兵团深化“放管服”改革的实践与思考
尚梦媛 卢玉文
[摘要]健全和转变“政”的职能是兵团深化改革的一项重要任务，2018年自治区将2190项行政职能和行政执法权授予兵团，这是兵团健全和转变“政”的职能的前提，而“放管服”是兵团进一步健全和转变“政”的职能的重要突破口，当下兵团“放管服”的工作还存在着思想认识、观念转变不到位，审批权限下放不系统、不协调、缺乏法律依据，行政审批事项的办事流程繁杂等问题，本文就兵团目前在“放管服”方面所做的工作以及面临的问题进行分析，并针对问题提出对策建议。
[关键词]兵团;放管服改革;实践
[中图分类号]D67? [文献标识码]A? [文章编号]1009—0274（2019）02—0024—05
[作者简介]尚梦媛，女，兵团党委党校行政学教研部讲师;卢玉文，女，兵团党委党校行政学教研部主任，教授。
当前兵团处于深化改革的关键时期，深化兵团改革的总体要求是强化党的核心领导地位、健全和转变“政”的职能、改革财政管理体制、彰显“军”的属性、确立“企”的市场主体地位、推进团场综合配套改革、创新兵地融合发展体制机制。其中，深化兵团行政体制改革，健全和转变“政”的职能，是兵团社会各项事业发展和变革的先导和关键环节。2018年，自治区将2190项行政职能和行政执法权授予兵团，这是兵团健全和转变职能的前提，兵团在承接好各项行政职能和行政执法权的同时做好“放管服”的工作显得尤为迫切和重要。深化“放管服”改革是新时代我国深化机构和行政体制改革的重要内容。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这为我们进一步深化“放管服”改革指明了方向。兵团也应遵循这一方向，以深化“放管服”改革为突破口，进一步推动兵团健全和转变“政”的职能，发挥市场对资源配置的基础作用、激发市场活力。
一、兵团“放管服”工作的主要进展情况
（一）聚焦行政审批制度改革，大力推进简政放权
1.高度重视，强化组织领导。为深化“放管服”改革，创建优良营商环境，兵师各级成立了由主要领导任组长的推进职能转变协调小组，统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施，协调解决简政放权中遇到的困难和重点、难点问题，制定实施工作方案，强化措施，落实责任，共同推进。
2.规范管理，全面清理行政审批事项。兵团上下各层级对自治区授予的行政职能和行政执法权进行梳理和承接，兵团一级在梳理权责的基础上按照要求将相应的权力下放至师市，师市也将审批事项进一步梳理压减，全面取消“非行政许可审批”，并积极推进权力类别划分，权责清单落实，行政权力来源合法性审查等工作，精简行政审批事项，规范审批行为。
（二）以制度监管为重，切实做好放管结合
1.出台相应的文件给予制度上的保障。八师2017年7月印发了《八师石河子市简化工程建设项目审批程序暂行办法》，十师2016年印发了《建设项目并联审批实施方案》，一师印发《师市推进简政放权放管结合转变行政职能工作方案》《第一师阿拉尔市改建设项目审批方式实施方案》，其他师也相应的出台指导性文件，为有序推进“放管服”工作步入常态化、规范化提供了保障。
2.加强事中事后监管。如八师、十师均制定了本师的《推广随机抽查规范事中事后监管实施方案》，全面推行“双随机、一公开”监管模式，不断规范市场监管工作。此外八师还利用网络平台监管，制定了《八师石河子市投资项目在线审批监管平台使用管理办法》，投资项目的审批过程和结果可查询、可监督。
（三）聚焦以群众为中心理念，全面优化公共服务
1.师市机关成立行政审批服务中心。八师设立了行政审批服务中心、财税金融服务中心、公共资源交易中心、不动产登记交易中心等4个行政服务中心，分类集中办理审批事项。十师设立了行政审批服务中心和公共资源交易中心，主要行政审批部门、涉民服务事项进驻中心，实现工商、税务、卫生、房产、公证以及居民水、电、暖、气等便民服务事项全部实现在行政审批中心办理，提供便捷有效的“一站式”服务。一师阿拉尔经济开发区提出“最多跑一次”实施措施，推进项目承诺制，实行审批专用章，为新办企业提供代理代办“保姆式”服务。整合了公共资源交易平台，把涉及招投标的业务全部集中到交易中心窗口办理，简化办事程序，推行当场受理办结机制，实行一次性告知制度。
