对民生档案利用的思考
刘东斌 吴雁平
摘? 要：民生档案利用与政策因素、利益因素、利用者本身因素正相关，由这三种因素共同作用促成。与公众档案意识、民主意识、权利意识的增强并无明显正相关关系，不必然产生档案休闲。客观正确地认识民生档案利用现象背后的原因，对于认识档案、档案利用规律，准确定位档案馆的地位、职能有重要意义。
关键词：民生档案;利用
2007年，国家档案局印发的《关于加强民生档案工作的意见》提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系，确保民生档案齐全完整”“积极探索民生档案管理和利用的最佳方式和有效途径”的意见，开启了民生档案利用之门。随后，各地档案馆积极响应，接收民生档案进馆，开展民生档案利用工作，一时间一些地方档案馆也确实增加了不少民生档案的利用者，甚至有地方还掀起利用小热潮。然而，这种热度并没有持续多久，也没有形成全国性的大面积热潮。至今，档案利用主流依然是不温不热，在低谷中徘徊，并没有达到预期的理想热度。客观正确地认识民生档案的利用现象，思考民生档案利用现象背后的原因，对于我们认识档案、档案利用规律，准确定位档案馆的地位、职能都有着积极的意义。
1 民生档案利用是受政策影响的结果
国家及各地的政策深深地影响着民生档案的利用，“一定时期国家的政策对利用者的档案需求产生着巨大的影响，决定了档案需求的一般特点及其发展的总趋势”。[1]也就是说民生档案利用者利用档案大都是被动地由国家及各地的政策所左右。近些年大力开展的民生档案利用工作，都是受国家及各地的政策影响的结果，作为广大普通公民来说，只能是被动接受这些政策的影响而被动地去利用档案。
对于政策对档案的利用影响，有不少分析档案利用统计的文献都提到了这一点。如：闫俊丽、何惠光认为：“利用率上升与国家和地方政策的出台及中心工作有关。”[2]韩李敏、吴新宇认为：“各项政策与党和政府中心工作的变化，对档案利用产生直接影响。”[3]而对民生档案的利用以及对公民个人利用档案的影响更深。如：杨丽认为：“如果国家出台一项新的惠民政策，如办理社保时对相关工龄有优惠补助，那么在政策出台后的半个月至一个月期间，会出现大量群众进馆查询、排号等候的情况。”[4]丁红勇认为：“民生档案利用对相关政策非常敏感。2013年影响最为显著的就是‘国五条的出台，广大档案利用者都希望赶在政策具体实施之前办理房产相关事项，直接导致了产证、社员建房、土地、婚姻等相关民生档案利用量短时间内成倍增长。”[5]除了国家政策的影响外，各地出台的一些政策同样也影响对民生档案的利用。如，王青认为：“民生档案的利用与政府的相关政策密切相联。2004年，民生类档案查阅663卷次，2009年上升為5056 卷次，增长将近10倍，这是由于当年佛山市政府印发了《佛山市贯彻执行广东省城镇独生子女父母计划生育奖励办法的通知》，该政策出台后，许多城镇独生子女父母来馆查阅结婚记录，以证明身份领取奖励。在民生类档案的查询中，婚姻档案、身份证明档案利用频繁。”[6]丁红勇认为：“2013年5月和2014年9月上海市廉租住房、共有产权保障住房（经济适用住房）政策两次放宽准入标准后，浦东新区档案馆都迎来了一个房产档案和婚姻档案利用的小高峰。”再“比如2014年《上海市人口与计划生育条例》有关特殊情况再生育规定的实施意见发布后，为办理再生育而查阅婚姻档案的人数明显增加”。[7]李静静认为，“民生档案的利用与政府的相关政策密切相连”“2013-2014年两年利用档案人数激增，究其原因主要是民生及土地确权政策的落实，致使档案利用需求得到提高”。[8]除了地方政府出台针对一地的政策影响档案的利用外，还有地方政府出台一些针对个别单位的政策也同样影响着档案的利用。如熊伶桃介绍道：“因长寿区棉纺厂‘亦农亦工政策的出台，集中接待棉纺厂档案利用人次近300人。”[9]可见民生档案的利用就是国家及各地的政策影响的结果。
