺、听话、已驯化，不可能伤人，为避免链带和嘴套给犬只带来不适，拒绝对其加以束缚措施。如上文所述，在本文统计的饲养动物损害赔偿纠纷中，涉案犬只无牵引束缚绳带、嘴套等约束措施的比例高达72%。可见，上述饲养人严重忽视了动物本身的兽性，对动物危险性的认识及防范意识远远不够。
3.养犬登记成本高、受益少。《条例》要求养犬登记的目的是为了规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护养犬人的合法权利，维护市容环境卫生和社会秩序。然纵观《条例》全文，其为养犬人加附了诸多义务以规范其饲养行为，赋予的有吸引力的权利及实惠并不多。加之进行养犬登记仍需支付一定数额的管理费，饲养人对登记的抵触情绪更甚。
4.违法成本低、执法力度小。虽然《条例》中对于违反规定的行为课以了相应的处罚措施，但其实际执行力度不大。且处罚方式以责令改正及罚款为主，罚款金额上限二千元，仅在极个别情节极其严重、构成犯罪的情况下才追究刑事责任。笔者认为这种处罚力度显然无法起到震慑作用。不强的法律意识、低廉的違法成本、再加上打折的执法力度，《条例》的立法初衷实难成就。二、司法实务相关问题探讨
间接致害的法律责任如何认定。实践中部分受害人系因犬只的吠叫或者突然出现受到惊吓而导致损害后果的发生。鉴于此类案件中犬只并未直接实施加害行为，与受害人亦无肢体接触，那么因受到动物惊吓而导致的损害是否需要赔偿、犬只对损害后果的原因力大小的认定都是案件审理的难点所在。
兽性是动物的根本属性，其在公众场所的出现就意味着有造成危险的可能，动物饲养人或管理人势必要积极主动的进行管理、约束和控制，防患于未然。因此，法律规定也未将饲养动物致人损害局限于致害动物与受害人产生直接的接触、攻击。笔者认为不论是动物自主加害还是在外界刺激下加害，亦不论其是积极加害还是消极致害，只要是基于该动物的危险性而造成的加害行为，都应由该动物的饲养人或管理人承担民事责任，这也符合饲养动物损害赔偿制度设立的立法本意和基本精神。当然，在对惊吓型损害进行责任认定时，审理者须进行充分的事实调查，综合考虑动物体型特征、出现的场合、惊吓的程度大小、受害人的自身情况以及是否可能造成一般大众的恐惧与惊慌等多种因素进行判断，做出合理裁判。三、社区养犬管理的相关建议
（一）利用多元化机制化解矛盾
由于犬只饲养相关损害赔偿案件大多发生在社区邻里之间，案件法律关系相对简单，如果直接诉至法院通过诉讼程序加以解决不仅耗时长、成本高而且容易将事态扩大化并影响邻里和睦。目前，上海市的基层人民调解机构在很多社区居委派驻有调解员，若将此类纠纷的当事人就近引导至调解员处，不仅有利于方便、快捷的化解纠纷，还有利于最大限度的维护社区和谐。
（二）充分发挥基层自治组织的作用
目前《条例》将公安机关确定为养犬管理的主管机关，全面负责养犬管理及相关处罚，居民委员会、业主委员会等组织仅有协助宣传、引导督促的权力。然而，现实情况是公安机关执法容量已背负过重、趋于饱和，这种权力推展与权能不足的交错，极易导致执法权威的受挫。社区治理要实现政府管理与居民自治相结合，因此笔者建议适当的将犬只管理的权力下放至基层自治组织，借助基层街道、居委会的力量，细致的片区化分工，对犬只饲养进行入户筛查，可有效提高养犬登记、免疫的比例。另外，應鼓励成立专业的社会自治组织通过社区居民自治公约，比如以“养犬管理自治组织”的形式，来对养犬行为进行自我监督、自我管理、自我服务。
（三）降低登记门槛，加强犬只管理
由于养犬问题涉及公民的自由和权利，因此在政策的定位上不应以禁止、限制为主基调，而应“前松后紧”。一方面降低收费标准，提高实际养犬登记比例，另一方面在加强宣传教育、引导劝阻的同时，积极采取措施，加大执法力度，增强执法的刚性，适时组织开展集中执法整治行动。对于违法养犬屡教不改、在群众中造成不良影响的，未免疫、未办证犬只伤人的，抗拒执法情节恶劣的，务必严格执法、严肃处理。
（四）发展保险制度，平衡犬伤风险承担
在犬伤案件发生之后，若动物的饲养人和管理人无力承担或拒绝履行赔偿责任，受害人将面临较大的损失风险。而保险制度是转移风险的有效机制，动物的饲养人可以通过购买保险将动物致损的风险转移给保险公司，由保险公司承担赔偿的责任。虽然《条例》鼓励养犬人投保犬只责任保险，但实际上此类保险投保率极低，甚至有过半的饲养人不知晓有此类保险。投保率低又导致许多保险公司不愿开设、宣传此项保险业务，恶性循环的结果就是社会认知度难以提升，保险业务难以发展。笔者认为可以考虑在养犬登记处进行宣传及引导，建议、鼓励有经济能力的饲养人购买此类保险，一方面有利于饲养人控制饲养风险，另一方面也有利于保障第三方受害人及时获赔。
