日本独立行政法人国立公文书馆运行机制研究*

    占丽华

    摘? 要：本文对日本独立行政法人国立公文书馆运行机制进行研究。以国内研究综述为切入点，并对日本国立公文书馆整体概况作出分析，重点阐述公文书馆内部运行机制，包括组织机构设置和人员分工、制度规范和业务流程等，从整体的角度介绍日本独立行政法人改革后国立公文书馆的外部运行机制。

    关键词：国立公文书馆;独立行政法人;公文书;组织机构;制度规范

    本文从整体角度对日本国立公文书馆的状况作具体分析，从运行机制角度为切入点，分析日本国立公文书馆实行独立行政法人化改革之后的最新状况。1 组织沿革简介

    日本从明治以来，一直采取将各省的公文书保存在各自机关内部的方法。但二战之后，为防止公文书的散失以及便于公开利用，人们意识到急需建立一个公共机构以集中保存公文书。昭和34年（1959年）11月，日本学术会议会长向内阁总理大臣提出设立国立公文书馆的建议，并希望政府能采取有效措施解决当前公文书的管理现状。昭和46年（1971年）7月在东京都内设立了国立公文书馆[1]。

    国立公文书馆设立之初就合并了内阁文库。内阁文库原名太政官文库，由太政官于明治6年（1873年）所设立，是一个图书保存机构。1971年，内阁文库与同为总理府所管理的国立公文书馆相合并，并在日本东京北之丸公园建址。目前内阁文库藏书大概49万册，其中有日文书籍大约28万册、中文书籍大约18万册以及一些西洋书籍[2] 。2001年在国立公文书馆实行独立行政法人化改革之时，内阁文库所收藏的资料仍于国立公文书馆中继续保存下来，这可谓是日本国立公文书馆的一大特色。

    除为各机关保存纸质公文书外，日本政府决定建设一个国家级的数字档案馆，将传统珍贵纸质档案数字化。平成6年（1994年）8月31日，日本首相村山富市发表了关于《和平友好交流计划》的谈话，该计划中提到“将研究设立一个人们很早就指出其必要性的亚洲历史资料中心的问题”[3]。1999年11月30日内阁会议作出决定，作为“整理和公开亚洲历史资料事业”的一环，通过互联网提供日本政府有关机构所保管和公开的“亚洲历史资料”，经过2年的筹备，亚洲历史资料中心作为国立公文书馆的一个部门，于2001年11月30日成立。亚洲历史资料中心是通过互联网，在计算机上提供日本政府有關机构所保管的亚洲历史资料（原资料）的电子资料中心，是由国立公文书馆所运营的。这里所说的亚洲历史资料是指关于近、现代时期的日本与亚洲近邻各国关系的历史资料，包括十分重要的公文档案及其他记录。资料主要来源于公文档案的收藏机构——国立公文书馆、外务省外交史料馆、防卫厅防卫研究所图书馆收藏的从明治初期到太平洋战争结束为止的有关亚洲的资料，并对其进行数字化，通过互联网提供利用。至平成28年（2016年）3月，已经公开了大约206万件资料，2985万幅字画[4]。

    平成10年（1998年）7月，日本政府决定在茨城县筑波市内设立筑波分馆，以扩充公文书库，后建立的筑波分馆占地面积达25000平方米，是东京本馆占地面积的6倍多[5]。平成13年（2001年）4月，作为国家行政改革的重要一环，国立公文书馆正式改称为独立行政法人国立公文书馆。现阶段，内阁文库、国立公文书馆东京本馆、国立公文书馆筑波分馆、亚洲历史资料中心构成了独立行政法人国立公文书馆的主要部分。2 独立行政法人国立公文书馆内部运行机制介绍

    2.1 组织机构设置与人员分工。独立行政法人国立公文书馆自成立以来就以通过对特定历史公文书等和历史公文书等的保存及提供利用为目的，《国立公文书馆法》第11条明确规定了其业务范围：[6]①对特定历史公文书等的保存及提供一般利用;②接受行政机关的委托，为其保存行政文书;③与历史公文书等的保存及利用相关的情报收集、整理工作;④与历史公文书等的保存及利用相关的专门技术协助;⑤与历史公文书等的保存及利用相关的调查研究;⑥与历史公文书等的保存及利用相关的编研工作;⑦与前面各项相关的附加业务;⑧在内阁总理大臣认为有必要的情况下，关于行政机关行政档案的管理作保管状况报告、资料征收和实地调查。

