高质量发展背景下政府制度创新研究
张苇锟
摘 要：政府是国家为节省交易成本而产生的组织形式，其制度设计决定了经济运行的交易成本进而决定经济绩效。高质量发展与经济增长耦合的制度动因可追溯到古典增长理论和产权经济理论，而供给体系质量的深化是经济增长的古典增长理论回归的供给经济学的一种表现。经济增长取决于制度供给与之的匹配，而制度的设计者是政府。随着经济高速增长向高质量发展的转型推进，要保证市场运行提質增效，政府应制度创新，必须加大知识产权保护力度，必须尊重市场创新规律和优化创新的制度环境，必须深化社会劳动在全球市场规模内的分工，必须放松市场准入管制和合理配置全要素生产，必须加强法治制度建设和规范政府权力，从根本上降低市场运行的制度性交易成本。
关键词：交易成本;高质量发展;政府行为;制度创新
中图分类号：D033;D035? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）03-0051-10
习近平在党的十九大报告中首次提出“高质量发展”，并指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。2017年底的中央经济工作会议将2018年视为高质量发展的元年，必须要坚持以供给侧结构性改革为主线，完善要素结构的体制机制创新，破除无效供给，培育和壮大新动能，实现新旧动能的接续转换，促使现代化经济体系的构建。2019年，继续坚持推进高质量发展，牢牢地深化供给侧结构性改革，同时，正确处理政府与市场的关系，重新定位政府在市场经济发展中的角色，直面现阶段人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，降低市场经济运行交易成本，发挥市场在资源配置中的决定性作用。奥尔森在《权力与繁荣》一书中指出，强化市场型政府乃经济发展之根本，而繁荣的市场经济的两个基本条件是可靠和清晰的个人权利，以及不存在任何形式的巧取豪夺。例如，英国为保护本国的知识产权和提高其交易效率，颁布了世界首部专利产权法。可见，要实现市场经济的稳健增长，关键需要一个所有权明确且有效率的合理的包容性制度，使得组织通过内部个人经济努力带来的内化收益接近于社会必要收益。
自2008年金融危机以来，中国经济增速从过去的9%慢慢下降至当前6.5%左右，正逐渐步入新常态，面临一系列结构性矛盾，必须通过供给侧结构性改革，实现发展方式的转变，推进经济高质量发展，建立现代化的经济体系。同时，发挥市场的创新驱动作用，就必须要深化产权制度改革，发挥政府在市场调节过程中的治理机制作用，及时进行制度供给创新，降低交易成本，从制度上提高经济运行效率，增强经济发展的活力、创新力和竞争力。
一、政府行为：
一种交易成本的视角
在西方资本主义国家，政府在维系市场机制有效率运行及对市场失灵的现象做出校正和维护的过程中发挥着不可或缺的作用。在我国，作为一种市场运行的外生性力量的组织形态——政府，超然于市场经济的运行，又深度介入经济运行发展，以内生化主体的姿态推动市场经济有效运作，本质上具有“经济主体性”。中国改革开放40多年的经济高速增长，主要归功于国家通过以政府这一社会组织形态为主导的“无形之手”被释放的巨大作用。政府是国家为了维持市场有效运行和保持经济增长而产生的，主要通过制度性工具调整市场要素配置，为市场产权交易划定边界，促进市场机制下“交换与贸易”的自由并有效率地运转，同时明晰、设计、供给和实施旨在改善市场社会福利和保证市场产权有效率地交易的制度性规则。在某种意义上，政府必须为这些制度性规则的推进和监管付出一定的成本，包括代理成本、设计成本、谈判成本、施行成本和监督成本等。这种成本被威廉姆森（Williamson）称之为交易成本，正如他所言的“任何问题，无论是契约问题引起，或看作是一种准契约的问题，都能通过交易成本的概念来进行检验”。
（一）交易成本理论
交易成本理论最早由美国经济学家罗纳德·科斯提出。他在《企业的性质》一文中认为交易成本即利用市场价格机制的费用，包括市场相对价格、谈判、签订合约等的成本。狭义交易成本，是市场交换的成本;而广义的交易费用，可以称作是经济体系或制度运行的成本，核心是高昂的信息代价。从事交易，之所以是有费用的，不仅由于信息搜寻是具有成本的，而且交换双方所掌握的信息是不对称的。此外，囿于最大化个人利益或最小化个人成本的行为安排，市场行动者采取不同的导致市场经济体系运行的非正式制度方式往往具有不完全性。由于市场的不完全性、有限理性、机会主义和不确定性以及资产专用性的存在，这些导致市场运转的交易费用高昂，亟须一整套降低交易费用的治理结构。任何一种新的经济制度或组织之所以建立并运行，是因为它们能够节约交易费用、实现交易收益。在诺斯看来，西方世界在现代工业文明中率先崛起，主要归功于它们建立了有效率的制度，成功降低了交易费用。毋庸置疑，中国改革开放40多年的经济高速增长，主要源于要素成本优势、改革开放显著降低了制度成本，以及人力资本的迅速积累，其中，制度成本的大幅降低，是中国经验的真正秘密。