2.改进公共服务方式。为群众就近办事创造良好条件，八师构建了覆盖相关职能部门、街道办事处和社区的三级综合网络体系、服务支持体系和综合信息管理体系;十师加快推进团场便民服务中心建设，为职工群众提供社会管理、劳动保障、社会救助等各类“面对面”的零距离服务，还在北屯市启用市民卡“一卡通”（水、电、熱、物业等费用均可在ATM终端实现自助缴费）;一师研究制定“最多跑一次”改革方案，提出“一窗受理、一套资料、数据换人、快递送达”改革，在工商登记、税收征管、婚姻登记、不动产交易等领域实现了“最多跑一次”。
3.推行“互联网+政务服务”。在兵团和各师市机关都实行了“互联网+政务服务”，八师、十师的发改、住建、国土、环保等主要行政审批部门已经实现了本部门系统内的纵向连通，工商、税务等部门已通过国家“五证合一”改革实现了在自治区层级的网上系统纵向和部门横向连通，实现网上公开权责清单和办事指南，方便企业和群众办事;十师实现发改、环保等部门10项事项网上审批，30个部门针对257项（其中个人115项、企业142项）常用审批（办事）事项公示了办事指南，公示134项行政许可审批流程图。
二、兵团“放管服”改革存在的主要问题
尽管兵团各级在“放管服”方面积极探索并取得了一些成效，但在“放管服”的工作中，仍然存在许多的问题。
（一）审批权限下放不系统、不协调、缺乏法律依据
行政审批权改革是一项系统工程，需要在部门之间、兵师之间协同推进。但从实际情况来看，兵团和师市、部门与部门、兵团和自治区之间不协调的情况有很多。
1.审批权限下放不同步，办事效率低。首先，兵团机关和师市之间的审批权限下放不同步，如水利项目，涉及国家投资的水利项目目前仍由兵团水利局审批，未下放至师市，按照同级审批的要求与水利项目配套的已经下放至师市一级的（如规划、环评等）其他手续也因此还需到兵团机关有关部门办理。其次，师市一级各部门之间也存在审批权限下放不同步的问题。按照国家现行规定，目前兵团企业投资项目审批前置条件在减少，但在项目核准后到项目开工许可过程中还涉及报建审批事项31项、12个部门，一些部门审批事项尚未下放。如八师石河子经济技术开发区、高新区和十师北屯工业园区，两个师的发改部门已将备案权限下放工业园区，但其他部门却未将环评、安评、规划、土地等审批权限同步下放。审批权限在兵团机关与师市，以及师市各部门之间的下放不同步，这就造成了为企业办事效率低。
2.向团（镇）一级下放行政审批权存在合法性问题。兵团目前的行政管理体制是兵师团三级，不同于其他省份的四级管理体制，团场改革后，在团设镇，团的级别是镇，国家规定的行政审批职能只到县一级，由师市机关向团（镇）下放权限没有依据，原已下放的部分权限又再次上收师市。团（镇）一级承接行政审批职能没有依据，这就会造成企业、职工很多事情还要到师市机关去办，这对提高行政效率转变职能造成不利影响。
3.存在兵、地之间审批事项协调不畅问题。2018年年初自治区将2190项行政职能和行政执法权授予兵团，但是由于时间紧、任务重，在兵团相关部门还没有理顺承接行政职能的情况下，自治区就已经不再审批相关事项，造成很多企业的相关事项工作无法开展。另外，有些跨区域的重点建设项目，按照属地管理原则，项目建设单位需要去自治区、兵团以及地州县、团（镇）办理相关手续，因兵、地双方对接机制还未理顺，相关数据资料未共享共通，用地、规划、环保等手续协调办理难度大，项目推进缓慢。
（二）审批事项流程复杂耗时长
1.审批时限长。目前，压缩审批时间仅停留在办理环节，未涉及要件准备时限，也即前期的准备时间长，整个办理流程仍然需要花费较多的时间。特别是兵团的企业以国有企业为主，而国有企业涉及国有资金使用时全部都需招投标，且目前兵团实行的招投标标准与国家不统一，国家规定的招投标投资规模门槛是3000万元，兵团采用1000万投资规模的招标门槛，由于门槛低导致招投标项目过多，项目排队时间长，再加之每一个项目的设计、施工监理、可研文本设计、环评报告等环节均需招投标，公示时间难以压缩，延长了办理时间。有的师实行过并联审批的做法，但由于国家、兵团尚未出台相应的规定，师市部门缺乏有效依据，存在较大的违规风险未推行下去。
2.审批程序繁琐、流程不畅。首先，项目审批的自设前置问题并未完全解决。如林地审批的问题，涉及林业和国土两个部门，在审批的过程中兵团的国土部门就要求项目单位先出具林地批复，才可办理审批，这样就形成了前置，使得林地项目审批流程不畅且时间较长。其次，审批的中间环节过多，程序繁杂。项目备案后，在审批环节上，要经过规划设计条件、用地预审、土地招拍挂、用地合同的签订、用地规划许可、用地批准书、工程建设规划许可、施工许可等环节，每个环节都需要审查、评审、批复，期间还涉及规划、消防、环评、图纸、红线图等，每个环节在提交材料上，各师要求的不一致，但每个环节提交的各类资料平均10份以上，多的近20份，需要企业盖30多个公章，且基础资料重复提交，审查程序之复杂、耗时之久可见一斑。
