基于治理视角的新时代高校内部控制研究
杨萱
【摘要】? 高校治理和内部控制是国家治理现代化的重要内容。新时代高校面临新的形势和挑战，肩负着新的历史使命，深刻理解新时代高校内部控制，并以新思想为指导架构高校内部控制体系具有重要的现实意义。文章基于国家治理能力现代化的视角，对新时代高校内部控制内涵、目标进行了拓展，并架构了新的高校内部控制框架体系。
【关键词】? ?国家治理能力现代化;新时代;高校内部控制
【中图分类号】? F233? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）08-0096-03
行政事业单位的内部控制是我国内部控制体系中不可或缺的一部分，同时也是国家治理能力现代化的重要体现。2012年财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）为行政事业单位内部控制奠定了基本框架和体系。党的十八届四中全会明确提出，对“权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，将行政事业单位内部控制提升到国家治理和依法治国的高度。随着我国社会进入新时代，高校内部控制作为我国行政事业单位内部控制的重要组成部分，在党的十九大报告关于国家治理能力现代化精神的引领下，理应有新作为、新发展。充分认识新时代高校内部控制新内涵，根据新时代要求构建高校内部控制的新运行机制显得尤为重要。
一、基于治理视角的高校内部控制内涵界定
根据《内控规范》对内部控制的定义，我们可以把高校内部控制界定为：“高校为实现其控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控”。但在新时代，从国家治理能力现代化视角看，高校内部控制的对象、手段、内涵都有了极大的发展和拓展，具体表现在以下几个方面：
（一）在内部控制对象上，高校内部控制对象范围大幅度扩大，已由原来简单的经济活动规范拓展到高校各类权力运行规范
党的十九大报告强调要“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。因此，高校内部控制除了要加强对《内控规范》中明确的预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同管理等经济活动防控以外，还要加强对学科发展、项目评审、职称评审、科学研究等业务活动及其权力运行行为的规范和防控。
（二）在内部控制手段上，高校内部控制手段不断升级和丰富
高校要适应形势，善于利用互联网技术和信息化手段，提升内部控制的技术和水平。运用新的信息技术手段，不仅能提高学校的内部控制水平，更能极大地规避权力运行过程中的人为干预、违规和低效。运用信息化手段，能够打破原有各系统的数据孤岛，形成统一互通的数据交换，减少信息的低耗，提升决策的水平。因此，充分利用新技术，不仅是高校加强内部控制的需要，更是国家治理现代化的要求。
（三）在内部控制约束上，随着从严治党战略的推进，单位内、外部对单位活动的控制约束要求越来越严
2014年国务院颁布的《关于加强审计工作的意见》指出，要“加大审计力度，创新审计方式，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。党的十九大报告指出，要“深化政治巡视，建立巡视巡察上下联动的监督网”，要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”为此，加强高校内部控制不仅是单位自身规范发展的需要，更是国家规范治理，推进从严治党的迫切要求。
综上所述，高校内部控制的内涵可重新界定为：高校为实现其治理控制目标，通过加强制度建设、推进业务运行，强化内外部评价监督和依托各种信息化、互联网和媒体技术，对学校的经济业务、治理活动的风险以及其权力的运行进行有效管控和防范的一系列措施和方法的总称。
二、基于治理视角的高校内部控制目标拓展
俞可平（2008）认为，国家治理的目标在于实现“善治”和“良政”。其中“善治”包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等基本要素，“良政”则应具备民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、严谨、透明、廉洁等内在要求。根据《内控规范》，高校内部控制目标涵盖了业务活动合法合规，经济信息真实可靠完整，资产安全有效并能保值增值，预防腐败、防范舞弊以及提高公共服务效能等目标。笔者认为，新时代，从国家治理能力现代化视角审视高校内部控制，其目标主要包括：
