基于循环经济的档案资源体系建设
周莉莉+张伟斌+乔健
摘 要：近年来，我国档案资源的爆炸式增长，导致现有的“国家模式”无法满足档案资源体系建设的实际需要。因此从循环经济以及目前建设档案资源体系面临的困境和“国家模式”的现状出发，以档案资源公共存储中心为实际的承担者，构建了档案资源体系的循环模式。并分别对档案资源体系建設的必要性和可行性进行了探讨，以期开创档案行政管理、档案资源体系建设、档案事业发展的新局面。
关键词：循环经济；循环模式；档案资源体系建设
Abstract：In recent years， China's archives resources are developing， leading to the existing "national model" can not meet the actual needs of archives resource system. Therefore， from the circular economy and the current situation of the construction of archives resource system and the "national model" of the current situation， the archives resources of the public storage center can be seen as the actual commitment to build a file resource system of the cycle model. In addition ，this passage discusses the necessity and feasibility of archives resource system construction in order to recreate a new situation of archives administration、archives resource system construction and archives development.
Keywords：Circular economy；Cycle mode；Archives resources system
档案工作“三个体系建设”目标的实现，其重要基础是建立健全覆盖人民群众的档案资源体系。在我国社会经济环境发生深刻变化的形势下，档案资源的来源、档案产生的环境等变得越来越复杂和多元，使得当前形势下档案资源体系建设面临着许多现实的困境，现有的工作模式已经无法满足档案资源体系建设的实际需要。这就要求档案工作者探索和实践档案资源体系建设的新方法、新模式。
1 当前档案资源体系建设现状研究
1.1 目前档案资源体系建设面临的困境。无论从全国档案资源体系建设工作的实际情况和目前进展来看，还是从学界的理论研究成果来看，我国档案资源体系建设工作在当前条件下面临着诸多的困难和问题。
2012年4月，国家档案局发布了《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局第9号令，以下简称“9号令”），9号令及其配套的政策措施，试图从档案收集方面加强对国家档案资源体系建设的推动。但是从实际执行效果来看，国有企业档案的收集和入馆问题，具有实践操作性的入馆工作办法问题及档案资源分散保存的情况均未得到较为有效的改善。
胡燕在《我国档案资源体系建设多元化探析》（以下简称“胡文”）中分析认为：“就目前的发展现状来看，档案资源体系存在的主要问题是：国家综合档案馆馆藏总量不足、馆藏结构不合理、综合档案馆明显不‘综合，难以反映随着社会分工越来越细带来的立档单位多元化和随着科学技术迅猛发展带来的档案载体多元化的状况。档案布局不合理，大量档案分散保存在各专业档案馆和部门（单位）档案室，有的是经批准不交或缓交的，有的是受利益驱动根本不愿意向综合档案馆移交的，加之企业、事业单位及村级档案室越来越多，其档案原则上可以不向综合档案馆移交，致使档案资源分散保存的趋势越来越明显。更有甚者，有些已到移交进馆年限的机关档案仍保存在档案室里。大多数涉及广大人民群众多方面利益的档案，进不了国家综合档案馆，这对于档案资源体系建设以及档案事业的长远发展来说，都是极其不利的。”[1]