（三）行政审批（服务）中心办事效率低下
行政审批（服务）中心建设的宗旨是提高审批效率、优化投资环境，是行政体制机制改革的重要举措。但是，从目前兵团以及各师市成立的行政审批（服务）中心运行情况来看存在以下问题：
1.行政审批（服务）中心机构不健全，管理体制不顺。兵团成立的行政审批（服务）中心的属性是事业单位，窗口业务上仍然由审批部门直接管理，审批中心对进驻部门缺乏有效的管理和监督。
2.行政审批（服务）中心并未真正发挥一站式服务的功能。行政审批（服务）中心窗口服务人员是由各单位派人进驻，有些部门人进事未进，或对窗口授权度不高，行政审批权力实际上仍在各单位后台办理，服务大厅的窗口只负责受理，具体业务要送至部门业务科室办理，办结时需由窗口出具办结通知单，项目单位取得通知单后再去具体科室取件，甚至部分窗口不收件，仅提供咨询服务，实际成了“两头办理”或“体外循环”，窗口人员无业务可办，窗口形同虚设。这样做不但没有简化手续缩短时间，反而使得程序更加繁琐，效率更低。
3.窗口人员问题。行政审批（服务）中心本来没有人员编制，都是由各单位派出1名正式编制人员常驻窗口工作，但有些部门每天受理事项并不多，既占用了部門本就紧张的人员编制也没有充分发挥窗口人员的工作效能。而且窗口人员素质参差不齐，办事人员没有严格按要求选派。进驻人员不固定，更换频繁，对涉及的审批业务不熟悉，操作不规范。
（四）信息化水平滞后，部门之间信息资源共享程度低
“互联网+政务服务”等创新手段一定程度上促进了相关部门联通和信息的共享，兵团上下各级也积极地推行“互联网+政务服务”，但目前还存在很大的问题：首先，在纵向层面，兵团内部没有构建成一体化的政务服务体系，各师都是各自开发各自的综合数据平台，数据对接存在标准不统一的隐患，对协同审批、跨层级联动、大数据挖掘等带来困难。其次，在横向层面，多数师市的部门电子政务系统也没有横向连通，不少部门的核心业务系统都是在专网上运行，这就使得各单位数据采集范围不同、标准不一、技术支撑不够，数据整合难度大，导致数据分散、信息孤岛、资源浪费、无法实现资料共享。政务网的纵横不连通造成企业和职工群众办事的时候反复提交材料，使得政府的办事效率低下，服务效果大打折扣。
三、进一步深化“放管服”改革的对策思考
（一）顶层设计完善兵团“放管服”工作的软硬件保障
“放管服”改革是一个系统工程，不是简单的政策文件印发，而是各种体制机制的相互作用，更是各部门的相互协同，需将“放管服”改革作为兵团全面深化改革的重要举措，立足促进经济社会发展和提高职工群众满意度，围绕构建兵团统一的“优化、协调、效高”的审批服务体系，从兵团层面进行系统谋划，制定兵团总体改革举措，在重点领域取得突破。
1.完善兵团行政审批体制机制。兵团上下各部门要全面梳理编制服务清单，逐项梳理明确基本服务流程和办事依据、监督途径和办理时限，制定兵团统一、标准的审批服务的标准和流程规范，以标准化推进政务服务的规范化、便捷化。允许开发区先行先试，借鉴其他省区改革经验，研究试行“容缺受理”、代办制、承诺制等制度。
2.研究设立功能完善的兵团行政服务中心。行政服务中心应作为政府行政部门，机构和编制单列。行政服务中心负责推进、指导、协调、监督兵团政务服务改革创新和体系建设，加快构建兵团统一的“一站式”服务体系。行政服务中心还可以启用行政审批专用章，由行政服务中心直接实施审批事项，实现“一枚印章管审批”。兵团行政服务中心的成立既可以起到上下統筹协调监督的作用，又可以减少各部门从事行政审批的内设机构及人员编制，加强对部门监管，有利于实现审管分离，还有利于建立专业化的队伍，提高行政服务效率。
（二）以服务为目标，最大限度精简下放审批权限
根据自治区授权的2190项事项，建议各部门尽快明确职能承接及办理要求，制定相关文件规定，明确授权事项承接后的权责、层级。兵师两级共同研究取消下放行政审批事项。要把企业和职工群众意见集中、反映强烈的事项作为简政放权的重点，进一步清理群众和企业办事的各类证明，没有法律法规依据的一律取消。按照应减则减、能减尽减的原则进一步简政放权，为企业和职工群众提供便利，提高行政效率。
（三）多措并举优化审批环节，优化营商环境激发市场活力
1.审批流程优化再造。面对目前兵团审批过程中的审批环节过多流程繁杂的问题，可以考虑对审批流程优化再造，认真梳理各部门在项目审批过程中应遵守的国家相关法律法规和行业规章制度，以及在审批过程中，哪些环节属于必须串联、哪些可以并联，可以探索施工图联合审查、“一次递交、多方复用、统一出件”“多审合一、结果互认”的并联审批模式。在公示时间方面，可以由项目公示事项的建设、国土、环保、消防等部门共同研究制定合并公示时间的实施方案，最大限度地缩短办结时限;在审批事项互为前置问题方面，厘清重大项目的土地招拍挂和环境影响评估等手续的前后置关系，从而合理压缩时限。