（二）政府是一种节省交易成本的组织形式
诺斯在《西方世界的兴起》一书中认为，实现市场经济体系的合理运行，应建立一种能让个人收益接近于社会必要收益的制度安排，但事实是因产权设计缺乏技术上的“排他性”，或设计一种新的制度安排的成本大于其所带来的收益，所以，历史上不曾存在这样的制度安排。这就需要建立组织（政府或企业）来明晰产权安排，提高市场经济运行效率。无论建立何种组织均需要付出一定的交易成本，而成本的多寡取决于参与经济交易并联结协议的人数。政府作为一个为保护社会产权结构运行而攫取租金的组织，其组织设计运行的成本低于社会自愿组织的团体成本，同时随着市场的扩大，成本则会更节省。[1]（P1-8）但是，政府的存在，可能由于获取最大私有化，侵犯社会产权结构，进而导致市场经济运行疲乏。这就像寻租此类非制度化交易虽然降低了单个交易的成本，却增加了整个社会的交易成本。若在无政府社会中，社会损失了本可以把资源投入生产而获得的那些产出。当这些资源被用于防止盗窃活动上，偷窃和防窃的动机会上升，人们进行生产的动力则会下降。有时，政府作为一个有效弥补市场失灵进而实现经济包容性增长的合意性组织，其强制性权力被用来强迫契约的执行并使市场运转得更好。[2]（P50-52）
（三）制度决定了交易成本进而决定经济绩效
世界各国的经济发展情况迥异，主要是国家的政治或经济体制安排的不同。不同的制度安排蕴含的交易成本是有差异的，这就决定了经济绩效运行的异质。社会制度提供游戏规则，而这些规则决定了对从事扩大增长活动或再分配活动的个人的激励。值得注意的是，正式的制度由一个社会的法律和管制组成，非正式制度则由一个社会中的规范和习惯组成，两者均对行为施加约束。那么，拉美为何落后于美国？不是其文化、宗族或智慧逊于美国，而是其制度安排不及美国的更具合意性。这就致使其制度规则落地并不能降低市场经济运行的交易成本，进而使得经济绩效被“内卷化”。制度安排的基准，是产权安排。有效且清晰的产权安排，能形成正向稳定预期激励并防止市场运行带来的道德风险的约束，使得市场运行外部成本内部化，大大降低了市场经济运行的交易成本。然而，模糊且不明晰的产权安排，只会造成市场运行成本并不能被已获取的经济效益进行抵消，进而导致市场经济运行的租值消散。而且，缺乏有效的制度规则落地，只会抑制组织运行的生产性努力，诱导它们追求分配性努力。这只会使得创造的是垄断而非竞争，不能内化外部运行成本，致使市场交换形式无法正式实现，也不能让资源配置转化为市场投资再生产活动。
二、制度动因：
高质量发展与经济增长的耦合
经济学研究的核心是经济增长驱动，即社会劳动总收入增长速率大于人口增长速率，也就是真正的经济增长。以斯密为代表的古典經济学派认为，分工是经济增长的源泉，却又受制于市场规模的约束。但以诺斯为首的制度经济学派认为，创新、教育和资本积累不能称作是经济增长的原因，因为它们本身就是经济增长。自中国经济步入新常态以来，一方面经济增长速度下滑，另一方面生产成本上升、产品供需错配和资本边际效率下降。这意味着我国长期实施的需求管理难以为继，应将政策的目标聚焦在供需结构优化上，通过供给侧改革，全面提升企业创新能力，同时创新制度供给，降低制度性交易成本，为经济结构调整创造良好制度环境，推动经济发展的质量变革、效率变革与动力变革。因此，从理论上探讨经济增长、生产要素的优化配置，有助于我们更好地理解经济长期健康增长的制度动因。
（一）古典增长理论
斯密认为，分工能提高劳动生产力，受制于市场范围的大小。他在《国富论》一书中开篇指出，自古以来，社会生产劳动过程中技能的熟练度、判断的精准度和劳动生产率的完善度，均源于分工。[3]分工能提高劳动生产率，源于专业化提高了劳动者的熟练程度，减少了工作转换的时间，促进生产实践中钻研出的可简化劳动的技术发明。而劳动分工产生的原因，主要是互通有无的交易是人的本性。分工与专业化发展的程度，受到市场范围的限制。若市场规模越大，分工则越细。便利的交通条件可大大减少运输费用，有助于在更广的范围去开拓市场。因此，大多数工艺改良，都出现在水运条件便利的地方。