这里需要说明的一点，这里说的档案利用受政策的影响，并不包括档案利用政策。档案部门出台的一些意在促进档案利用的政策，并不能增加民生档案利用者的需求，也不能提高档案的利用率，也就是说档案利用政策对档案利用需求的扩大与提高的影响很小。别的档案利用政策不说，就说2013年出台的取消档案利用收费的档案利用政策，这项政策的出台正是档案部门大力开展民生档案利用的时期，这项档案利用政策对于社会大众确实是一个利好的消息。但是，几年过去了，对于民生档案的利用并没有多少促进作用，也就是说，这么好的一项档案利用利民政策并没有诱导和激发出社会大众档案利用需求。而在2013年以前没有取消档案利用收费的政策时，也没有挡住社会大众对一些民生档案的利用需求。当然，这里也不是说不要好的档案利用政策，像开放档案、取消档案利用收费等利好的档案利用政策，为档案利用者提供更多的档案，为档案利用者提供便利的利用条件，为档案利用者减轻档案利用负担，仍然是档案馆提供高质量的服务努力方向，也是档案利用政策不断完善的方向。
2 民生档案利用是受利益影响的结果
大多数民生档案利用者都是受到利益的影响而到档案馆利用民生档案的。也就是说档案馆的民生档案利用是有条件的，这个条件就是利益。近些年民生档案利用的大部分都是为获得利益而到档案馆利用档案的。也许会有人说近些年民生档案的大量利用，说明档案馆主动服务了民生，为广大人民群众获得利益服务，说明档案体现了其价值。也许还有人会说，利用民生档案都是主动来利用的，说明都是这些年档案部门抓民生档案工作抓出了成效。其实这都是表面现象，民生档案的相对大量地被利用，仍然是特定条件下的特殊现象，也就是说，是非正常现象。实质上是我国在深化改革中不断出台调整利益分配政策的结果，这些政策的出台大都是为了解决一些历史遗留问题或者是在改革过程中逐步积攒的一些问题。说是利用民生档案获得利益，其实档案利用者是国家或地方出台解决一些历史遗留问题或者是在改革过程中逐步积攒的一些问题的政策受益者，而不是档案馆民生档案的受益者。这些政策的受益者如果拿不出有关证明材料，就将要受到利益损失，这时利用者不得不被动地到档案馆利用相关民生档案以获得相关利益的证据避免相关利益受到损失。显然，避免相关的利益受到损失才是利用民生档案的唯一目的。
3 民生档案利用是受利用者本身因素影响的结果
民生档案利用还受利用者本身因素的影响，一般情况下大都是利用者手头上或者就近没有或者找不到所要用的材料时，才会被动地不得不到档案馆查找相关的档案材料，这也符合效益原则，没有人会有事没事地浪费时间舍近求远地跑到档案馆去查档案。民生档案利用也就是公民个人利用档案，必须具备两个条件：一是发生了政策调整;二是利用者所在单位或本人无法提供有关证明材料。这也是被动地到档案馆利用有关档案的客观条件。而后者是影响公民个人到档案馆利用档案的最主要因素。例如，利用知青档案是因为利用者自己没有保存好《知识青年上山下乡证》或其他相关证明材料缺失，才被动到档案馆来利用档案的。利用婚姻档案中大部分都是利用者结婚证遗失的，有少部分是结婚证登记内容有瑕疵，后者属于以往登记不规范的历史遗留问题，不管是前者还是后者，都是被动到档案馆来利用的。利用退伍军人档案的也是因为利用者遗失退伍证的缘故，如此等等。都是因为“过去不少公民由于没有档案意识，一些应该由自己保存好的档案凭据自己乱丢乱扔，一旦需要，无法查找，只有到档案馆来查阅有关材料或存根”。[10]“民生档案的查询多数为被动查询，即在办理相关手续和事项过程中由于缺少相关要件，需要到档案馆查找相关材料复印件用以辅佐证明。”[11]
4 对民生档案利用的解读
民生档案的利用是政策、利益与利用者本身因素的多重作用促成的。民生档案的利用是近些年来档案利用的大户，一些研究者在观察研究了这一现象以后，就认为这是公众档案意识、民主意识、权利意识的增强，档案利用大众化、休闲化的结果。例如，郑锦霞认为：“随着社会档案意识的不断提高，公民依法获取自身信息的知情权要求不断提升，群众对民生档案的利用需求越来越多。”[12]魏金娇认为：“由于社会的发展，公众的档案意识逐渐增强，公众发现自身对于档案与档案服务的需求与日俱增，特别是随着信息技术的不断发展，公众对于民生档案的利用需求越来越大。”[13]赵洋月认为，“随着民主政治制度的逐步确立，人们的民主意识不断增强，对档案信息公共服务的需求不断增加，对民生档案、信用档案等档案的利用需求达到了前所未有的程度”“伴随着公民的民主意识的觉醒，档案意识的增强，尤其是在信息技术的普及和推动下，使得公民利用大众化档案、民生档案的需求越来越大”。