社区养老服务的标准化与质量控制

    陈媛

    【摘 要】随着社会经济发展、人口老龄化程度加深，传统的家庭养老模式不再能够满足老年人群日益增长的需求，与社区相融合的居家养老模式成为应对老龄化压力的主要选择。社区养老作为应对养老压力的主要方式，在满足老年人服务需求的同时，其发展过程中也出现了一系列亟待解决的问题，服务形式内容单一、制度建设力度不足、供需服务不匹配等，该类现象直接引起老年人群对社区养老服务满意度的降低，以及社区养老服务吸引力的缺失。因此，精准识别老年人的实际需求、合理定位服务内容、把控服务质量，既是提升老年人对社区养老服务满意度的有效途径，也能使得有限的养老资源尽其所能发挥效用。本文通过研究社区养老服务的发展现状，就当前服务过程中存在问题提出改进建议，以期达到社区养老服务标准与质量的优化与提升。

    【关键词】社区;养老服务;体系建设;质量控制

    中图分类号：D669 文献标志码：A? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1007-0125（2019）34-0218-02

    一、背景及問题提出

    根据全国第六次人口普查调查数据统计， 在我国总体人口年龄结构的分布中，60岁及以上人群的数量共计1.85亿，占据人口总量的13.26%，其中65岁及以上的人口数量占总人口的8.87%， 与2000年数据相比上升了1.91%。伴随着老龄人口数量的大规模增长，人口结构老龄化特征突出，老年人的养老及照料方面成为当前社会共同面临的一个不容忽视的难题。

    （一）社会环境

    随着经济水平提升和社会环境变迁，人口流动性增强，家庭规模开始转向小型化，传统的、依靠子女提供养老支持的方式与社会发展不相适应，老年人的自我养老风险也在随着年龄的增加而不断上升。在以血缘关系为纽带的传统家庭养老模式受到挑战的同时，老年群体的需求逐渐转向家庭以外的社会服务。由此，集家庭养老上的精神慰藉优点和社会化养老趋势于一身的社区养老服务逐渐引起各方重视。

    （二）政策背景

    社区养老既区别于传统的家庭养老模式，又结合了机构养老的特征，在发挥家庭功能、满足老年人群情感需要的同时，也为一部分居民提供了就业服务的机会，推动了社会的发展。“十三五”期间，我国要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全”，全面提升社区在老年服务供给方面的能力。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》中明确表明要建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，促进社区居家养老与机构养老体系之间的沟通与交流，加快二者的融合性以及高质量发展。

    二、研究现状

    国外养老发展历程和模式都相对成熟和完善。他们提倡更为积极的养老理念，并且鼓励发挥家庭以及老年人群在其中的作用，号召个人责任回归的自助养老模式。Kane R.A（1997年）在早年提出拓延补充家庭照料的内涵，并且模糊机构养老、家庭照顾和社区服务三大板块的边界，才能更好地开展社区养老服务①。Cantor综合考虑老年人面对的困难，并从该角度出发，提出在养老服务开展过程中，要充分融入个人社会化与发展、日常生活协助、健康就医协助三方面内容②。Bettina Meinow（2005年）参考2002年SNAC-K数据，经比对发现老年人的身体状况、行动能力、经济条件和家庭结构等，均会对老年人照料需求产生影响，因此，社区养老要结合实际状况，尽可能多地照顾不同老年人的差异化需求③。

    朱浩（2017年）将社区养老服务的递送程序视作讨论的重点，讨论后发现社区养老服务和医疗服务之间关联度低，社会化主体能力较弱，多元主体之间缺乏良好的互助机制。郭淑婷（2018年）对比了近几年的纵向数据，探讨社区居家养老服务需求和供给动态变化的趋势，发现医疗照护服务呼声最高，其次是精神慰藉需求。候冰（2018年）分析研究了城市老年人社区居家养老服务需求层次和满足策略，通过对老年群体划分后，发现当前老年人服务需求较为集中，需求的层次性也相应地体现出来，且呈现出“期待性”高于“依赖性”的倾向。针对这些矛盾与问题，为社区养老服务制定一套规范的流程以实现对其质量的控制，对推动社区养老服务组织的发展具有重要的意义。