斯密主张经济自由和减少对产业的管制。不可否认，增加生产劳动和提高劳动生产率，是增加财富的两种途径，二者都要通过增加资本流动配置来实现。“每个人都投资国内产业，谋利心使他们关心产业的发展，使产品实现最大的价值，也就必然使社会的年收入极大地增加。虽然他们都在追求各自最大的利益，却被一只看不见的手指挥着，去达到一个并非本意的目的，即全社会利益的增进。关于应把资本投入什么样的产业，当事人比政治家更有判断力”。“如果通过管制试图使某种产品独占国内市场，无异于在对私人投资指手画脚，这是徒劳甚至有害的”。“管制的直接后果，是社会收入的减少。资本来源于收入的节省，因此管制延缓了社会资本增加的速度。只有让劳动和资本自由地寻找用途，社会资本才能迅速增加”。国家之间的自由贸易，不会让任何一个国家变穷，而是让所有国家变得富裕。
供给经济学的奠基者萨伊主张，供给创造自己的需求，货币只是交易的手段，资本的增加源于储蓄。经济销路低迷，并非归因于货币，而是产品跟不上需求的结果。在产品换钱或钱换产品，只是以货币为中介的瞬间作用，实质是产品与产品的交易。一种产品从生产到销售，其价值就沿着市场上与之相同价值产品进行匹配。若一种产品生产过多，或与之相等价值的产品生产过小，产品供给大于社会需求，抑或社会需求跟不上原产品供给，此时人们买的东西减少，是因为他们所赚的利润减少。若不对该产品生产进行干预，产品生产基于路径依赖，只会超额过剩，价格低于原来的生产价值，这就会造成经济疲软。[4]只有通过储蓄的方法，把超过生产过程中所消耗的产品数量再投入生产，才能扩大生产资本的总量。
萨伊认为，国家的繁荣源于政府采取措施干预市场并保证其人身和财产不受专横野蛮的蹂躏，合理配置调节社会生产，确保土地、资本和劳动等生产要素投入生产用途中能发挥最大的生产力。有些社会经济活动无论是农业、工业还是商业领域非政府本身经营不可，自身只能是个垄断竞争者。政府在生产方面的努力会妨碍与它竞争的企业，但仍然可以通过尤其是公路、运河、港口等基础设施的修缮和建设，强有力地提升私人生产力。“交通对厂商产品生产的作用，并不像机器缩短产品生产的生产流程和劳动时间旨在增加产品供给那样，仅是以一种特殊的方式用来节省产品供给的费用，如物流运输所完成的节省，实际相当于那些产品从自然无代价地获得价值的全部”。同时，政府可以通过创办学校、图书馆、博物馆的方式扩大知识的传播、促进真理的发现。
古典式增长强调自由贸易、分工与专业化对经济增长的决定性作用，而经济增长如亚当·斯密所言更多由于市场这只“看不见的手”最大化个体利己之心加总以达到社会福利的进步，财富增长则是源于如威廉·配第所言的劳动和土地等供给要素的支撑与李嘉图强调的国际贸易的比较优势。萨伊还强调了改善生产对财富增长的作用以及政府的制度因素，但对制度因素的强调还不够系统。
（二）产权经济理论
产权在新制度经济学中具有举足轻重的地位，是因为权利的界定是市场交易的前提。国家可通过界定产权来决定市场经济的游戏规则，刺激社会劳动扩大再生产，促进经济增长或财富增加繁荣。若不存在对市场经济运行的产权结构的明晰和决定，国家就没必要存在;产权不能可分或可转让交换，市场交易也不复存在。产权安排落地决定了国家的存在本质，正是产权的可分，才更有利于分工经济的引入，实现市场经济适度规模增长。倘若在市场经济系统里不存在与之相匹配的分散性的权利或责任，市场的竞争性行为也不会存在。产权安排的界定，使得市场生产经营个体在决策时的资源使用权利发生替代性制度安排变迁，让市场经济运营绩效更具多元化。
科斯在1960年《社会成本问题》著作中指出，若不存在交易费用，权利的初始界定与资源配置结果是无关的。一旦市场交易成本嵌入，权利的初始界定对资源配置的运行效率会产生重大的影响。一种与社会变迁相适应且符合政策法规等正式制度安排意志精神的权利界定，比其他不相匹配的权利安排产生更多的租值产出，倘若不是符合正式制度安排所允许，而是通过其他权利的转移或合并带来的资源配置效率往往具有较高的交易成本。此时，社会总产出被“内卷化”以致市场运行租值消散。[5]（P78）阿尔钦认为，合理配置稀缺资源，就意味着各种用途之间存在冲突，必须得通过竞争来解决。而产权是经济世界里基本的游戏规则，决定着竞争胜负的结果。产权安排的界定不同，市场经济运营效率也就不同。张五常认为，在不同的产权规则下，人们有不同的行为，收入分配的方式就会改变，此时一国的财富总量也会改变。产权权利调整或确立，一般具备所有者界定、排他性和可转让性三个标准，其安排旨在设计有助于市场运行外部成本内部化的规则落地，保障经济体系顺畅运转。
诺斯将产权理论与国家理论都纳入制度变迁的研究范围，认为二者是相辅相成的。产权安排的确定，是国家统治阶级的意志与交换当事人努力以内部化外部交易成本的经济组织博弈的产物，有利于经济增长，也可能酿成经济倒退。纵观世界各国历史变迁，西方资本主义国家的兴起源于有效的产权准则。产权安排一旦被确立，组织或个体依据其所订立的契约准则来采取不同的替代性制度安排，进而配置资源以追求资源价值利用的最大化。如果我們把科斯定理扩展到国家这种组织形式上，就会发现，国家源于交易成本的约束，就不能一直有效采取合理的产权规则来促进经济稳健增长。倘若一国的政治或经济领域的交易成本为零，该国的经济增长则与其他组织运行类型无关。如果此交易成本为正，一国的内部权力分配博弈和规则结构安排制定落地则是经济增长之关键。