（一）保证组织活动合法合规
保证经济活动的合规合法是行政事业单位内部控制的首要目标，是权力运行的最基本要求。从提升高校治理能力角度看，合法合规目标已不仅限于经济活动，涵盖范围已拓展至高校各类权力运行，要确保各类权力有序规范运行;从控制依据上看，高校内部控制要将上级法律法规作为权力运行的标准，并结合学校的实际情况，梳理制定适合学校的规章制度，并以此设计学校的内部控制制度体系。在梳理上级制度与学校制度上，要合理把握两者的关系，并不是学校的制度必须严于上级制度，也绝非要求层层加码。
（二）保证资产安全和使用有效
长期以来，高校资产管理范围并不全面，侧重于固定资产的占用、使用和处置管理，内部控制更多强调程序规范，对资产管理效益关注较少。管理内容上，对固定资产管理比较多，有比较完善的制度和管理程序，但对学校的无形资產、公共基础设施、保障性周转住房等管理明显偏弱，使用效率普遍较低。管理机制上，资源的优化配置、资源的共享共用、资产的调节机制等仍很不完善。新时代，高校资产管理与资金管理应放在同等重要的位置，加强规范全口径资产的会计核算，确保资产信息的全面、及时、可靠和完整。
（三）保证学校信息真实可靠和完整
《内控规范》的信息质量要求核心在于财务信息质量的真实、可靠和完整。新时代，高校内部控制的信息质量目标应从财务信息质量拓展到学校治理中全部权力运行所反映的信息质量要求得到全面及时的反映，具体来讲这些信息包括财务信息、管理信息、人才培养、科学研究等业务信息。其中财务信息是高校经济活动中最直观的信息，表现为单位的预算、收支、采购等经济信息，高校必须要真实完整反映。除此之外，新时代高校内部控制要求实现全信息公开透明准确，旨在如实、准确地反映高校的业务和权力运行情况，充分发挥信息质量对高校治理的推动和支撑作用。
（四）有效防范舞弊和预防腐败
内部控制是防范舞弊和预防犯罪的第一道防线，只有系统规范的内部控制体系才能有效地防范权力运行的失控。新时代的腐败治理、防止权力被滥用，关键在于建立完善的内部权力制衡机制，将权力关进制度的笼子。高校的治理既要实现“决策、执行、监督”三权制衡，又要形成标准化和规范化的业务流程，确保权力运行规范有效。同时，高校作为行政事业单位的重要组成部分，要坚决与党中央从严治党部署保持高度一致，加强腐败治理的高压态势，充分发挥纪律、内控和文化功能，形成“不敢腐、不能腐和不想腐”的政治新常态。
（五）提高公共服务的效能
办好学、培养好人才是高校治理的逻辑起点，以此为起点辐射学科建设、科学研究、社会服务等高校各项办学职能。高校内部控制要求各级部门围绕学校发展目标，创新开展各项工作和提升履职能力，在“双一流”建设背景下，奋发有为，努力提高人才培养质量、建设世界一流学科、增强对经济社会发展的支撑，通过推进高等教育的深化改革，提升高等教育公共服务的效能和最终发展目标。
三、基于治理视角的高校内部控制框架体系
全球范围内，内部控制框架应用最广泛的是COSO的五要素模式，但在我国内部控制实践中，田翔宇等（2013）认为，COSO的五要素模式存在一定的逻辑关系诟病，不完全适合中国的特色国情，并在一定程度脱离了内部控制运行的现实基础。我国颁布的《内控规范》采用的单位层面和业务层面的要素二分法是对风险评估和控制活动在我国具体应用的本土化设计，是具有中国特色的单位控制方法，是将“以推进国家治理体系和治理能力现代化实现全面深化改革目标”落到微观单位主体的内部控制方法。借鉴唐大鹏等（2018）提出的行政事业单位内部控制要素体系，笔者认为，基于治理视角的高校内部控制体系要素可细化为“制度建设-业务运行-评价监督-信息系统-内控环境”。根据高校内部控制体系模型，高校内部控制框架体系的要素包括：
（一）制度建设要素
制度建设要素是健全高校内部控制的首要要素，制度建设是一个广义概念，包含对高校整体权力运行的制度安排。新时代高校制度体系建设需要从治理能力现代化视角着眼，从深化高等教育改革和“双一流”建设战略出发，进行顶层设计和系统推进，根据学校发展定位，探索建立适合学校的组织框架、运行机制、岗位设定等。在机构设置上，借鉴国家机构改革思想精髓，要大胆地进行创新整合、守正出新。在运行机制上，要充分借助科学技术的发展，运用互联网、物联网思维创新高校运行机制，力争走在时代创新的前沿。在岗位设定上，遵循因事设岗、人岗相宜原则，以效能为导向。所有这些都需要系统的制度来进行安排，以制度来管事管人，避免过多的人为干预。