吴洋在《新形势下档案资源体系建设的困境与出路》中，按照2014年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号，以下简称《意见》）提供的思路和基本思想，从档案收集、归档、民生档案及档案资源整合四个方面指出了我国档案资源体系建设的困境。
笔者认为，目前的研究中所指出的档案资源体系建设工作的困难和问题之所以难以解决，是因为现有的档案资源体系建设工作和任务分配模式与能够满足社会各方面需求的档案资源体系建设工作的实际需要存在无法弥合的矛盾冲突。
随着我国“传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正在悄然形成，许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着严重挑战”。[2]档案作为社会实践活动的产物，其构成成分也正在发生着巨大的变化。在整个社会中，除国家所有的档案外，非国有档案也在大量产生，呈现国有、非国有同时并存档案资源体系。档案资源的爆炸式增长，不仅增加了档案资源体系建设工作的任务量，对档案工作的质量也提出了更多更高的要求。面对这样的要求，现有的一元体制已经无法满足当前形势的需求。“胡文”指出我国现行的档案资源体系是以一元体制为制度基础建立的，从收藏内容、收藏主体、价值取向等各方面而言都不适应当前的形势和未来的发展趋势。
1.2 档案资源体系“国家模式”现状。张斌和徐拥军在《档案事业：从“国家模式”到“社会模式”》中提到，我国现有的档案模式是“国家模式”，即“档案事业在传统上是由一个国家建立，为这个国家服务，作为该国统治结构和机构文件的组成部分”。[3]简而言之，“国家模式”是由政府对档案资源体系的规划、布局、建立、管理所需要的人财物等一系列全权由政府负责一种公益性的档案管理模式。“国家模式”为我们档案资源体系建设奠定了坚实基础，也促进了我国档案事业的发展，但是“国家模式”也存在着以下的不足：一是从档案管理体制上看，档案行政管理部门一统天下，大包大揽地管理国家、企事业等单位的档案资源，在一定程度上限制社会力量参与的积极性；二是从档案数量来看，缺乏足够的保障条件容纳庞大数量的国家、企事业等单位的档案资源；三是从档案内容来看，档案内容单一，不能满足目前档案利用需求；四是从生存方式来看，仅靠政府财政支持，较为单一；五是从管理方式上看，国家统一管理，同时接受档案行政管理部门的业务指导管理方式滞后于档案的发展；六是从发展趋势来看，“国家模式”不能更好适应档案资源未来发展的模式。
然而我们当前档案资源体系建设面临最主要的现实任务是对档案的收集和鉴定，并对这些档案资源进行有序化组织、妥善的保管和提供利用。而目前我们“国家模式”由于诸多条件的限制，无法提供足够的保障条件来满足档案资源体系建设的实际需求，包括足够的公共档案存儲空间、满足需求的档案专业服务人员以及充足的资金及其他物质投入。
推进我国档案资源建设的多元化、重构我国档案资源体系建设的框架、引进更多的参与主体共同完成档案资源体系建设的任务目标，已开始逐渐被档案工作者和研究人员所接受和认可。因此，当前形势下档案资源体系建设工作的首要任务就是由档案行政管理部门牵头，结合各方面参与主体的建议意见，探索构建一个新的模式来推动档案资源体系建设的完成。
2 循环经济下的档案资源体系建设模式
各级各类档案馆档案存储能力的不足和近年来大量出现的档案商业仓储中心的快速发展，揭示了档案资源存储的多元化、社会化、商业化和市场化趋势。让更多的社会力量参与到档案资源体系建设中，已经成为我国档案事业发展的趋势。循环经济下的档案资源体系建设是档案行政管理部门有计划引入社会力量、引导更多的社会主体参与，采用市场化的手段调动社会资金、市场专业服务能力等各种社会资源，共同推动档案资源体系建设工作形成一个具有持续内在动力和循环发展可能的社会协作体系。[4]