依据产权准则和国家意志来纵观历史上出现的经济增长或倒退，实际的制度框架往往是那些能促进这类生产率活动提高的制度，与那些提供了进入壁垒、促进垄断限制以及抑制信息的低成本流入的混合。产权结构的清晰界定和制度环境的改善，让知识财产或专利所有权得到保护。社会生产被塑造成正向的激励创新性努力，使得个人努力获取的私有收益率等同于社会必要劳动收益率。
（三）供给经济学：经济增长的古典理论的回归
20世纪30年代，资本主义国家经济危机的爆发，使得英国经济学家凯恩斯提出对萨伊定律的质疑。凯恩斯认为，在边际消费倾向下滑、资本边际回报率下降和流动偏好导致利率上升的情形下，为克服因总需求不足引发的经济倒退，政府可采用扩张型的财政政策和宽松的货币政策进行对市场经济的干预管理，刺激市场的总需求，拉动消费的增长从而繁荣经济。他的思想，谓之“需求侧管理”，在二战后，受到西方资本主义国家的普遍认可采纳。
然而到了20世纪70年代，“需求侧管理”因西方发达资本主义国家发生滞胀导致经济停滞不前和价格水平不断上涨而受到社会广泛质疑。于是，以美国经济学家拉弗（A. Laffer）、万尼斯基（J. Wanniski）、吉尔德（G. Gilder）等人为代表的供给学派应运而生。供给学派认为，人们欲望无穷和消费不足是因为生产环节出现了问题，必须通过减免税收来刺激生产，采取相对紧缩的货币政策，减少国家对经济生活的干预，缩小政府开支，提高私人投资能力。尽管我国的供给侧结构性改革与供给经济学并不完全相同，供给管理也并非简单地刺激供给总量，而是改革供给结构和提升供给质量，但目前我国的确存在企业税负过重、产品供需错配、资本边际效率下降、行政干预过多和制度成本过高等牵制，要从根本上解决这一掣肘，必须贯彻习近平总书记在2015年12月的中央经济工作会议上提出的“三去一降一补”1的供给侧结构性改革，实现发展方式的转变。
吉尔德的《财富与贫困》一书，阐明供给学派对若干重要经济事实的见解。供给学派强调了经济增长的关键源于生产供给和企业家的重要作用。财富的增长源于生产和供给的驱动，非贸易盈余所得的货币。生产者在创造需求方面起着主要作用，其投资决策在决定消费者购买的数量和类型方面是关键性的因素。当然，经济停滞不是缺乏需求，是缺乏高质量的供给和有效的生产。萨伊的观点也是正确的，即“需求源于供给，不存在产品供给过剩市场经济活动。即使存在产品过剩，只是劣等品过剩，谓之缺乏创造性供给努力，无法跟上消费者需求变化。”[6]消费者的需求不是一成不变的，但是生产者必须不断创造新产品，才能引致新的需求。一国生产者不可能觉察事先臆断的产品需求，而消费者对产品的偏好源于产品供给质量。世界万物是变迁的，产品供给质量也得与之变迁。[7]一个社会财富的增长来自个人投资者而非政府，只不过企业家是财富的创造者。企业家投资产品并生产携有某种随机实验性质，对此产品被推出市场未来能否获得回报，只是个先验概率，并不一定能盈利，仅以自觉的热情和敏锐的机警力“摸着石头过河”，进而在“干中学”增加市场经济运作经验。“一个获得成功的经济，依靠富人的增多，依靠一个庞大的敢冒风险的阶级。它们愿意舍弃轻易可得的舒服生活，而去组织新企业，赚取巨大利润，然后再投资”。“企业不断地改变它们的产品，它们的销售方法、广告宣传和零售战略，以便在这个体系中找出某种独特的、合适的地位，而它们就从这个地位尽可能长久地得到垄断利润。如果没有政府的援助、保护专利或用其他方法排除竞争者，这些垄断地位就不会持久。”[8]周其仁认为，中国改革开放后经济取得高速增长的一个重要原因是，把企业家请了回来，修改了相关法律，允许自由创业，保护契约，确认了生产要素参与分配的权利。
政府的需求管理政策破坏了需求，一旦需求受到政府的操纵，把“供应创造自己的需求”变成“你来取，人家就会给你”，就混淆了因和果的关系。补贴的政策诱导的供给，仅仅是背离了需求，在产品生产供给过程中，如果没有市场容量，仅是伪装，即使“外表”光鲜艳丽的消费业态，也不会刺激经济。尽管非生产的政府支出能刺激需求，实质也只是在减少需求。虽然在统计报表上存在“购买力”数字的变动，但也只是人为增加刺激，往往达不到预期的效果。当政府举办福利事业，发放失业救济金、大量提供公共服务职业，这时会妨碍生产性工作;当政府对获利的企业征税旨在支付那些开支，需求就会下降。供给学派的另一位学者费尔德斯坦对政府的作用存有质疑，政府在做决策时，往往缺乏高瞻远瞩，相较于居民和企业家（依据资本资产的长期经验），目光短浅，其作用的扩大，无意是在阻碍市场经济系统的运作，仅能获得反向的效果，不能提升市场经济绩效。
