新时代农村基层协商民主进程探析
刘逸兰
摘要：新时代背景下，农村基层协商民主实践已经初见成效，初步得到广大农民认可，但是我国农村基层协商民主的发展也面临着不可忽视的挑战，存在实践效果不佳的问题。对此，本文从农村基层协商民主理论出发，阐述了我国农村基层协商民主现状及存在问题，分析了问题存在的原因，并从提高基层民众的协商意识、有效结合选举民主与协商民主、拓展基层协商民主形式、推进基层协商民主制度化四个方面指出新时代农村基层协商民主的系统路径。
关 键 词：农村基层协商民主;协商民主;基层民主;路径
习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常生活中有广泛持续深入参与的权利。”[1]从习近平总书记的话语中我们能够看到协商民主与人民群众的切身利益直接相关，基层协商民主已经成为我国民主建设中的一个重点工程。
一、 新时代农村协商民主的发展现状及问题
民生是基层协商民主的重点，在实际运行中我们要重视协商，突出基层。因为它关系到基层民众的利益，关系到基层民众是否会主动参与协商民主，从而关系到决策的民主性、科学性、有效性。所以只有不断地发展农村基层协商民主，才能持续扩大基层民主。只有认清现状，解决问题，我国农村基层协商民主才会有更大的发展。近年来，我国农村基层协商民主取得了显著成效，但是我们在看到成效的同时也不能忽视农村基层协商民主过程中仍然存在的一些不可忽视的问题。
（一）农村基层协商民主取得的成就
第一，协商方式日趋多元。近年来，由于我国经济持续发展，我国的政治制度相比以前也得到了发展，社会主义民主也取得了很大成就。基层协商民主的发展呈现良好态势，协商方式不断丰富，比如民主恳谈会、村民和居民会议、圆桌会议、民情沟通日等等。[2]这些都是可以充分发挥效力的民主形式，能够充分调动民众参与公共事务的积极性，为我国的民主政治建设贡献力量。但是
第二，协商主体素质升高。基层协商民主的参与者主要是农民，他们是参与协商的主体，在民主协商的过程中，他们大多数也都懂得了理解、妥协，能够相互尊重、顾全大局，不为一己之私，使自己为我国的民主政治建设贡献力量。发展基层协商民主的过程中不仅能够推动我国社会和谐发展，也能增加人民群众的自我服务，自我教育，自我管理的能力。但是不可否认的是他们中也有一部分人还没有充分认识到服从集体的安排，也会为一己之私时而与主要基层干部争论，但总体来说还是有很大的提高的。
第三，民主参与渠道增加。近年来，我国经济的迅速发展，老百姓在物质生活得到满足后，他们对自身的政治权利也越来越重视，渴望参与公共决策，维护自己的利益需求。为了更好的满足广大人民群众的要求，我国基层群众组织采用具体问题具体分析的方法，根据实际情况制定出不同类型的协商方式，不断扩大基层民众参与民主决策的渠道，比如通过微博平台或者微信公众号平台参与村务的一些討论和管理，使得我国民主建设取得了很大成果。
（二）农村基层协商民主存在的问题
第一 ，协商程度有待加强。农村协商民主要求通过平等利益主体的政治参与，表达自己的利益需求，在协商交流的过程中为农村公共事务提供建议，我国也出台了一系列政策意见来把协商民主落到实处，真正的实现人民的民主权利。但是，在农村的具体实践中还存在将协商流于形式的问题。比如，少数人把持协商会议，让村民议事会等协商会议变成了走过场。首先，这是协商主体地位不平等导致的。在政府和党委的组织下产生协商民主，组织者为了维护自身的利益，有时会掌控协商进程，使协商结果朝着自己所期望的方向发展，并且在协商进程中，一些民众也担心自己的发言与村干部的意见相悖，从而遭到报复，也不敢表达自己内心深处的意见，所有这些都无法充分表达广大人民群众的利益诉求。[3]因此，协商民主的真实性遭到质疑。其次，是由参与主体协商意识淡薄导致。一方面协商民主的召集方协商意识淡薄。在实际协商过程中，召集方多为村干部，协商民主能否生存和发展取决于村干部的意愿。另一方面，参与民众的协商民主意识不够。在中国是一个熟人社会，注重人际关系的和谐，虽然有利于形成相互尊重的氛围，但是当遇到不赞成观点时，碍于人情，不能态度鲜明的表达自己观点，这样意见得不到很好的交流互动。这种不进行真正协商的情况也就时有发生，从而阻碍我国农村基层协商民主的发展。
