科研事业单位内部控制体系建设探析
苏善江 王彪 于燕峰
【摘要】? 建立并完善内部控制体系是新形势下科研事业单位内部管理的重要手段，也是财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的内在要求，更是全面落实《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知的重要举措。单纯从财务管理的角度来控制科研资金利用效率，已经不能适应多变的经济形势的需要，必须辅以现代化的信息手段，实行全面的预算控制管理，并结合科研绩效评价体系，在保证财政资金安全性和高效率的前提下，从根本上激发科研工作者的积极性和主动性，使科研事业单位内部控制体系更好地为科学研究服务。
【关键词】? 科研事业单位;内部控制;体系建设;评價机制
【中图分类号】? F233? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）19-0091-03
2015年12月21日，财政部印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）明确指出，内控建设必须要健全内部控制体系，强化业务工作流程;对内部权力集中的重点领域和关键岗位建立权利制衡机制，实现权力的分权和授权;建立健全内控报告制度，财务信息公开制度;加强内部审计和监督工作，建立考评问责制度。由此可以看出，国家已将内部控制建设工作作为加强资金管理、规范业务工作、提升管理与服务的一项重要工作内容来抓。
一、科研事业单位内部控制体系建设思路
（一）科研事业单位内部控制体系构建的原则
科研事业单位主要是以科学技术研究为主要目的，因而科研事业单位内部控制体系建设必须服务于科学技术研究这一根本宗旨，在保证科研工作健康、正常、有序进行的前提下进行内部控制体系的构建。党的十九大报告指出，要从科教兴国、人才强国、创新驱动发展战略高度认识科研事业单位管理体制改革，建立现代适应科研事业单位发展的制度。科研事业单位内部控制体系的构建要遵循全面性、重要性、制衡性、适应性的原则。
1.全面性原则。即全员动员，全面控制。科研事业单位的内部控制要涵盖从项目申请到项目执行、项目结题的整个过程，控制资金的支出，保证科研资金的安全性和有效性。科研事业单位内部控制体系的建立是以全部经济业务为主线，通过梳理、整合、优化工作业务流程，打破部门间业务界限，实现业财融合，强化各部门的协同与合作，明晰相应的职责和权限，解决制度中的缺陷，控制资金风险，防止权力滥用，提高科研事业单位整体管理水平和效率。
2.重要性原则。在注重全面的前提下，重点关注重要业务事项和高风险领域，保证资金安全。
3.制衡性原则。对涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位建立制衡机制。主要包括分事行权、分岗设权、分级授权、关键岗位轮岗和专项审计等。对经济和业务活动的决策、执行监督要明确分工、相互分离;对涉及经济业务活动的相关岗位，要依职定岗、分岗定权、权责分明;对各管理层及各工作岗位要分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般与特殊授权;对重点领域和关键岗位要建立干部交流和定期轮岗制度，不具备轮岗条件的关键岗位要采用专项审计措施。
4.适应性原则。科研事业单位建立的内控体系要与单位性质、工作内容、内外部环境相适应，同时要根据时代的发展和单位侧重不断进行调整和修正。
（二）科研事业单位内部控制体系建设应关注的问题
1.针对风险点进行内控制度设计。从现实来看，目前大多数科研事业单位都制定了内控制度，但是员工对内控建设的认识不够深入，规章制度与相关的业务流程执行乏力，并不能充分发挥内控应有的作用。因而在建立科研事业单位内部控制体系时必须从本单位现实出发，分析评估可能存在的风险点，针对可能存在的风险点进行内控制度设计。
2.健全内控监督机构。内部控制监督机构是制度执行的监督者，更是内控制度良好实施的保障部门。尽管现在大多数科研事业单位都已建立了内部控制制度，但并没有专门的内部控制监督机构。不同部门、机构之间职责分工不明确，容易产生推诿现象。为此，必须针对每项业务设计完善的业务工作流程，明确权利和责任，内控监督稽核机构要对内控制度的全面性、有效性、合规性以及岗位责任的落实情况进行监督检查。
3.建立有效的内控评价体系和责任追究机制。内控体系建立得再完善，如果缺乏有效的内控评价体系，内部控制也不能发挥其应有的作用，只有建立权责利相统一的评价体系和责任追究制度，才能发挥内控体系更好地为科研服务的重要使命。
（三）科研事业单位内部控制体系建设路径
根据财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，结合《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知（中办发[2016]50号）以及科研事业单位的实际工作情况，将内部控制建设工作作为加强资金管理、规范业务工作及管理与服务流程的一项重要工作内容来抓。科研事业单位最重要的是项目资金的管理，因此，必须要有一个系统、完善的内部控制框架体系，才能使内部控制工作扎实有序推进。科研事业单位内部控制框架体系和流程图详见表1和图1。
二、科研事业单位内部控制体系建设工作的推进
（一）编制《科研单位内部控制手册》
科研事业单位内部控制体系的构建要从预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面出发来找出科研项目管理的关键风险点，同时结合内部权力集中的重点领域和关键岗位建立制衡机制，以问题为导向，针对风险点，制定相应的管理规章制度，包括对原有制度的修订和完善，梳理相关业务工作流程，完成《内部控制手册》的编写工作。
（二）科研事业单位内部控制体系的落实
以全面执行《内部控制手册》为抓手，进一步落实中办发50号文件精神，以保障科研有序进行为宗旨，以内部控制报告评价为导向，以信息化为手段，对重点领域、关键岗位进行分事行权、分岗设权、分级授权，逐步从经济活动控制拓展到全部业务活动和内部权力运行当中来。