高税收是经济发展的制动器，同时也制造了通货膨胀。“拉弗曲线”指出：稳健的财政收入取决于政府在存有两种预期收益税率措施时应保持适当的税率。万尼斯基对此作了解释：如果政府颁布100%的税率，人们从事社会劳动生产的成果就会被政府所攫取，缺乏货币刺激驱动去从事社会生产活动了，货币交换生产工作也就停止了，政府的收益也就变为零。罗伯茨认为提高税率会减少供给的数量和提高它的价格。吉尔德赞同罗伯茨的观点：高税率是对生产的制动器，而税收制动器会引起通货膨胀，因为它减少了商品的供应，却没有同时限制货币的供应，结果是过多的货币追逐过少的商品。迈克尔·伊文斯强调，从历史上看，每当实际的国民生产总值与潜在的国民生产总值的差距缩小时，通货膨胀就会趋于加快。解决这个问题的一个方法是用增税来降低生产，然而更好的方法是用减税来提高生产能力。每当扩大工厂和设备的费用超过国民生产总值时，减税将会起到反通货膨胀的作用。因此，政府应当削减对投资和资本收益的课税，同时比削减所得税还要削减得多一些，以刺激投资。
其实，供给学派继承的是斯密的自由竞争思想，政府应减少对市场的干预，让市场自由竞争以创造与市场需求匹配的产品供给。但是，在凯恩斯为应对经济危机提出政府要发挥“看得见的手”的作用进而弥补市场失灵的困境时，此思想就变得模糊不清。实际上，供给学派与凯恩斯学派的争论正如尹伯成所言的并不单单是“供给”与“需求”谁创造了谁的辩论，更多的是市场自由主义和政府干预主义的博弈。
三、制度创新：
高质量发展的保障机制
在新制度经济学中，政府被视为与企业一样是以收益为目标的组织。它们都被描述为一种为了使主体福利最大化而设立了一系列规则的政治系统或社会系统，被寄托于能设计一套约束社会行为规范和保证规则顺畅运作且能降低交易成本的道德规则机制。科斯指出，政府实质是特大企业，通过行政干预而无须进行市场运作就能决定各生产要素的配置使用，不像企业还需与其生产要素的所有者进行市场契约联结。
党的十九大报告提出，实现高质量发展，要从提高供给体系质量为着力点，以供给侧改革为发力点，创新引领中国经济今后发展的新思路，昭示着今后我国的经济增长必须依靠外生或内生的技术进步创新变革与提高劳动者的素质。[9]根据亚当·斯密的观点，技术进步、生产力发展都是分工的结果，而发展分工的关键要素是分工主体、市场范围和制度。因此，探究经济增长的实质，就是要从分工经济出发，经济增长源于分工，分工关键在于包含人力资本、教育、经验、创业创新和企业家精神等人的基因，以及包含以公共基础设施投资建设为主的外生交易成本与以制度建设为主的内生交易成本。诺思和托马斯曾将技术进步创新、规模报酬经济、资本积累配置和知识经验水平等要素归并为经济增长，但这并非是经济增长的因，而是制度供给的果。经济增长源于制度供给是否与当前市场状况相适应，制度的制订主体重点在于政府，[10]而交易成本的节省取决于以政府为制度供给主体的制度创新。因此，政府的制度创新应致力于降低制度性交易成本，使得制度运转起来的产权归属清晰、政府的权责明确、知识的保护严格和经济的顺畅有效，如保护产权、扩大市场规模、鼓励生产要素的自由流动，鼓励创新，加强制度建设与法治建设，规范政府权力等。
（一）加强对私有财产权利和知识产权的保护
亚当·斯密认为，政府的任务是保护国家的安全、建立公正严明的司法机构和供给公共工程、教育服务等公共物品。加大对私有产权的保障力度，循序渐进地诱导个体或厂商参与知识转移与共享等创新活动。要没有社会联合力量对个体或组织的财产所有权或专利产权的保护，资本的魅力也就不复存在了，仅是政府保护之下的价值体现。[11]产权不仅需要明确地界定所有者，而且需要保证所有者的权利不受侵犯。产权的保护，主要有“自我保护”和“国家保护”两种形式，能激励个体或组织有效率地配置资源再生产。很多场合，让所有者自己保护自身权利非常困难，而且成本高昂。政府通过国家机器来保护产权，不仅更为有力，而且可以降低保护的成本。因为政府保护产权具有规模经济效果，所以政府能保障所有权不被社会其他组织侵占。社会收益因其成本低于社会自愿组织的成本而随着市场规模的扩大越发显著增加，更能刺激社会经济经营组织以租值回报（即税收）交换政府对所有权的规制约束，来保障自己权益不被其他组织抢夺。[12]相反，如果产权得不到国家保护，人们为了降低保护的成本，宁愿选择收益更低的经济活动或者试图通过不劳而获的方式掠夺别人的劳动成果。当每个人都试图建立自己的保护系统，结果整个社会的交易费用高不可攀。最后破坏了社会的生产性活动，降低了生产的积极性。近年来我国对农村土地和宅基地实行的登记确权发证，统一纳入不动产登记体现了对产权的进一步保护。
