政府与行业协会商会间行文演进研究
吴静 王萍
摘? 要：清政府、中华民国和中华人民共和国成立后这三个不同时期，政府与行业协会商会的关系主要表现为协助、制衡和新型合作形态的建立。公文是政府权力的外在表现，其程式和内容可以直接反映政府对行业协会商会的管理思路和手段;行业协会商会亦可通过公文表达其观点和立场。研究不同时期政会间行文演进情况，进而对政会间新型关系下的行文方式等提出看法。
关键词：行业协会商会;政府;行文演进;政会关系
Abstract： In the three different periods of the Qing government， the Republic of China and the People's Republic of China， the government and trade association chamber of commerce were mainly responsible for assisting relations， fights and balances， and the establishment of new types of relations. Official documents are the external manifestation of government power. Their programs and contents can directly reflect the government's management ideas and means towards trade associations. Trade association chamber of commerce can also express their views and positions through official documents. This paper studies the evolution of the official documents between government and trade associations in different periods， and then puts forward views on the way of writing official documents under the new relationship between government and trade associations.
Keywords： Trade association chamber of commerce; Government; official documents evolution; Relationship between the government and trade association chamber of commerce
1 政府与行业协会商会行文演进
1.1 清政府时期的政会间行文。清政府时期政府和商会目的一致，就是大力促进国家工商业的发展壮大，挽救民族危机，政府多是听取采纳商会提供的意见，对商会进行保护，基本没有管理、监督、控制商会行为，政会间多是协助的关系。此种关系映射在政会行文上，主要有两种表现。
第一，外商文书是一个国家或政府对外进行经济贸易交流的重要工具和手段之一，行商起初为康熙年间为配合粤海关征收关税而设立的洋货行，一般由民间商人组成，替官府办理外贸事务。1760年，清政府规定，外商向广东官府呈递的文书须经行商检视、翻译、转递，外商文书中如含有平等意味等不合当时“天朝上国”思想的语词，行商皆将其删除、修正、规范，大清地方衙门对外商的所有谕告，也由行商代转[1]。商人在语言掌握和商业事务处理方面相比官府人员来说更为熟悉，由行商参与外商文书内容的修改、翻译、转递中可以直观感受到清廷对行商在一定程度上的重视、放权、信任和依赖，在处理国际性商务往来事宜上，清政府需要行商的协助，二者关系是较平等、协助合作的。此外，近代各国间的经济贸易往来等活动逐渐增多，商会在当时的国际博览会上发挥了重要作用。1906年1月，苏省商务总局向商会转达驻比利时公使的信函，“查此次黎业斯赛会，官货以外，商货由本厂自造者无多。又以语言不通，赖监督为之延请华洋各员，始能与外人争胜。为此照会贵总会，请烦查照，希即转告绅商劝设工厂，广习方言，自后遇有赛会得以辟销路而悉外情”。[2]从上述公文内容中体现出清廷对商会的态度是正面的，借助商会在商业和商人中的重要影响力，帮助政府向商人传达赛会消息，号召商家踊跃赴赛，广开商品销路。上述信函公文中的“贵总会”“请烦查照”等词表现出清政府对待商会的平等态度，未拿官威压会，表明在经济活动中，政会关系的主基调是协助。
第二，“清末新政”期间，清政府颁布《钦定大清商律》等一系列经济法规保护工商业发展，但因“政府颁布商事法令，每不与商人协议，致多拂商情之处，是非徒不足以资保护，而且转多窒碍”，故商会认为应该帮助政府拟订更加完备、更符合中国商情的商法。[3]在上海商务總会的领导组织下，各省商会积极响应，分别派代表来沪，合力研究，1907年11月在上海拟订了商法草案，拟订了中国历史上第一部比较完整的近代资本主义性质的经济法规。制定法律规章制度来规范、控制社会各主体的一系列社会行为本是政府的职能之一，清朝商会能够参与拟订国家法规，并取得了一定成果，反映出在当时的经济活动中商会地位较高，清廷对商会持肯定态度，并给予商会参与权和话语权。