第二，协商规则有待完善。从目前协商进程来看，农村基层的协商程序还没有以长期有效的规范化制度化的方式存在和运行，因此导致乱协商情况的发生。首先，农村基层协商程序还存在适应性较弱的问题。[4]民主的长期发展需要制度和法律护航，《村委会组织法》的颁布实施，在一定程度上保证了农村基层协商民主程序的运行，但是组织法只是对基本的协商程序进行了法律约束和规范。在农村实际的协商过程中会遇到更具体的问题，如农村医疗、农村教育、农村土地、农村住房等等。在一些地方也实行了关于推进农村基层协商民主的措施，但是都只是地方政府的文件指示，不具有普遍约束力，更别说形成强有力的农村协商机制。并且农村基层协商的实践大多是村干部带头实施，当村干部辞职或者退休后，就会改变原有的协商程序，难以形成一种统一的协商民主程序模式。其次，协商程序还存在缺乏监督和各项操作规范问题。协商程序一般有三部分组成：协商议题确定、协商过程的实施、协商结果的监督。这需要各程序内部关系明确，协调性好，并且能达成共识。但是在农村的实际实践中，对于协商问题协商议案需要多少代表同意才能进行村民议会讨论并没有明确的规范，同时在协商过程中形成的共识和利益需求能否被决策部门采纳这与村民基本没有关系，农村各协商部门缺乏沟通合作，村民也无法对协商结果进行有力监督。因此，即使大家在一起协商村务，由于没有有效的协商程序，也只能是乱协商，达不到预期的效果。
第三，协商内容有待商榷。在我国农村基层协商民主的建设中，基层政府组织也开展了各种形式的协商，讨论范围也包括群众民生的很多方面，目的是想在此基础上改善民生，发展民主。但是在我国农村协商民主的实践中还存在明显的不足。比如基层协商的具体措施不当。主要有以下几个方面。第一，协商议题的选择不加筛选。在村务管理的过程中，如果一遇到一些稍微棘手的问题，就召集村民进行协商，耗时耗力，对村民的正常生活也进行扰乱，从而使村民把村务协商当成困扰而不是一种幸福，不觉得村务协商对大家来说是一个有利的事情，因此，即使参加协商了，也不会尽心尽力给出真正内心的想法，从而不能真正给村里带来一些真正指导性的建议。所以，村干部应对协商议题进行有效的筛选，把那些真正需要协商的问题搬到议桌上来。第二，基层协商时间和人员的安排均不固定。我国经济持续发展，更多的青年从乡村走向城市，离开家乡长期在外务工。因此，对于村里重大的且不经过广泛协商就无法解决的事务，应选合适时间把大家聚在一起进行协商。第三，民众不能给出符合实际的协商结果。在协商过程中，有时民众不能根据实情，具体问题具体分析，相互协商给出符合实际的实施方案。因此，滥协商的情况时有发生。
第四，协商主体不够明确。协商过程中最重要的就是协商主体，因为参与主体是构成协商民主的要素之一。协商主体具有不同的利益倾向，不同的政治诉求，因此协商民主就是为了让那些社会地位不同的主体提供一个能撇开社会背景、社会关系的平等参与协商交流的机会。从而使最终的决策能够兼顾尊重多数人的需求又考虑少数人的意愿。因此，我们每一个人都是协商民主的参与主体，都是交流对话的主体。也就是说，理想化的协商民主应该是具有开放性的特点，能够让所有需要和愿意参与协商民主过程的群众参与其中。在我们国家，每一个人民群众都享有民主的权利，这也充分保障了协商民主参与主体的广泛性。但是在农村基层协商民主的实践中，却存在明显的完全听从上级指示的倾向，没有广泛的收集民意。[6]有以下几种原因。首先参与的主体大多是农村中的一些村干部和一些顺应村干部主张的人员，比如说村民议会制度，参与的人员一般也都是经过认真选择的，村里的领导或者一些拥护村干部主张的人，村干部为了自身的利益和为了能够在上级领导面前好好表现自己，无条件服从上级指示，按照上级的意思行事忽略村民的真正意见，没有做到广泛协商，充分表达民意。但是我们必须明白：民主并不是由一部分身居要职的人决定的，而是由每个人的利益需求决定的，利益与民主是正相关的，利益越大，人们对民主的需求就越大。如果协商民主参与主体的意见掌控在村干部手中，那么就很难反映大多数村民的真正利益诉求，最终也会导致协商民主存在明显的领导个人色彩，协商结果具有随意性，因此大多数村民的利益需求无法表达，这样即使形成了所谓的公共利益决定也不会使公众满意，得不到他们的支持和认可。甚至直接损害了协商民主本身的形象，在老百姓心中形成差评，最终不利于农村基层协商民主的政治建设。
二、新时代农村基层协商民主存在问题探析