2.1 循环经济下的档案资源体系建设模式相关概念辨析。档案资源是指“一切公民、法人和其他组织形成的对国家和社会有保存价值的档案的集成”。[5]
循环经济，“就是在满足成本效益前提下，利用生态学原理，对经济活动中的有限资源不断地进行循环利用，高效率或无浪费地使用资源”。[6]循环经济的本质属性是“经济性”，循环经济是可持续发展实施的重要途径。由此可知，循环经济是具有可持续、可盈利特征的。将档案资源体系建设纳入循环经济之中，有利于社会各方面参与建设、各取所需、互利共生。
循环经济下的档案资源体系建设模式是指为实现档案资源的整合和优化、推动档案资源体系的建设和形成，以档案行政管理部门为主导，有计划地引进多种社会力量、引导更多社会主体共同参与，采用市场化的手段和方法调动和分配社会资金、市场专业服务能力、相关专业技术力量等各种资源，从而形成一个经济效益可循环、社会效益可持续、参与各方角色任务明晰、社会各方面各取所需又互利共生的档案资源建设社会协作方式。为了实现这种建设模式，我们需要一个实体，本文设计为档案资源公共存储中心。循环经济下的档案资源体系建设模式是一个集共建、共享、可持续、可盈利、市场化特征为一体循环的模式，这种模式也可以简称为“循环模式”。
档案资源公共存储中心是指档案资源体系建设在循环经济下实际承担特定区域内档案资源保存和管理、整合和利用的实体机构。档案资源公共存储中心是在档案行政管理部门的监督和管理下，对社会各界存放的档案资源有偿提供专业化服务的档案管理公共服务机构；是按投资比例进行利润（利益）分配的档案管理中介服务机构；是既能为用户本身提供其档案利用，又能为其他客户（在征求用户同意和档案不涉及用户机密的前提下）提供公共档案资源利用服务的专业档案服务机构。
2.2 循环经济下的档案资源体系建设模式的方案设计。首先，档案行政管理部门要根据各个地方的实际情况，制定科学全面、层级明确、符合实际情况的全局性档案资源体系建设计划和可行性方案，并提交给同一级别或者更高级别的政府部门审核；在得到政府同意的情况下开始向社会募集档案资源体系建设基础设施投入所需资金，资金由政府拨款、企业出资和社会投资三部分组成，投资建设区别于档案商业仓储中心的档案资源体系。其次，在基础设施建立好的前提下，由档案行政管理部门负责公开招标，选聘档案管理专业服务机构，由档案管理专业服务机构负责档案资源体系（即档案资源公共存储中心）的运营、维护和提供利用服务。最后，将已构建好的档案资源体系，以有偿服务的方式为社会提供服务，以获得循环发展的资金。
基于上述的构建一级档案资源体系运营的成功的基础上，可以在结合各个地方具体的情况下，以相同的模式构建二级、三级甚至更多级的档案资源体系。
3 构建循环经济下档案资源体系建设模式的必要性
3.1 公共档案馆库存压力和管理成本日益攀升。改革开放以来，我国各方面的事业均取得了长足的发展。相应地，无论是从全国还是从各地方的实际情况来看，党政机关、各类事业单位、公私企业组织已经形成和正在形成的档案数量急剧增加。仅就作为公共档案馆传统进馆范围的党政机关和公有制企事业单位的情况来看，其档案资源的数量已经严重地超出了各级各类公共档案馆的库存能力。而各级各类公共档案馆传统进馆范围以外的企事业单位档案资源的管理和整合更无从谈起。
不断增加档案库房的面积从而提高公共档案馆的保管能力，则造成公共档案保管机构基础设施建设费用的迅速攀升和居高不下。不仅如此，由于公共档案馆库房面积的增加、库存能力的提升，要求同步地增加各项管理费用、增加人财物的投入，不仅提高了管理的成本、加大了管理的难度、增加了管理的负担，也不符合公共机构和政府机构改革发展的基本要求和未来趋势。[7]“循环模式”，通过市场化的方式和手段调动各方面资源，以最优方式提升档案资源存储能力，从而减轻公共档案保管机构的资金负担和压力，不仅能够解决库房容量不足的问题，还能扩大服务的范围和对象，使档案资源更加集中，从而完成档案资源的整合。