1.2 中华民国时期的政会间行文。中华民国时期，在动荡的政治局势、不断更变的国体性质以及军阀统治者个人意志的影响下，政会间呈现的主要是制衡关系。一方面，民国政府为稳定社会局势对商会进行强权控制，另一方面商会制衡政府的行为愈加明显。该时期政会间行文的一个明显特征是公文程式频频变化。政府通过变更公文程式进行权力控制和集中，商会则积极反抗，发起一系列反制行动，通过公文斗争寻求权力制衡，反映出当时商会对于寻求官商平等关系的重视。
清光绪三十四年（1908年）农工部颁布《商务总、分会地方衙门行文章程》，其中明确规定：商务总会对司、道及以下各级衙门的公文均用“移”，仅对督抚大吏的公文用“呈”;商务分会对府、厅州、县等各级衙门的公文均用“牒”，对司、道以上用“呈”;而根据清朝定例只有平级衙门之间的往来公文才用移、咨、牒，从商务总会和商务分会在与政府打交道时运用的公文程式可见官府与商会之间并无上下级关系，地方官府对商会“无直接管理之权”，而只有“提倡保护之责”。[4]1914年中华民国北京政府颁行《商会法》，改变了清末一直沿用的商会与各级官府之间的公文行文程式，要求商会对各级官府的行文一律用 “禀”或“呈”，官府对商会则用“令”或“批”[2]。这样的公文行文程式明显将官府与商会置于上下级的管理与被管理的关系之中，官府对商会进行管控，商会认为这样的规定会使商会原有的社会地位大大降低，于是引起了海内外商会的强烈不满。商会对此部《商会法》展开了抵制活动：数次致电、上书农商部，强烈要求官府修改《商会法》;召开多次大规模商会会议，研究对策;寻求社会各界和报刊媒体的关注与支持，舆论造势。最后，在海内外商会不懈抗争之下，北京政府终于接受了商会的要求，对《商会法》予以修改后重行颁布，删去了原《商会法》中的“令”与“禀”等带有上下级色彩的字眼。1916年初重新公布的《商会法施行细则》中说明全国商会联合会、总商会对于地方行政长官可以使用公函这一公文文种，“函”是具有平等意义的文种，这也表示商会此次关于公文行文程式改变的斗争取得了胜利。
1.3 中华人民共和国成立后-政会关系彻底转型前的政会间行文。中华人民共和国成立后，中共中央发出《关于组织工商业联合会的指示》，组织成立中国共产党领导的人民团体和商会组织——中华全国工商联合会，“文革”时期工商联的活动受到政治冲击而停止。改革开放以来，我国行业协会商会数量不断增长、规模不断扩大，在积极处理协会内会员诉求、参与行业相关规范制定、加强行业自律和内部监督、完善行业管理、协调国际贸易纠纷等方面发挥了重要作用。然而多年以来，行业协会商会被公众调侃为“衙门化”：戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子。政府与行业协会商会之间关系错综复杂，一些行业协会商会是随着政府机构改革和专业部门的撤销设立的，部分协会商会习惯于依靠行政主管部门开展工作，一些行政主管部门也习惯将协会商会作为其附属机构直接指挥。这些关系在行文中的反映包括政府部门与行业协会商会联合行文、政府直接发文干预协会商会的建设等。
联合行文要求行文各机关部门属同一级别，工商联与政府部门联合行文在某种程度上会混淆公众对工商联这一商会组织的定位，误以为它是政府行政机关中的一个组成部分。2013年5月，河南省委组织部、省委统战部、省编办、省民政厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅和省工商联联合发文，颁布《关于加强全省县级工商联建设的意见》[5]，工商联作为人民团体和商会组织与其他政府部门联合行文易使民众误会工商联是政府行政机关的组成部分，使得河南省工商联行政色彩更为浓厚。2014年2月，江西省新余市委、市人民政府办公室颁布《关于加强商会建设的意见》[6]，从多方面加强对商会建设的支持、服务和指导。详细的意见规定在某种程度上已经制约了行业协会商会发展的灵活性和自主性，政府过多指导商会建设也使得商会和政府之间关系更为紧密，强化了新余市商会的行政化色彩。
2 对新型政会关系下政会间行文的思考
2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，提出积极稳妥推进行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。[7]
依法自治是现代社会组织体制的核心，推进行业协会商会与行政机关脱钩是为了保障行业协会商会的自治权，使其能够独立行使管理职能。在“小政府大社会”的改革理念之下，弱化政府在社会活动中的管理职能，充分发挥社会组织的自我管理、自我调节、自我监督能力的重要性不言而喻。在此背景下，政府要培育行业协会的治理能力，实现行业协会商会的自治管理，将管理企业的权力交给行业协会商会，可先从行文这一环节入手。
2.1 政府：扩大行商会参与行文的途径，关注行商会发展
2.1.1 听取意见，科学制定文件。在现代政府管理中，政府颁布公文是推动政策施行的有效手段之一。政府宏观把控，发布公文，涉及与经济活动相关的政策应向行业协会商会进行意见征集。如2018年国家财政部颁布关于《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》[8]，其中第十三条提到各级政府及其有关部门应当加强对行业协会商会通过公平竞争参与承接政府购买服务的指导和引导，提升其承接公共服务能力。针对与行业协会商会相关内容，政府要积极主动征求其意见并考虑采纳。
在出台规范行业活动的规章条例前，政府要充分听取行业协会商会的意见。2019年3月，国务院办公厅颁布《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》[9]，展现出政府正在积极保障行業协会商会在制度建设中的知情权、参与权、表达权和监督权。