应到看到，农村基层协商民主的成效显著，价值突出。但是在实际的运行过程中也并不是一帆风顺的，存在不少問题，在前文也进行了说明，但是我们找出问题并不是就行了，还得分析原因，进行改正。
（一）基层民众政治文化水平低
农民参与基层协商民主的社会思想基础主要是农民的政治文化水平。但是目前我国的农民政治文化水平较低，政治敏感度不高，追根溯源还是我国农村至今仍然存在顺从心理、非参与意识等传统的政治文化观念。这种观念影响农民对政治的关注度参与度，影响农民政治文化水平的发展。农民的头脑中仍然存在农村传统政治文化中的消极因素，这些都反映在农村日常的参与行为中，既影响农民对基层组织相关制度的认同感，也不利于我国基层协商民主观念在人们心中生根发芽，从而导致我国农村基层协商民主发展活力不足。
（二）基层群众组织的协商素养较差
农村基层群众组织的协商素质决定其参与协商的深度和广度，也决定协商能否取得预期的效果。[7]一般认为，基层群众组织的协商素质包括其参与协商的意识和能力。在我们的基层实践中，基层群众组织普遍对政治有疏离感，有的认为召开民主协商是给自己找麻烦，不愿意去参与其中。这就导致基层群众组织的参与不足，无法充分发挥基层协商民主的民意表达和政治表达。并且我国基层群众自治组织也不具备较强的协商能力，参与民主协商的主动性和自觉性不是很强，其效果也不好，这都限制了我国基层协商民主的发展。
（三）基层干部和群众之间缺乏信任
农村领导干部能不能走进群众，是不是自觉的把群众摆在心中重要位置，主要是看村干部自身是不是树立起了牢固群众观念。目前虽然村干部的群众观念意识有所上升。但是群众观念淡薄的问题在部分村干部中仍然存在，比如对村民的话听不进去，作风武断。我们有的村干部在面对村民反映情况时，没有耐心，或者对村民的诉求采取搪塞的方式。结果是村民有话无处说，有问题得不到解决。村干部与村民关系顿时紧张起来，干群之间的鸿沟也就越来越深，村民就产生了对村干部的不满。还有一点就是在实际工作中，村干部对上级领导布置的任务能够保证超额超量完成，完全按照领导的意愿行事，当然这是正确的，但是在完成领导意志的过程中却不从实际出发，不顾一些老百姓的利益，对他们提出的要求却不当一回事，不予理睬，甚至损害老百姓的利益去迎合上级，从而阻碍民主协商的发展。这也就是大家经常说的村干部对上级负责的多，对村民负责的少的现象。
（四）基层协商民主制度不够完善
基层协商民主的法律制度不健全。由于法律法规的不完善，使民主协商不能很好的满足农村基层组织和村民的政治参与和维护自身权利的需要。因此，基层协商民主制度有待完善。我们知道，基层协商民主程序规范化，不但能够提高协商效率，而且也能充分保证协商结果的公正性。目前，农村基层协商民主的议题、方案、过程、实施、反馈等等问题都不够清晰，所以这都是造成农村基层协商民主问题的一方面原因。
三、新时代农村基层协商民主发展路径
针对上述中国农村基层协商民主建设过程中错误的问题及成因，本文从以下几点对我国农民基层协商民主的发展提供对策。
（一） 提高基层民众的协商意识
农村基层协商民主自产生之日起其自身就孕育着极大的动力，呈现出强大的生命力，经过不断的探索实践，寻找出自身的逻辑运行道路，并不断的演化成一种不可逆的力量。经过多年的实践，我们知道农村基层民众是推动农村协商充满活力的根本力量。首先，培养农村基层民众的民主协商意识。只有农村基层民众的民主协商意识不断增强巩固，才能使其转化为具体的协商行为，所以我们要在农村普及并营造协商民主意识和协商民主氛围，对提高农村基层民主治理水平提供思想保障。[7]并且多展开一些农村基层协商民主专题培训，对村民不仅进行理论教育还进行实践锻炼，提高村民参与民主协商意识，发挥自己的能动性和积极性，为农村基层民主政治建设贡献力量。其次，积极培育农村各类社会组织，提高村民的组织化程度。在一定程度上，农村的各类社会组织为民主协商提供了持续发展的生命力。所以，发展农村社会组织，尤其是发展农村的经济组织，以经济利益为吸引力带动村民的政治参与，通过农村社会组织力量，不断提高农民的协商参与能力。
（二）有效结合选举民主与协商民主