    独立行政法人国立公文书馆为保证以上业务的顺利开展，根据公文书馆自身的实际情况设立了一套精简统一的组织机构。其中馆长和理事起统领作用，由大臣任命，馆长任期四年，理事任期两年，馆长和理事之下设立了监事和法律顾问，负责提供建议、解答疑惑。监事和法律顾问相当于监督部门，但独立于各部门之外，其成员基本都是兼职人员，监事由公认会计师担任，监事每年都要对公文书馆东京本馆和筑波分馆的业务进行实地检查。在监事和理事之下，首先于东京本馆设立了次长，次长之下设立了总务科长、业务科长、统括公文书专门官和筑波分馆长。另外在亚洲历史资料中心设立了亚洲历史资料中心长，负责统领中心的档案数字化业务，亚洲历史资料中心长下也设立了次长。独立行政法人国立公文书馆根据《国家公务员法》第34条，对各职员的职务作出了相应的规定，其中次长的任务主要是发挥指导能力统率部下取得成果。在公文书馆具体事务方面次长可以决定如下事务：[7]①公文书馆内部部分规章制度的制定和改废;②负责与内阁府等机构间的部分照会、协议、联络等事项;③与外部团体间的合作交流、援助、合同缔结等事项;④内部部分员工的任免、更换以及事务派遣;⑤决定公文书馆的收入支出事务以及一千万元以内的相关业务;⑥公文书馆内部各种会议的召开;⑦公文书馆内特定历史公文书等的借出利用事务。另外，总务科长和业务科长分别管理整个科的具体事宜，而企画官起出谋划策的作用。总务科长最主要负责馆内的行政综合类事务。业务科长最主要负责公文书从接收入馆到提供利用之间的各种事项。业务科是独立行政法人国立公文书馆馆内组织机构的核心部分，其科内设立了十个系，其中重要的有：保存系、修复系、目录系、利用系，分别负责公文书的公文书的保存、修复、编目、提供利用工作，另外还设立了数字公文书系和电子公文书系，负责电子公文书和数字公文书的相关事务。公文书馆中的在职人员除了馆长和理事属于役员外其他都为职员。

    2.2 馆内规章制度及业务流程介绍。现行阶段日本政府管理各界公文书的主要依据是《公文书管理法》和《公文书等的管理相关的法律》，独立行政法人国立公文书馆依据这两部法律结合自身实际还修订了《国立公文书管理法》这一内部法律，公文书馆对各类型公文书的保存和提供利用也是依据上述几部法律。目前独立行政法人国立公文书馆中所保存的非现行公文书最主要分为四大类，分别为：行政文书、法人文书、特定历史公文书等、历史公文书等。独立行政法人国立公文书馆除了接收国家行政机关和各独立行政法人的公文书外，还接收立法机关、司法机关、民间团体、个人（法人）中那部分作为历史资料保存的重要公文书。特定历史公文书等和历史公文书等并不是依重要程度来划分的而是包含的关系。可以说历史公文书等是日本独立行政法人国立公文书馆中的主要馆藏部分，其重要程度不言而喻，因此公文书馆对这部分公文书从收集到提供利用作出了重要规定。

    2.2.1 接收、保存、修复业务。（1）接收。国立公文书馆接收的历史公文书等，如下所示：[8]①行政机关及独立行政法人等保存的历史公文书等在公文书保存期满后移交至本馆时手续完整的公文书;②内阁总理大臣认为本馆有保存的必要，并与保存历史公文书等的国家机关（行政机关除外）达成一致意见后的公文书;③民间法人或其他团体及个人文书寄赠或委托本馆保存，本馆在判断该文书为历史公文书等后的公文书。此外，本馆也接收行政机关从平成23年开始以电子方式存在（以下简称“电子公文书”），可存取并有通用公文书管理系统的公文书。本馆关于所接收的公文书，在采取熏蒸、全宗号编排、限制利用审查、目录制作等措施后，原则上在一年之内提供利用。

    （2）熏蒸、疫检（病毒查杀）。对所接收的历史公文书等中的紙质公文书，为防止其受虫害、发霉，要对其进行熏蒸。使用减压式装置通过环氧乙烷制剂所产生的气体对公文书进行熏蒸，全程大致需要10天。此外，关于历史公文书等中的电子公文书部分，为防止其被电脑病毒所侵害，需要经过病毒查杀。

    （3）排架、永久保存。国立公文书馆等所保存的历史公文书等要永久保存。其中除电子公文书外的公文书要保存在东京本馆或筑波分馆等专用书库中，书库原则上温度保持在22℃，相对湿度控制在55%。电子公文书，一般保存于专门的系统中。为永期保存，需要采取相应的防范措施，要对电子公文书进行备份，将其刻录在光盘上，放至筑波分馆保存。

    （4）目录制作。为确保历史公文书等的合理保存和提供利用，需要对其进行编目，并在国立公文书馆网站数字档案栏进行公开，目录的主要内容包含如下：[9]①名称及分类;②移交、寄赠或委托管理者的名称或姓氏;③移交、寄赠或委托管理的时间;④保存场所;⑤档案载体类别;⑥全宗号;⑦是否存在可利用的复制品;⑧利用限制区分;⑨其他合理保存及利用的信息。