清政府时期，商会参与拟订了中国历史上第一部比较完整的近代资本主义性质的经济法规，而现如今的政府在制定行政法规中要充分听取行业协会商会的意见，表明尽管在不同历史时期，政府和行业协会商会之间的协助关系在某些方面可以说是继承的。
2.1.2 优化行文，助力行商会发展。行政脱钩后，行业协会商会不再是政府的内设部门或下属单位，它有独立自主管理的权利。但这也并不意味着政府完全不过问行业协会商会的发声和发展，政府在行文中也应该体现出政府对行业协会商会的关注和鼓励发展。如2016年下半年广东省财政厅在政府官网上转发中评协关于对《中国资产评估协会章程（征求意见稿）》征求意见的通知[10]，利用政府的权威性和影响力，尽可能多地帮助中国资产评估协会征求更多意见，促进制定完善的章程，推动行业协会商会和整个行业的更加高效、有序、良好的发展。
2018年11月在山东全省民营企业座谈会上[11]，山东省委书记指出要为十个行业协会的会长单位设立文件户头，今后省委、省政府文件，只要发放范围许可的，特别是与企业、经济相关的文件，都可以直达这些企业，提高了文件推行的效率，能推动行业协会商会和企业的成长。
2.2 行业协会商会：协助政府制定实施公文
2.2.1 解读行业政策，推进实施。行业协会商会必须重视与政府和企业之间的关系，要积极主动承担起政府与企业之间“桥梁”的责任，实现三者的良性互动。2013年8月海南省政府办公厅下发《关于减轻餐饮业税费负担支持餐饮业健康发展的通知》[12]，要求取缔餐饮业4项违法违规收费项目、取消和免征工商行政管理有关收费和降低餐饮业防雷设施检测服务收费标准。这一举措极大地促进了餐饮业的健康发展，但在实施过程中，出现了部分餐饮企业不清楚如何操作的问题，具体减免了哪些部分税款、是如何减免的，部分餐饮企業并不了解。餐饮企业对于政策具体实施的各项要求进行详细解读就需要餐饮行业协会商会的介入帮助。行业协会商会既对政策有极高的敏感度和足够的了解度，又熟悉所处行业的整体情况和具体实践，由行业协会商会来承担起介绍解读政策和推动行业发展再合适不过了。
2.2.2 收集整理民意，集中反馈。一般政府在出台正式的新规章条例或者修订规章条例之前都会进行民意征集。为了提高民意征集的效率和扩大这些民意的影响力，行业协会商会可以考虑对行业中零散民意进行收集，集中反映给政府相关部门，从而使出台的规章条例符合行业发展的需求。2018年山东全省民营企业座谈会上指出各行业协会要履行好职责，及时把本行业最突出的困难、最需要解决的问题、最有建设性的意见，直接报省委、省政府。行业协会商会收集总结行业和企业的声音，政府了解后就可以根据具体情况再制定相应的政策办法。
除此之外，政府与行业协会商会的文件工作不仅包括传统纸质公文时代中的行文程式，还包括在信息环境数字技术发展的背景下，基于电子文件管理、文件管理数字转型中的标准制定。亚洲国家中，韩国不仅国家层面高度重视电子文件管理，而且产业协会等社会力量在推动无纸办公和文件管理数字转型中发挥了重要作用，以韩国数字内容协会为例，该协会系电子文件产业联盟，现有150多个企业会员，协会积极组织厂商进行电子文件标准研制[13]。韩国的数字内容协会积极参与电子文件管理工作，合力推动了电子文件管理工作的有序化、标准化。
参考文献：
[1]侯吉永.鸦片战争中的中英外交文书之争[J].档案，2013（04）：43-47.
[2]马敏，付海晏.晚清商会与近代博览会[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，54（03）：120-135.
[3]朱英.近代中国商会的“联动”机制及其影响[J].史学集刊，2016（03）：172-185.
[4]林雅.清末商会探微[J].华东政法学院学报，2003（03）：88-91.
[5]根在中原——中共河南省委统战部.关于加强全省县级工商联建设的意见.[2019-08-13].http：//ny.rootinhenan.com/rootinhenan/html/2013/5/21153.htm.
[6]新余市工商业联合会.关于加强商会建设的意见.[2019-08-21]. http：//www.xyfic.org.cn.
[7]程楠.摘掉“官帽子”，行业协会商会将如何自寻出路[J].中国社会组织，2016（06）：42-43.
[8]搜狐网.财政部：《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见了（附全文）.[2019-08-26].www.sohu.com/.
[9]中国政府网.关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知.[2019-08-26].www.gov.cn.
[10]广东省财政厅.转发中评协关于对《中国资产评估协会章程（征求意见稿）》征求意见的通知.[2019-09-07].http：//czt.gd.gov.cn/.
[11]人民网-山东频道.刘家义在全省民营企业座谈会上的讲话. [2019-09-07].http：//sd.people.com.cn/.
[12]南海网.海南取缔餐饮业4项违法项目 多缴税款可办理退税.[2019-09-11].www.hinews.cn/.
[13]冯惠玲，刘越男，马林青.文件管理的数字转型：关键要素识别与推进策略分析[J].档案学通讯，2017（03）：4-11.
（作者单位：四川大学公共管理学院 来稿日期：2019-10-14）