3.2 档案资源建设的社会化、商业化、市场化趋势日益明显。随着我国社会经济的发展、社会事业的进步和档案事业自身的发展，为了满足社会各方面对于档案管理和档案资源建设及档案资源信息开发的需求，推进我国档案资源建设的多元化、重构我国档案资源体系建设的框架、引进更多的参与主体共同完成档案资源体系建设的任务目标，已开始逐渐被档案工作者和研究人员所接受和认可。现阶段也出现了联合文件中心和联合档案馆等中间性档案存储机构，但是由于缺乏档案行政管理部门的参与和系统规划，近年来发展也停滞不前，不仅无法解决档案资源体系建设的实际问题，还造成了资源的浪费。档案商业仓储中心规模有限，长期来看无法作为档案资源体系建设的基础力量，且存在安全性问题。因此可知，档案管理的社会化、商业化和市场化已经形成明显的趋势。
从实践来看，目前在档案整理和资源形成、档案数字化和数字资源构建、档案存储和利用服务等涉及档案资源体系建设的各个方面，已经存在了大量的社会化、商业化、市场化的中介服务机构。从其发展趋势来看，这些中介服务机构通过市场竞争和深化发展，在未来自然会形成一种格局。这一局面的形成，本身就是目前社会发展水平下的客观需要和未来社会发展的必然结果，这些机构就是由社会各方面档案管理工作的需要催生的。与发达国家成熟的专业市场体系相比，目前我国档案中介服务机构整体上处于产生和形成阶段，可以说是方兴未艾。
“循环模式”在一定程度上迎合了这种趋势，并利用了这一趋势的部分实践成果，同时明确和强化了政府，尤其是档案行政管理部门的角色和职责，加大了专业主管部门的监督和检查力度，为其健康发展提供了保障。所以构建档案资源体系新模式则成为我们的促进档案资源体系建设市场化的必经之路。
3.3 “循环模式”比档案馆及档案中介机构运作更符合社会发展的需求。档案资源体系建设走的是一条“政府搭台、企业唱戏、市场运作、档案监管”循环经济模式。从表1的比较中，不难发现从资金来源、档案来源、人员专业性、服务利用率、效益上，档案资源公共存储中心与档案馆和档案中介机构相比具有明显的优势。从资金来源上来看，档案资源公共存储中心可以更加广泛地吸纳社会各方的资金，不仅可以获取政府的支持，还能获得社会资金的支持，与档案馆、档案中介机构的单一资金来源相比，可以更好地促进档案事业发展。从档案来源来看，虽然档案资源公共存储中心是一个营利性的混合经济模式，但正因为如此才在一定程度上保证了档案数量和档案类型的多元化，为档案资源的完整性和更深层次的开发利用打下了坚实的基础。从人员专业性比较，与档案馆和档案中介机构相比，档案资源公共存储中心对从业人员的专业性要求更高，这不仅为其专业化打下了坚实的基础，还在一定程度上很好地解决了档案从业人员就业和职业发展纵深问题，为档案事业的发展奠定了人才基础。从服务利用效率上来看，档案资源公共存储中心不仅能比档案馆提供更加方便、快捷的服务，还能比档案中介机构提供更为专业的服务。其不仅能为企业提供高效的服务，还能在经过其他企业同意的前提下，有偿地提供跨企业档案服务。从效益上看，档案馆是一个非营利性的机构，其资金来源只能依靠政府的拨款；档案中介机构是一个营利性机构，其资金来源只能依靠企业本身的盈利；档案资源公共存储中心仅需要国家和企业的前期投入，在后期运营中实现资金额回笼从而为档案资源体系建设的管理和运营提供了资金保障。从上述可知，与原有的档案馆和档案中介机构相比较，档案资源公共存储中心能够减轻档案行政管理部门的压力、带动更多社会力量投入档案资源体系建设中，解决国有企事业单位、非公有社会组织和各类社会团体档案存储和安全、投入和产出、降低成本和管理专业化等诸多矛盾。从总体上来看也大大降低了社会档案资源存储、管理和利用的成本，为档案资源体系建设保管、存储和利用提供了持续的动力和可循环模式。
4 构建循环经济下档案资源体系建设模式的可行性
4.1 经济的合理。“循环模式”走的是“政府搭台、企业唱戏、市场运作、档案监管”的循环经济模式。与传统的档案资源体系建设模式相比较，其最大的特点就是经济上的循环性。