    三、研究内容

    （一）相关概念

    1.社区居家养老

    社区居家养老一词最初起源于英国，国外通常将其统称为社区照顾（community care）。社区照顾触及的领域比较宽泛，可以自理的居家老人以及身体健康状况差的老年人都涵盖其中;在服务提供上，既包括专业性付费式服务，也囊括了亲戚邻里间非正式、互助性服务。从宏观上来说，社区养老服务就是以社区环境为主要依托，为适龄老人提供紧急救助、精神慰藉以及家政服务等服务类型的新型养老服务模式。从福利社会学角度来看，社区所承担的角色是多方面的，既是福利组织之一，同时又是福利供给的重要来源和社会福利制度的组成部分。

    2.居家养老服务标准体系

    《养老服务业标准体系框架研究报告》将养老服务标准体系的范畴划分为服务基础与通用标准、服务管理标准（包括管理标准与服务标准）以及服务支撑保障标准④。根据该研究报告中所做出的划分，我们可以得出如下定义：居家养老服务标准体系是由居家养老服务领域内相关的服务通用基础标准、管理标准以及保障标准三大子体系构成的一整个系统，这个标准涵盖居家养老服务的内容与流程规定、服务质量控制、服务规范、相关政策制定等多个方面。

    （二）存在问题

    社区居家养老服务的标准化体系建设涉及多个主体，包括提供服务的社区相关人员、政府相关部门以及各类社会组织，同时也包括享受服务的老年群体;质量的控制应该涉猎到各个环节，包括从最初服务内容的制定，到服务项目的实施与监督，以及后期有关服务主体的反馈，都严重影响抑或是制约着社区养老服务标准化的实现。

    1.准入机制不完善

    当前社区养老的准入条件设置不规范，没有针对服务主体设计出一套完整有效的制度体系，信息不对称现象是准入机制失能的一个重要表现。一方面政府部门对于社区服务组织没有设置相应的门槛，规则细化不到位，使得服务水平和预期相违背，另一方面，社区组织对于工作人员收录也没有制定应有的规则，工作人员没有明确细分，导致老年群体不能完全享有或者低效享有其服务，引发社区养老服务功能的弱化，老年群体不满呼声日益高涨，参与度低等现象的发生。

    2.服务内容不健全

    社区居家养老服务的资源利用效率低下、供需错位等一类问题层出不穷，究其根本还是在于对老年人服务需求的把握存在偏差。除此之外，当前我国社区养老服务类型划分仍然不够细致，在提供养老服务的时候，没有明确老人真实的需要，引发供给与需求不对称。其次，服务提供人员的划分大而泛之，专业人员与一般服务人员之间界限不明确，工作人员的年龄构成与不同目标群体之间需求不相适应，导致服务效率长时期无法提升。最后在社区养老服务设施问题上，资金投入不足引发设施资源的匮乏，同时过多的老年人群与社区内有限的活动场所之间矛盾凸显，相关活动设施老化等，均导致社区养老服务发展的滞后性。

    3.管理体制的混沌性

    社区养老服务的发展主要是以公益性为主要目标，与养老產业不同的是，它更多关注老年人的日常生活，并为其提供基础性的服务活动，具有普惠性的特质。政府部门、社区组织、市场主体作为社区养老服务推行的三大主体，在处理社区养老服务的问题上职责划分不明确，在政策执行的过程中，面对相同或相似的职能时，各主体通常会因目标差异引发利益纠葛而相互扯皮，导致相关政策得不到有效的贯彻落实。

    （三）优化路径

    1.规范社区养老准入条件

    针对社区养老服务应当有一套完整规范的制度体系，面向的主体既要包括社区组织及相关工作人员，同时也要涵盖享有服务的老年群体。各社区的居委会以及政府相关部门需要构建一个信息流通的路径，对于不同老年群体的需求应做到心中有数，对于所提供的服务类型及人员安排应做到井然有序，保证社区组织与政府部门之间、老年群体与社区组织之间信息的对称。