    （5）复制品制作。关于历史公文书等，为提高保存及利用的便利性，根据公文书自身内容、保存状况和利用状况等来决定是否需要进行复制，历史公文书等的复制品制作基本按照档案数字化程序来完成，具体内容会在每年年初于国立公文书馆网站上公布。

    （6）修复业务。历史公文书等中，部分由于年代久远，移交前保存状况差，过去又受虫、鼠、水、烟雾和酸性物质所影响而受到不同程度的损坏，给阅览和提供利用带来诸多不便。因此，需要拥有专门技术的员工对其破损程度进行鉴定，之后对破损公文书采取粘贴、缝补、铸造等修复手段。

    2.2.2 利用业务。（1）利用方法。历史公文书等的阅览可能会损害个人的权益，除去部分不被允许利用的之外，任何人都可以阅览。此外通过支付手续费可以提供副本，在阅览室中，利用者可以自带相机对需要的部分进行拍照。在筑波分馆中，利用限制区分为“公开”“部分公开”的公文书，在办理手续后也可以在东京本馆进行阅览。

    （2）数字档案。通过互联网可以检索到历史公文书等的目录，数字档案的检索分为可以追溯公文书资料群的阶层检索和关键词检索。对于历史公文书等目录的检索方法的相关问题，可以通过电话、书信等方式咨询，也可在公文书馆网站主页上查看。

    2.2.3 互联网的信息提供。对于与国立公文书馆相关的信息和馆内所藏历史公文书等信息的了解可以通过公文书馆网站自行浏览。同时网站主页上也为利用者提供了以下相关信息：关于本馆、利用检索指导、所藏资料、展览信息、出版刊行物。3 独立行政法人国立公文书馆外部运行机制介绍

    “独立行政法人”一词在《独立行政法人通則法》第二条中定义为“从关乎国民生活以及社会安定等公共立场上看确有必要实施的事务及事业，而政府又没有直接实施的必要，委托民间主体又未必能实施，有必要让某一主体独占高效实施（此事务、事业）为目的，而根据本法或个别法设立的法人”[10]。作为国家文化事业机构的国立公文书馆于2001年4月改称为独立行政法人国立公文书馆，以独立行政法人的形态正式运营，改革后的国立公文书馆仍然是政府组织，但同时也是法人，有一定的企业性和公共性。

    改革后的公文书馆在运营模式上最大的特点是“目标管理”和“业绩评价”[11]，首先由省的大臣对公文书馆提出中期组织目标，这个目标一般要求三到五年内实现，根据这一中期目标，独立行政法人国立公文书馆需要制定符合中期目标的中期计划，并交由大臣进行审核，待审核通过后根据所制定的中期计划再制定历年的年度计划以确保中期计划能顺利实现，省所设立的独立行政法人评价委员会对国立公文书馆历年年度业绩和中期计划业绩进行评价以及提出修改建议。最后，主管省厅的政策评价、独立行政法人评价委员会会对省的评价委员会的评价进行二次评价。对独立行政法人国立公文书馆的评价是由双重机构进行的，首先是省的独立行政评价委员会，其次是主管省厅的政策评价、独立行政法人评价委员会，这种双重评价的机制可以减少单方在评价中所出现的失误。

    另外，国立公文书馆在整个运营过程当中所有的资金皆来源于政府的财政支出，在资金来源过程当中财务省（主计局）发挥了重要作用，财务省首先需要对独立行政法人国立公文书馆提交的预算编制进行审核，待审核通过后政府以运营交付金的形式提供运转资金，在整个中期目标年度内公文书馆可以自主地运用该资金。总体上来说，独立行政法人国立公文书馆在整个外部运营过程当中是与以上各机关相互协商和交涉的过程。参考文献：

    [1][4][5][8][9]《国立公文書館》，国立公文书馆网站，

    http：//www.archives.go.jp/publication/pamphlet/pamphlet.pdf.

    [2]国立公文書館（編）1985年。『内閣文庫百年史』国立公文書館.

    [3]「平和友好交流計画」に関する内閣総理大臣の談話（抄），国立公文书馆网站，http：//www.archives.go.jp/about/report/pdf/danwa_h6.pdf.

    [6]独立行政法人国立公文書館の概要，国立公文书馆网站，

    http：//www.archives.go.jp/information/pdf/gaiyou_soshiki.pdf.

    [7]独立行政法人国立公文書館の標準的な職及び標準職務遂行能力について，国立公文书馆网站，

    http：//www.archives.go.jp/information/pdf/hyoujun.pdf.

    [10]《独立行政法人通則法》，电子政府综合窗口，

    http：//elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail？lawId=411AC0000000103.

    [11]毛桂荣.日本独立行政法人制度评述[J].公共管理研究，2007（6）.