1.实行全面预算控制。科研事业单位应充分利用预算控制系统软件等信息化手段，通过预算资金控制，使科研单位建立与现代治理体系相适应的，权责分明、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，充分发挥内控在科研单位现代化治理中的管理和服务作用。
2.开展对在职人员关于内部控制建设及新制度的培训工作。以《内部控制手册》为依据，通过网络、微信平台以及专题培训班等形式，对单位职工开展相关业务工作流程及规章制度的培训工作，切实加强单位内部控制制度。
3.与其他单位交流内部控制建设工作。各科研单位可以围绕科研院所内部控制建设工作进行专题讨论，积极探寻有利于科研單位进行科学研究的内控建设的新方法和新模式，在更有利于科研发展的同时，加强科研事业单位的内部控制，这将开阔科研机构内控建设的思路，拓宽内控建设的发展方式。
三、新常态下科学事业单位内部控制体系的优化
（一）建立岗位轮换制度
要对关键岗位和重要领域的相关人员建立岗位轮换制度。岗位轮换制度，由单位内控工作领导小组负责，对于可轮换岗位制定轮换计划、执行、监督和反馈。第一步，完成职能部门负责人的轮岗工作。对于有相应发展潜力的人员进行轮换。第二步，对于职能部门间的人员轮岗。结合单位关键岗位和重点领域进行人才梯队建设规划，对于具有发展潜力的人员和优秀的人员提出轮岗计划并执行。员工个人也可根据个人的职业规划并结合单位的实际需要提出轮岗需求，单位要审核是否具有轮岗的条件。轮岗要坚持的一个重要原则是，不能对轮入和轮出部门工作的有序进行造成影响，并有利于单位提高工作效率和内部控制建设水平，有利于提高员工素质。
（二）全面引入财务助理制度
为了贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域简政放权、放管结合、优化服务等“放管服”的精神，建立并完善以信任为前提的科研管理机制，应结合科研事业单位情况，建立健全科研财务助理制度，为科研人员在项目资金管理、财务管理、项目审计验收等方面提供专业化服务，使科研人员从繁杂的报销业务中摆脱出来，专心进行科学研究，赋予科研人员更大的自主权，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性，保证科研人员潜心从事科学研究、攻坚克难，多出科研成果，促进经济发展，为实现中国经济高质量发展、建设世界科技强国做出更大贡献。
2018年国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发[2018]25号），围绕科研经费“放管服”出台了一系列的政策措施。这就从根本上解除了科学研究人员的束缚，有利于科学事业单位科研创新，充分发挥科研人员的主观能动性，同时加大对承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员的薪酬激励等政策，将人才的活力和潜力充分释放出来。
（三）紧跟时代脚步，利用现代化信息技术推动内控建设
内控制度必须要紧跟时代变化，要采用现代化信息手段进行全面的预算控制，以此来提高科研事业单位内部控制的管理水平。通过现代化的手段对单位的管理方式和方法进行及时的更新和修订，使科学事业单位内部控制管理朝着现代化、科学化的可持续方向发展。
四、科学事业单位内部控制体系评价机制的建立
2018年9月 ，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式公布，意见指出，要全面实施预算绩效管理，保证项目资金的使用效率，强调了绩效管理和评价在项目评审中的重要作用。全面实施绩效评价管理是解决当前科研事业单位重预算轻绩效管理问题的有效途径，也是加快建成全面预算绩效管理体系、健全和完善科研事业单位内部控制体系的一项重要措施。因此，预算绩效评价机制可以作为衡量科学事业单位内部控制体系是否完备的重要因素。
当前，我国正处在转变发展方式、经济结构调整的关键时期，我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段，因此，必须加快科研单位内控体系的构建，以全面实施预算管理为抓手，把项目预算与项目决算绩效评价指标结合起来，防止科研事业单位项目申报绩效评价目标低，一些领域财政资金出现低效无效、闲置沉淀的现象。在国家大力推进科研事业单位改革的新形势下，内控制度体系的建立和内部控制报告工作已经成为构建内控体系的新的管理模式，为了保证科研经费的使用合法合规，提高项目科研资金的使用效益，有效防范科研活动的风险，更好地推动内部控制在新时代科研事业单位深化改革的重要作用，有必要建立以事实为基础，指标结构科学、清晰、合理的评价机制。
总之，内部控制构建要紧跟时代步伐，随着事业单位改革的推进，内控体系也要不断地修改和完善，切实起到风险防控的目的。在国家科技体制改革的新形势下，科研事业单位的内控体系建设也将面临着新的挑战，要结合新情况、新发展不断地进行制度创新。X
【主要参考文献】
[ 1 ] 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[S].中办发[2016]50号.
[ 2 ] 乔光辉，王小平，许真知.科学事业单位如何承接“放管服”[J].中国总会计师，2019，（2）：157-159.
[ 3 ] 曹文明，刘大尚等.高校内部控制主要问题分析及其有效性评价研究[J].经济师，2019，（1）：171-174.
[ 4 ] 国务院.关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[S].国发[2018]25号.
[ 5 ] 曹堂哲.打好全面实施预算绩效管理的几场攻坚战[N].中国财经报，2019-05-11（07）.
【作者简介】
苏善江，男，高级会计师，中国林业科学研究院林业科技信息研究所财务处会计;研究方向：管理会计。本文通讯作者。
王彪，男，高级工程师，中国林业科学研究院林业科技信息研究所党委书记;研究方向：企业管理。
于燕峰，女，高级会计师，中国林业科学研究院林业科技信息研究所财务处处长;研究方向：管理会计。