知识产权保护使得发明创造的外部性内部化，为创新提供了经常性激励，被认为是促进经济增长的重要因素。产品制造工艺的技术改进往往是不经意情况下反复试验的结晶，若此改进的收益被其他产品生产者攫取的成本高于其所能获得的收益，其他产品生产者便会停止侵占他们权利的行为，仅当将此技术改进的秘密予以专利产权垄断保护起来，即使其他生产组织者意欲侵用，潜在的私有利润也在增加，创新也就慢慢出现。[13]在自由市场竞争中，技术革新者的收益会因他人的模仿而缺乏产权制度的保护，造成租值消散，产品市场上出现一种“劣币驱逐良币”的现象;由于产权安排的缺乏或模糊错位，技术创新带来的正外部性并不能激发创新主体的边际创新水平的提高，仅会低于社会最优水平，此时就需要专利或知识产权予以解决这一掣肘和保护创新主体的创新成果、合法权益和营造创新法治环境。
（二）尊重创新规律，优化创新的制度环境
智慧市场，与资本及劳动市场一样，也是生产要素市场，知识、经验在里面能得到开拓、积累、分享和应用。新企业成立的速度、新产品开发的速度和新行业创立的速度，都依赖一个智慧市场的运作。知识增长包括协调不同个人努力的新模式以及利用資源的新组合，还包括适应新条件对工具和制度的修正，都源于无法预见和无法设计的过程，只有营造适合知识进步和技术创新的自由的制度环境才能产生源源不断的创新。近两年我国出台了一系列文件如《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》等，都体现了尊重创新规律、尊重人才、尊重知识的精神。“创造性思想需要一种有信仰的行动。信仰者必须相信自己的直觉，相信自己思想的自发创造，并努力探索使之达到实验和认识的地步”。萨伊指出各门学科之间存在普遍的相互联系，纯理论的科学必须先行一步，才能引导实用科学的发现，我们不能断定一种完全是好奇心的对象的事物，里面究竟潜伏着什么有用的性能。不能一味注重“干”而忽略了“学”，当忘却了“学”，“学”转换不了“干”，此时智慧的力量只能是空穴来风。
利润与发展是相辅相成，相互统一的。没有发展就没有利润，没有利润也就没有发展。利润往往依附于新事物的创造和未来新产品价值的转换与实现。经济之所以能向前发展，向前进步，源于敢于冒险、敢于尝试其他“理性”人不敢试验的新领域，伴随着新智慧的企业家精神灌输在社会产品生产供给创造过程中。在企业家所开发的项目中，只有较少一部分获得成功。但谁也无法事前预知，发掘成功企业的唯一途径就是给予企业家们挑战传统科学，探求梦想的自由。“物质进步基本上是无法预知的（预见到一项创新，实质上也等于实现了创新），在那些事物总是不太好控制的新领域里，常常出现最重要的进展”。
（三）扩大全球市场规模，促进社会劳动分工
根据斯密定理，社会劳动分工深度受到市场规模的约束。如果市场太小，分工就不会细化。而交通条件的便利有助于在更广的范围开拓市场，所以早期的工艺和产业的进步都发生在水运条件便利的地方。
新经济史学派也将西方世界的兴起归因于建立了有效的产权制度和市场范围的扩大。市场范围的增大，让经济体在生产贸易流通领域突破地理空间上的限制而作为人口有效需求市场容量的存在，刺激着劳动分工的细化和深化，即使是单一细小的产品也可以实现专业化和规模化生产。[14]马克思在《共产党宣言》中指出：由于资产阶级让一国的生产和消费都延伸开拓到世界市场，相关的商业、港口航海业和陆地交通相继发展起来，反向刺激了他国的生产和消费。正是由于市场规模的扩大，产品市场链条的劳动分工才能做得越专、越精和越细。同时，需求取决于人口规模和劳动分工。人口规模大的城市比乡村有更加专业化的商品生产和服务业，正是由于其能更好刺激劳动分工细分，拓展产品的交易范围来促进产品多样化，给市场创造与消费者效用相匹配的有效需求。在一些工业化进程加快的地区，人口的密度本来就高，但仍存在当地用工短缺等劳动力供不应求的问题，而工业化滞后的经济体伴有过剩的劳动力，却没有新的产业和新的市场消化这些过剩的劳动力。诚然，高人口密度可以成为分工发展的有利条件，但分工深化的前提是执行良好的法律、便利的公共基础设施和稳定的地区形势。基础设施落后、市场分割、政府机会主义严重和政局动荡等问题会导致过高的交易成本，劳动分工的深化会因此受到抑制。尽管拥有过大的人口规模，分工也难以深化。因此，必须打破地区分割，建立统一的全国大市场积极推动经济、贸易全球化和区域经济一体化。近几年中国政府积极推动的“一带一路”、自由贸易区的建设、北部湾战略、粤港澳大湾区战略和二孩政策的全面放开，有效地扩大了市场规模和促进劳动分工深化发展，节省交易成本。有效人口规模力是市场容量增大的前提，主要依赖于劳动生产率提升带来的收入的增加。分工提高了劳动生产率，进而提高人均可支配收入，扩大市场规模，又反向进一步促进劳动分工的深化。近年来政府大力推进乡村振兴战略、缩小城乡收入差距、基层社会治理现代化和社会保障就业创业措施的深入，大大扩大了因居民有效购买力提升带来的市场容量，助力于劳动分工的深化。