完善选举，推进协商。当前，我国的民主化路径已经越来越明确：不断完善选举，积极推进协商，在二者的动态结合中，走出一条中国特色的民主政治发展道路。只有理清选举和民主的关系，协商和民主的关系，选举民主和协商民主的关系，才能给选举和协商一个明确的定位，从而我们可以在坚持民主的价值取向和基本原则的前提下大胆运用选举和协商，完善它们，发挥它们的作用，更好的服务于中国特色社会主义民主政治建设中。选举的效力和协商的作用共同存在于我国的民主政治建设过程中，几乎没有人否认实现二者结合的必要性。把协商民主融入到整个村民选举的过程中去，首先在确定候选人的过程中充分协商，候选人的工作能力和道德品质都决定着未来乡村的发展，从而也影响着每个村民的切身利益。所以，确定候选人是选举环节中最重要的，因此候选人的确定需要进行广泛的协商，即村里的各个群体对候选人的评选进行理性协商讨论。在充分实现多方协商的基础上，做到客观理性看待自己的选举，对村里负责，推动乡村的民主政治建设。
（三） 拓展基层协商民主形式
首先，我们要对以往的协商民主的实践形式进行总结，吸取经验教训。当前一些基层民主的实践形式如民主恳谈会、村民议事会等已经实施了一段时间，我们从中积累了经验，但是也发现了一些问题。如何对协商形式进行创新，需要我们把民主协商过程中遇到的问题进行分析，然后把总结的经验与村里具体的实践活动相结合。理论联系实际，研究出适合本村的协商形式。其次，要扎根群众，发挥群众的智慧，从群众的需求出发，探索符合当地群众的协商形式。[9]最后，我们知道做好基层协商民主工作要因事而为、因时而进、因势而新，互联网技术不断发展，5G时代已经到来，都为我们基层协商民主工作注入了新的活力，我们也应该充分利用这些机遇，顺势而为，开展不同形式的民主协商方式。比如建设协商民主的互联网政策宣讲平台，互动交流平台，还有建立微信群，并且最近运用新媒体嵌入到各种具体的工作中也十分流行，我们也可以把新媒体和民主协商相结合，推出一个新的民主协商形式——“微协商”。“微协商”的运用使大家交流不受时空限制，也不会为他人所左右，大家可在同一时间发表观点，让思维的火花相互碰撞，折射出更多的思维之光，创造之光，为我们的民主协商增添动力，以更贴近群众的方式进行协商。
（四） 推进基层协商民主制度化
推进农村基层协商民主的法制进程，是农村协商民主制度建设的关键。首先，我们要完善农村协商民主法制体系，使农村协商民主有法可依。依法协商，依法民主是依法治国在农村的重要体现。[8]使农村协商民主有法可依就是要把农村协商民主制度细化，弥补制度漏洞。针对目前农村协商民主法律法规还不能完全适应和支持农村协商民主政治建设问题，所以我们得完善相应的法律法规使协商民主的各个程序有法律支撑。健全和完善《村民委员会组织法》对其中的各项规定给出清晰明确的界定，避免模糊不清，从而产生制度漏洞。对那些违反协商民主程序规定的行为依法给予处罚，让我们的村民在依法民主协商的氛围中行使自己的民主权利。其次，我们要保证协商民主程序中监督体系的有效性。通过在村里建立监督主体和监督规范来保证协商民主的公平公正。一方面要加強村民对协商民主的监督意识。另一方面要把监督体系的架构打牢，每一个村庄都应该建立一个健全的村务监督委员会制度。并且提高村务公开的透明度，让每一个村民都可以了解村务的情况。
协商民主是我国社会主义民主的重要形式，它贯穿于我国长期的民主政治实践之中，本文在总结农村基层协商民主的成就，分析其当前存在的问题和存在问题的原因，提出了具有实践性的发展对策。事实证明，农村基层协商民主经过这么多年的努力和发展，取得了不少成果，但是在协商的程序、组织、实施和监督过程中都存在一定缺陷，如果我们想要进一步发展农村基层协商民主建设就必须进行相应的政治民主建设，将协商民主引向健康发展方向。当然，我们对我们国家的农村基层协商民主充满信心，相信协商民主制度能够在我们国家的这片沃土上遍地开花。
参考文献
[1] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017.
[2] 林尚立，赵宇峰.中国协商民主的逻辑[M].上海人民出版社，2016：161-192.
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[6] 徐行.当代中国协商民主的制度化建设[M].南开大学出版社，2017：32-50.
[7] 李永慧.中国基层协商民主的实现路径研究[D].山东师范大学硕士学位论文，2013.
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[9] 陈剩勇，杜洁.互联网公共论坛与协商民主：现状、问题和对策[J].学术界，2005（5）.