    2.构建多元主体供给结构，完善服务体系

    丰富社区养老服务供给主体，推动结构多元化，有利于缓解政府“独当一面”的格局，从而形成政府、企业、社会组织及家庭等利益相关者一体化。一方面，让政府担任社区养老主体框架的设计者，在财政上实现由固有的“大包大揽”的角色向“兜底人”的转变。另一方面，让企业发挥应有的人力物力，积极主动参与到社区养老服务的建设中，丰富社区养老服务的内容，并将社区养老服务体系构建作为企业绩效考评的一个重要指标。社区养老服务的推行同样也应当本着为老年群体提供便利的原则，发挥社区内的人力、物力资源，促进养老服务的开展实施。

    3.实行监督反馈机制

    由于社区服务内容单一，与老年人多样化的需求之间不相匹配，导致社区养老服务发展不均衡、供需错位等现象的频频出现;另一方面，政府部门、社会组织与市场主体之间，职能划分不清，各主体之间信息沟通不畅，社区养老服务的监督反馈机制亟待建立及完善。实行社区养老的监督反馈机制，不能仅仅依靠外部监管，要将内外监管相结合，将管理监督体制落实到社区养老服务过程中的每个环节。建立起畅通的信息反馈机制，以实现信息管理的公开化和透明化，确保养老服务问题能在第一时间得到及时有效的解决，促进社区养老服务的质量水平与满意度提升。

    社区养老服务的发展是一个涉及养老服务资源与需求之间相匹配的动态化发展过程。因此，从需求与供给相结合的角度出发，丰富社区养老服务的供给模式，加强社区养老服务网络建设，以实现其规模化发展，并最终形成一套完整的针对社区养老服务体系建设的准则，对于发展并完善社区养老服务的内容与体系，以及实现养老服务的供需平衡，具有十分重要的现实意义。

    注释：

    ①Degenholtz? H.，? Kane? R? A.，? Kivnick? H? Q.? Care-related? preferences? and? values? of? elderly community-based LTC consumers： can case managers learn what's important to clients？[J]. Gerontologist， 1997， 37（6）：767-76.

    ②Cantor Marjorie， Virginia Little. Aging and Social Care[J]. Handbook of Aging and the Social Sciences，1985：745-781.

    ③Meinow B.， K?reholt I.， Lagergren M. According to need？ Predicting to the amount of municipal home help? allocated? to? elderly? recipients? in? an? urban? area? ofSwden[J].? Heart? Lung? &? Circulation，2005， 13（4） ：366.

    ④新文秘网.养老服务业标准体系框架研究报告[OE/BL].（2013-12-15）http：//www.wmll4.cn/wen/161/321355.html.

    参考文献：

    [1]中华人民共和国国家质监总局.GB/T24421.2-009服务业组织标准工作指南[S].北京：中国标准出版社，2009.

    [2]夏国忠.社区简论[M].上海：上海人民出版社，2004：16.

    [3]张晓滨.论城市社区居家养老模式的可行性及其运行质量瓶颈的突破[D].上海交通大学，2014.

    [4]姜向群，郑研辉.社区养老服务的供需失衡问题及对策研究——以北京市为例[J].社会建设，2015，2（04）：67-76.

    [5]朱亮，杨小娇，张倩，汪凤兰，张小丽，邢凤梅.医养结合社区居家养老中心供给服务质量评价指标体系的构建研究[J/OL].中国全科医学：1-7[2018-12-24].

    [6]郭淑婷.社区居家养老服务需求意愿及影响因素研究[D].首都经济贸易大学，2018.

    [7]杨媛媛.供给侧改革视角下城市社区居家养老服务优化路径研究[J].农村经济与科技，2018，29（16）：181.

    [8]侯冰.城市老年人社区居家养老服务需求层次及其满足策略研究[D].华东师范大学，2018.