“循环模式”可以充分地调动社会资金的积极性，通过社会投资解决档案资源体系建设基础设施建设和管理成本投入的资金来源问题，从而减轻了政府和档案行政管理部门的经济压力。
“循环模式”在一定程度上改变了档案管理力量分散的问题，通过资源整合集中社会档案管理专业技术和资源，实现各类社会组织档案管理工作的集约化，提高了档案管理的效率，从而用更少的人财物的投入获取更多的档案资源体系建设的成果，从而大幅度降低了党政机关和企业事业单位档案管理的成本。
档案管理专业服务机构通过“循环模式”获得了大量的客户，通过合理并为绝大多数服务对象接受的有偿服务的开展，实现了盈利，从而获得进一步发展和持续服务的资金和动力。
4.2 技术的可行。“循环模式”的落实，要求所有参与主体必须按部就班、恰如其分地扮演好自身的角色、发挥好应有的作用。这就要求必须协调参与各方的工作，同时要求参与各方有能力并能够按照市场化的要求完成自身应承担的责任和使命。
近年来档案管理服务社会化、商业化、市场化的实践，为“循环模式”落实奠定了实践经验，如，对于档案管理市场化的监督方式方法、市场准入标准、服务机构资质认定、信息安全和保密管理等。同时，经过较长时期的市场探索和竞争，已经形成了数量可观的专业技术成熟的中介服务机构作为未来提供专业技术服务的机构，并培养了大量的档案专业服务人员。这些对于“循环模式”的落实，提供了技术参考。
4.3 政策的支持。《意见》指出了现阶段档案资源体系建设过程中存在的问题，并提出了相应的解决办法。如，规定“积极创建基层档案管理新模式”“有条件的国家综合档案馆”“规范并支持社会力量参与档案事务”“建立健全覆盖人民群众档案资源体系及利用体系”“建立以档案行政管理部门为主导、各行业主管部门密切配合、档案馆（室）集中统一管理的档案资源管理架构”“促进资源共享”“国家档案行政管理部门要搭建全国开放档案平台，并与政府公开信息系统对接，实现资源共享”以及“各级党委和政府要把档案馆建设纳入基础设施建设项目，统筹规划，统一建设”等。这为我们构建“循环模式”提供了政策的支持。
4.4 国外的借鉴。美国国家信息财团公司（NIC）和美国18个州、9个地方政府合作，共建政府信息港，推行移动电子政务，走出了一条良性循环的可行之路。“美国政府信息港”的建设和维护走的是“政府搭台、企业唱戏、市场运作”的模式，政府不需投资反而能得到大量的利润用于移动电子政务的发展和股利分配。“美国政府信息港模式”的成熟经验為我们提供了可借鉴模式，美国推动的移动电子政务模式与我们要构建的“循环模式”都是需要国家、政府、企业等多方资源共同协调的成果，可以说“循环模式”走的也是“政府搭台、企业唱戏、市场运作、档案监管”的循环经济模式。不论是从理论性、逻辑性，还是实践性“美国政府信息港模式”都是成功的，那么在档案事业发展到一定水平的中国采用类似于美国政府信息港模式的“循环模式”无疑也是可行的。理论上“循环模式”符合档案事业未来发展趋势，也符合档案资源的共享。逻辑上“循环模式”从建立、管理上都符合了社会化发展的趋势。实践上“循环模式” 不仅让档案外包服务机构和档案从中获取了利润，还为实现档案资源的共享奠定了坚实的基础。
5 结语
档案工作的实践充分地证明，我国档案资源体系的建设工作面临着新问题、新任务，正处于转型时期。“循环模式”不仅具有它的逻辑合理性，还更能够适应当前及今后较长时间内我国档案资源体系建设的实际需要。档案行政管理部门不仅应该积极推动形成更适合当前及今后档案工作和社会经济发展状况的档案资源体系建设模式，还要认真分析和充分把握在当前形势和这一模式中自身的角色和地位、作用和应承担的任务。抓住转型时期机遇，积极面对并努力解决其挑战，才能开创档案行政管理、档案资源体系建设、档案事业发展的新局面。
参考文献：
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（作者单位：周莉莉，四川大学公共管理学院；张伟斌，四川大学历史文化学院；乔健，四川大学公共管理学院 来稿日期：2017-05-02）