（四）放松准入管制，提高全要素配置使用
改革开放以来，私营企业逐步成为我国经济的主要驱动力，但是私营企业发展依然面临着诸多天花板。进入决定了一个经济的竞争性，而进入壁垒的设置以牺牲新进入企业的利益保护在位企业。“不良的管制不仅增加了商业运行的成本，而且增加了投资回报和个人交易的不确定性”。[15]（P124）在进入和管制中缺乏的透明度增加了官僚的自行决定权，诱使官员采取机会主义行为，使企业的注意力从经济性的生产活动转向寻求租金，使整个社会交易成本高昂，这也是官员腐败的主要根源。我国政府2017年着力推进的农村宅基地确权改革和自贸区市场准入负面清单制度都体现了鼓励生产要素的自由流动、发挥市场主体作用的思路。
人类是社会生产力的创造核心，是最重要的生产要素。有前景的创新，要有知识转移共享和研发积累外溢，也要有人力资本的投资、知识水平的驱动和企业家精神的支撑。若社会劳动者在全国市场范围内不能找到市场商机、自行创业和参与竞争，即使其拥有很好的知识资本财富，但也无法将此变成先进的生产资料来完全发挥内生潜力。劳动市场在全国市场范围内的蔓延扩大，极大地提高了社会劳动生产力、促进劳动分工和增进了社会福利。但是现在的劳动力市场上，户籍制度、子女教育、社会保险和住房等体制障碍仍然阻碍劳动力的进一步流动。只有深化体制机制结构性改革，逐步冲破市场的制度桎梏，才能为经济的增长提供原生动力。《国家为什么会失败》一书的开篇就举了诺加利斯城的例子来说明这个小城的两部分分属美国与墨西哥，人们拥有相同的祖先、文化和地理环境，收入水平却相差3倍。一个简单的解释是他们拥有不同的制度。亚利桑那州的诺加利斯隶属美国，履行的是美国的经济制度规则条约，在其管辖市场范围内自由就业和自由竞争，其居民能得到很好由政府、学校或企业给予的教育，知识技能的提高又给他们带来相比于索诺拉州的诺加利斯的居民的较高工资。索诺拉州的诺加利斯居民则生活在完全不同的制度下，这两种制度给人们带来了完全不同的激励约束，也给企业组织或个体带来了异质的分工生产驱动，造就了国境线两侧经济发展阶段繁荣迥异的根源。[16]（P2）近年来我国城市陆续进行的户籍制度改革、居住证、外来务工人员子女入学服务及积分入户政策都体现了鼓励劳动力自由流动，尊重劳动者的择业自主权的要求。
（五）加强制度建设和法治建设，规范政府权力
制度安排的存在旨在内化人们从事社会劳动活动相互作用时的不确定性所引致外部成本的高昂。诺斯以英国海洋运输的例子表明，在海盗猖獗的时代，海盗的存在提高了贸易的成本，并缩小了贸易的范围。英国多年的时间里都采用行贿的办法来防止北非海盗在地中海的劫掠，并且行贿是有效的，是因为地中海贸易的收入增加使国家境况的改善总体上超过贿赂的费用，且这种保护规则落地的成本要低于海上保护机构所收取的租值。当把同样的例子应用于日常生活中企业与政府打交道的过程时，为了通过政府的审批，通过行贿这种非正式制度安排虽然降低了单个企业的交易费用，却提高了全社会的交易费用。因为政府信息不透明、设置进入壁垒和过滥的行政审批等行为都提高了交易的成本，影响了经济绩效的提高。随着全球市场规模的分工深化，地區间跨境贸易将面临较为高昂的交易成本约束。17世纪英国国家制度从强制性制度安排到诱导性制度安排的演化，减少了因国家机会主义和人民寻租酿成的过高交易成本，大大提升了制度安排的交易效率，进而使得英国成功实现工业化。例如，1997年世界银行出台的《世界发展报告》明确提到，经济发展的最大桎梏是无法减少由于政府有限理性、机会主义带来过高的内生交易成本。来自政府随意践踏征用私有产权、过高税率、恶意通货膨胀、垄断性使用资源、滥用审批权、许可证操纵、行政干预司法等，都会造成交易成本居高不下。[17]因此，遏制腐败、规范政府权力是经济长期健康持续增长的动因，但这需要与之相匹配的制度安排设计支撑。近年来我国大力推进依法治国、审判权独立、简政放权，降低企业税负、减少审批事项、实施公平竞争审查制度等一系列改革都体现了规范政府权力，促进公平竞争的理念，有利于降低内生性交易成本。