2.投资项目办理流程规范化。对投资项目进行分类管理，由于项目类别不同，规模不同，各层级部门审批权限也不同，可以根据权限类别不同，将审批分为现场办结、内审承诺、审核上报等几类，分别明确办理时限。备案类项目，分为国有企业项目备案和民营企业项目备案，国有企业或涉及到国有资金的项目根据法律法规用地需要招拍挂，建设需要公开招标，因此时间相对较长，可以结合实际对不同类型企业的项目备案制定不同的工作流程图和办理时限。
3.探索区域联合评价新模式。对有一定规模的开发区、功能相对聚集的产业园、城市商圈等产业种类相对统一，开发进度也大致相当的开发区域，根据区域的发展规划以及功能定位，把区域作为“一个项目”对待，如在比较成熟的石河子可以进行试点，探索统一办理区域能评、区域环评等的各项中介评估评价和前置性审批的新模式。
（四）建立纵向贯通、横向联通的兵团行政审批服务信息化平台
要积极运用互联网思维提升审批服务效率。应由兵团层面负责，加快信息系统的互联互通，进一步积极推进“互联网+政务服务”。“放管服”工作效率的提升，关键在提高“互联网+政务服务”的运用。一是出台促进信息资源共享的管理办法、整合措施以及实施的步骤，切实解决目前各自分散的“部门信息孤岛”问题。二是可以依托兵团政务网尽快建立兵团统一的电子政务服务平台，整合师市各部门分散的网络，联通各部门网络关键节点，实现兵师团三级各部门网上办事的统一入口、解决上下级之间、部门之间协调联动和信息共享的问题，推动行政审批和公共服务事项网上办理，构建兵团“政务服务一张网”，打通数据壁垒，消除信息孤岛。
（五）强化对社会中介服务机构的监督管理
一是培育发展社会组织。推进社会组织的自治性，激发其创造性和活力，优先发展、重点培育经济类和民生服务类的社会组织，开放中介市场，为中介服务机构提供市场主体选择。政府应出台相关政策，鼓励和扶持社会中介服务机构快速健康发展。同时引导成立行业协会，强化自律管理、有序竞争。二是强化对社会中介机构的监督管理。在社会中介机构发展环境不断优化的基础上，探索让中介机构进驻行政中心窗口，加大规范化、标准化管理力度，由此，可有效解决社会中介服务机构的办事时效问题。政务服务中心还可以对社会中介服务机构采取评级管理，择优进驻中心窗口。还可以探索通过兵团电子政务平台开设“网上中介超市”窗口，扩大用户的选择范围，促进中介服务市场的良性发展。
（六）强化监管机制建设，创新监管模式
要完成改革任务，必须依靠严明的纪律和有效的监督，一是明确权责清单。兵师团三级要完成权力和责任清单的再次清理公布，全面推进清单管理。二是强化过程监管。制定完善权力运行流程图，逐项列出权力运行关键环节的廉政风险点，建立全过程标准化的权力运行监管机制，将督查重点从运行数量向运行质量转变。三是按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，制定出台兵团监管事项清单。全面落实“双随机、一公开”监管制度，各师（市）、各部门要建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，随机确定检查对象和检查人员，及时公开检查结果。四是加快社会信用体系建设。建立和完善兵团企业信用信息公示系统，构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管制度，建立跨部门执法联动响应和失信约束机制。
参考文献：
[1]决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].党的十九大报告辅导读本，北京：人民出版社，2017：39.
[2]王湘军.国家治理现代化视域下“放管服”改革研究——基于5省区6地的实地调研[J].行政法学研究，2018（4）.
[3]陈朋.行政审批制度改革亟待突破的重点问题[J].行政管理改革，2018（7）.
[4]李军鹏.十九大后深化放管服改革的目标、任务与对策[J].行政论坛，2018，25（2）.
[5]郑平.地方治理现代化视角下的“放管服”改革——以湖南省湘江新区为例[J].中国行政管理，2018（4）.
[6]丁朵.对河南省深化“放管服”改革的思考与建议[J].行政科学论坛，2018（1）.
责任编辑：杨建平