[14]黄霄羽认为，“20世纪60年代以来，关于公民自由获取信息的权利的法律法规相继颁布，如《信息自由法》等，档案利用已成为公民的一项民主权利，也就是所谓的‘档案民主化。它使查阅档案成为任何一个公民在其日常生活中均可享有的自由獲取信息的公共权利，越来越多的人开始意识到这种权利，并合法地使用它。档案个人利用已经在档案馆的利用中占据主力的位置，如近年来在上海出现的‘知青档案、‘独生子女档案和‘房地产档案等的大量利用”“由此看来，公民的档案利用权利意识正逐步增强。人们也必然会争取自己档案休闲利用的权利，这使得档案休闲利用不得不‘应需而生”。[15]刘金霞认为：“要努力开发民生档案资源，缩短与公众的距离，使档案馆成为极具感染力与亲和力的大众文化休闲场所。”[16]汪孔德认为：“那里有民生档案，老百姓才会去休闲。”[17]赵屹认为：“对于个体利用者来说，其利用档案首先的、最初的、直接的目的一般都是出于维护自身利益的诉求，而后是进行专业研究等功能性需求，最后是文化和休闲需求。”[18]
然而，事实上并不像这些研究者观察和研究的那样，民生档案利用的兴起，既不是公众档案意识、民主意识、权利意识的增强，也离档案利用大众化、休闲化相去甚远。有位记者在采访北京市朝阳区档案利用工作时，“朝阳区档案馆领导在谈到这些问题时，话说得非常坦率：档案利用率高、普通老百姓能到档案馆来查询利用档案，应该说是件好事儿，但这决不是说我们这儿的老百姓跟其他区县相比，思想觉悟就高、档案意识就强，这确实是一种社会大环境下的客观需求”。[19]事实也正是如此，“是一种社会大环境下的客观需求”，这里说的社会大环境就是国家政策的环境，就是国家不断出台涉及民生利益的相关调整政策，而客观需求正是受益民众中的部分人员由于缺乏相关证明材料不得不到档案馆来利用民生档案寻找相关证明材料。事实上，民生档案利用的兴起正是政策、利益与利用者本身三者因素的多重作用促成的结果。如果真要是普通老百姓都是思想觉悟高、档案意识强的话，那么，普通老百姓保存相关证件及证明材料的意识就强，结果是到档案馆利用相关档案的反而会越发少了。事实上，这种情况正在发生，“社会档案意识的提高，在一定程度上也降低了馆藏档案利用率”“现在公民的档案意识提高了，不少人应保存的档案凭据如农民的《土地承包合同》，干部的调动、任职、增资文件的复制，等等，保存得完好无缺，他们需要利用时用不着来档案馆查档案了，这也降低了馆藏档案的利用率”。[20]显然，那种认为民生档案的利用是因为公众档案意识、民主意识、权利意识的增强的观点，以及公众档案意识、民主意识、权利意识的增强，“使得档案休闲利用不得不‘应需而生”的观点，是不符合实际的，可以说民生档案的利用离档案休闲利用差着十万八千里。
5 结语
从上述中可以看出，民生档案的利用受政策的影响是很深的，而实际上民生档案的利用是政策、利益与利用者本身因素的多重作用促成的。民生档案的利用应该说与公众档案意识、民主意识、权利意识的增强没有太大的关系，也不会必然产生档案休闲。而许多民生档案的利用不仅不会随着时间的推移越来越热，而会越来越低，“20世纪50年代到70年代上山下乡的知青以及他们回城后参与招工形成知青、招工档案。随着退休年龄临近，为了证明工龄、办理退休，由此催生了知青、招工查找热”“可以预见，这批人退休后，知青、招工查找的热度将成为过去时”。[21]而随着时间的推移，这一类民生档案的利用者会越来越少。对此，不仅要做好心理准备，还应透过这一现象不仅要看到民生档案利用本质，还应看到档案利用的本质，通过认识这一现象的本质来认识档案馆，并给档案馆及档案馆利用以正确的定位。
另外，应该客观看待近些年来兴起的民生档案异地远程利用，它实际并不能给档案馆利用带来更多的利用者，这是由于民生档案都具有很强的专指性决定的，也就是说甲的民生档案乙是不会去利用的，出于保护甲的隐私也不会让乙利用。当然，开展民生档案异地远程利用，在不考虑成本与利用效率的情况下，对于方便异地的民生档案利用者还是有积极意义的。
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（作者单位：刘东斌，濮阳市档案馆;吴雁平，开封市档案馆? ? 来稿日期：2019-10-20）