（二）业务运行要素
从国家治理角度看，国家权力运行的影响和运行效果最终体现为国家治理的综合绩效。在内部控制上，业务运行反映了内部控制能力水平。从高校治理看，高校的业务运行要素是高校治理能力的核心表现，高校的发展绩效是业务运行要素的综合体现。业务运行是高校在制度框架体系下，通过各项业务开展，实现学校发展目标的纽带。高校的业务涵盖内容非常广泛，从最基本的财务活动、资产管理等经济活动到各类高校核心的业务活动，比如学科建设、人才培养、科学研究、社会服务、人才招聘等，所有这些业务运行都需要在制度框架体系内，建立各子业务的运行体系，然后通过整合形成大的业务运行体系，从而实现学校业务的规范有序运行。
（三）评价监督要素
评价监督是内部控制运行的根本保障，是对内部控制运行的诊断和纠偏。新时代从严治党背景下，高校监督评价手段和机制越来越完善。
从高校内部来说，要推动单位内部控制信息公开、建立单位内部控制评价报告制度和内部常规审计制度。新时代国家治理现代化的最主要特征即是透明性（俞可平，2014），高校应主动公开单位内部控制信息，对内部控制的各类调查结果、问责情况要及时公开公告，接受群众的监督。其次，高校要建立内部控制报告制度，2017年颁布的《行政事业单位内部控制报告管理制度》对行政事业单位内部控制报告的原则、主体、编制、使用等进行了详细的规定，高校要根据规定，每年编制单位内部控制报告并及时公告。再次，高校要建立单位内部审计制度，建立独立运作的内审管理系统。内部审计是单位自身对业务运行及各环节的自我诊断和自我把脉，建立对二级单位、内部业务的定期审计和整改报告制度，开展部门的届中审计、届末审计、专项业务审计、专项经费审计等，根据发现的问题及时进行整改督查。对重大建设项目要实行全过程跟踪审计和全范围的审计覆盖，使内审工作真正发挥超脱性、权威性，以保证业务运行规范。
从高校外部来说，高校要主动接受国家审计和政治巡视，配合上级部门对单位的评价监督。只有建立完善相互衔接、上下联动的高校内部控制评价监督体系，才能防止决策失误、行为失范和权利失控，才能确保高校健康良好地运行和发展（方芸，2016）。
（四）信息技术要素
随着科学技术的发展，信息技术成为了推动社会发展和各项工作开展的有力支撑手段。高校内部控制也不例外，信息技术已成为高校内部控制提质增效的核心力量，高校内部控制实质上就是对高校内部运行各种权力流、业务流、资金流、数据流等信息流的一种监督和控制。新时代高校内部控制必须建立起系统、完整的信息系统平台，将单位内部的各种数据都集成到信息系统中来，借助信息技术以达到内部控制目标。首先，将业务流程实现网上受理办结，可以有效遏制无故拖延和权力滥用，提升办事效率。其次，可以通过信息系统数据的自动比对，发现各类信息流之间的矛盾和可能存在的问题，以提供对运行过程中可能存在问题的识别和预警。再次，各类业务数据集成后，可以借助系统决策平台，将不同业务之间数据进行关联和挖掘，以提高管理决策水平。最后，通过信息系统，打通各主体和业务的数据孤岛，形成学校海量而完整的数据池，推动学校绩效管理和评價工作，进而为国家治理现代化提供有力数据基础。
（五）控制文化要素
控制文化要素是高校内部控制的基础要素，控制文化氛围的影响力是内部控制执行力的源泉，是根植于单位内控实践活动中逐步形成并被共同认可、遵循，带有价值取向、道德作风、思想意识和行为方式等因素的文化总和。此处的控制文化主要是指导单位内部控制文化的内核层，是制度建设、业务运行、评价监督和信息技术等要素发挥作用的基本氛围和价值观。新时代高校的控制文化氛围营造更需要在国家从严治党、打虎拍蝇等大力反腐制度安排下，通过对学校内控事业发展过程及内涵进行提炼、生化，形成共同的价值观念、理想信念，不断地宣传、教育和强化，内化为每个员工的自觉行动，形成良好的内部控制文化氛围，让单位内控工作被广泛接受并积极参与，从而让内部控制其他要素在浓郁的内控文化基础上充分发挥作用，推动高校的内部治理，实现学校事业的发展。X
【主要参考文献】
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