经济高质量发展的本真是体现产品的价值属性，不仅要有“量”还要有“质”，从原先追求产品数量“锦标赛”式的竞争状态向现在及今后的“细工慢活”数量与质量并举的稳中求进本真之追求，体现的是人民对美好生活的向往，[9]内核是要转变过去需求侧管理和投资驱动理念，动力是要以供给侧改革为抓手，换走了“旧鸟”，引来了“新鸟”，凤凰涅槃，展现的是高质量发展的理论逻辑供给经济学，根是政府制度供给本真理性与市场经济工具理性的有效契合。未来中国经济要成功转型升级，必须浴火重生，要充分明晰政府与市场的关系，明确政府在市场经济中的职能，政府在市场竞争中应做“裁判员”而非“运动员”，资源的有效配置取决于市场，这又需要政府制度安排与之相匹配。所以，政府要积极稳妥推进制度供给创新，推进产权安排，鼓励创新，减少垄断，依法行政，加强人力资本投资，保护市场的公平竞争，积极推动全球经济一体化，从多方面降低内生性交易成本和外生性交易成本，形成有利于创新试验和分工发展的制度环境，形成保障高质量发展的“组合拳”，实现经济高质量发展的宏伟战略目标。
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Government Institution Innovation under the Background of High-Quality
Development
— view based on transaction cost theory
ZHANG Wei-kun
（School of Agricultural Institution and Development，South China Agricultural University，
Guangzhou 510642，China）
Abstract：Government is an organizational form produced by the state to save transaction costs，and its system design determines the transaction cost of economic operation，which then determines the economic performance. The institutional motivation for the coupling of high-quality development and economic growth can be traced back to the classical growth theory and property economic theory，while its institutional design deepening the quality of supply system is a manifestation of the classic regression for supply economics on economic growth theory. The cause of economic growth depends on the matching of institutional supply with it，and the designer of the system is the government. With the transition from high-speed economic growth to high-quality development，the government institution innovation should be implemented to ensure market operation improve quality and increase efficiency. We should strengthen the protection of intellectual property rights，respect the law of market innovation and optimize the environment of innovation system，deepen the division of social labor in the global market scale，improve the allocation and use of all factors，and regulate government power to promote government institutional innovation，aiming at saving the transaction costs of institutional arrangements.
Key Words：transaction cost;high-quality development;government behavior;institution innovation
責任编辑：刘 博
