国家治理现代化视域下的档案行政管理

    管先海 李兴利整理

    李兴利（河南省焦作市档案馆）：2019年10月8日国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国档案法（修订草案）》（以下简称《档案法（修订草案）》），决定草案修改后提请全国人大常委会审议。10月21日，受国务院委托，国家档案局局长李明华在十三届全国人大常委会第十四次会议上作关于《档案法（修订草案）》的说明时指出，当前档案事业发展面临着新形势、新任务，《档案法》与国家治理体系和治理能力现代化建设战略部署已不相适应，迫切需要修订。11月1日，《档案法（修订草案）》在中国人大网公布，面向社会公开征求意见。请大家结合党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大部署、工作实际以及《档案法（修订草案）》，談谈你对“国家治理现代化视域下的档案行政管理”的看法。

    梁艳丽（河南省新乡市档案馆）：档案部门机构改革和《档案法》的修订是推进国家治理体系和治理能力现代化在档案工作领域的有效实践。首先，政事分开的机构设置，尤其是省、市、县级档案行政管理职能划入当地党委办，加强了党对档案工作的领导，指导、监督、检查、档案工作领域违纪违法问题的处理等工作职能可以更好地发挥。其次，明确了各档案形成单位在档案收集、机构设置、人员配备、信息化建设等方面的主体责任，明确了当地人民政府对档案工作的领导职责，规定了当地人民政府要确保档案事业与国民经济和社会发展水平相适应，要将档案信息化纳入信息化发展规划。再次，档案馆应内外兼修，对内履行好事业单位公益性职能，聚焦主责主业，依法做好实体档案的接收进馆、进馆电子档案的鉴定，馆藏档案的保管保密、开放利用、信息化等工作;对外加强与博物馆、图书馆等单位的合作，做好进馆档案中涉及政府公开信息内容的查阅工作，与档案形成单位共同做好已进馆到期应开放档案的鉴定工作。最后，各级档案馆要加强干部队伍建设，造就一支政治坚定、业务精通、能力出众、遵纪守法、敢于创新、负责高效的档案人才队伍。

    魏斌（郑州大学信息管理学院）：我认为《档案法（修订草案）》在档案事业和档案治理主体方面增加了“国家”的档案治理角色。第一，建立了包括国家、各级人民政府、档案行政管理部门（包括国家档案行政管理部门、地方档案行政管理部门，乡、民族乡、镇人民政府指定档案人员）、有关（主管）部门和海关的档案治理主体系统。第二，增加了国家档案行政管理部门和有关（主管）部门对电子档案管理的立法权，明确了档案行政管理部门和有关（主管）部门的检查权、对违法行为的处罚权;增加了档案科学研究和技术创新、档案宣传教育、增强全社会档案意识、推进电子档案管理系统建设和档案数字资源跨区域、跨部门共享利用的职能，拓宽档案治理的内涵。第三，增加了电子档案和数字档案资源管理的规范，拓宽了档案治理的对象。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，如何建立档案治理主体系统和档案治理内容体系，是档案工作者面对的共同挑战。

    黄琥（中原油田档案管理中心）：《档案法（修订草案）》涉及了我们一直关注的档案馆定位问题、电子档案法律效力问题以及公民档案意识的普及问题等，在此我谈几点个人意见。一是档案馆将不再仅作为档案收集、保管的机构，而是可以名正言顺地划定为文化机构。《档案法（修订草案）》第一章第一条新增“传承和发展中国特色社会主义文化，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，为中国特色社会主义事业服务”表述内容，让我们档案人也能以“文化人”自居，档案馆也可以划进“文化部门”的行列，这对提升档案工作影响力，引进各行各业的优秀人才肯定是个利好消息。二是承认了电子档案的法律效力。《档案法（修订草案）》新增第五章“档案信息化建设”第三十条规定：“不得仅因为电子档案采用电子形式而否认其法律效力。”电子文件在社会生活中已经获得了广泛的认可和接受，民法、合同法等法律已经承认了电子文件的法律效力，其法律效力随之扩展到档案领域。但很多单位并没有把电子档案当作一个主要手段，这条内容的增加，对减轻形成单位归档成本，培育“无论纸质电子，只要有价值的都归档”思想意识，以及推广电子发票等，都有积极意义和可操作性。三是规定了组织和个人有依法利用档案的权利。《档案法（修订草案）》第一章第三条新增“享有依法利用档案的权利”表述内容。档案的收集、整理、保护，说到底就是为了最大限度地提供利用，如果不能保证组织和个人的利用，在某种程度上就失去意义。此条新增内容给出了我们最好的答案。

    马双双（郑州大学信息管理学院）：《档案法（修订草案）》第一条明确了档案对推进国家治理体系和治理能力现代化的作用，这无疑将会掀起新一轮的“档案+治理热”。我有以下三点思考：第一，国家治理现代化、机构改革、档案法的修改三重时代背景对我国档案行政管理带来什么样的机遇与挑战？《档案法（修订草案）》第七条提到“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”，重申了档案行政管理部门对档案事业的管控作用，这与国家治理现代化强调的坚持党的领导和国家主导的诉求是相一致的，但是档案机构改革后局馆分离，28个省（自治区、直辖市）都将原来由档案局（馆）承担的行政职能划入党委办公厅，那么如何理顺国家档案局与各地方党委办公厅的关系、党委办公厅与地方档案馆的关系以及党委办公厅领导下的档案事业又将走向何方？第二，我国现有的档案行政管理体制、法规制度、人才培养与国家治理现代化不相适应的地方在哪里，还需要从哪些层面改进和加强？国家治理现代化的理念尚且是一个生长的有机体，那么我国现有的档案行政管理体制、法规制度、人才培养模式又该如何追随成长中的国家治理体系和治理能力现代化建设的步伐。第三，如何强化和清晰界定数据管理部门、档案行政管理部门在数据治理中的主体地位以及各自承担的职能？新理念催生新概念，智慧治理、国家治理、政府治理、社会治理、数据治理、档案治理等概念层出不穷，并且随着全国各地纷纷成立大数据管理中心、数据管理局、信息中心等数据管理部门，大有分数据治理主体一杯羹的态势，在这种局面下，理清档案治理概念及其各概念之间的关系，明确档案行政管理部门在档案数据治理主体中的地位和作用是必要的。

    郭东升（山东省临清市档案馆）：马双双老师的看法很令人深思。我的看法是：其一，《档案法（修订草案）》第一章第二条对档案概念的界定表述列举中，建议增加“实物”一词，放在“声像”之后，以强化实物档案的法律地位。其二，《档案法（修订草案）》第十九条“向国家捐赠重要、珍贵档案的，国家档案馆应当予以奖励”，建议在“奖励”之前加上“物质”二字，从而更好地调动社会大众捐赠档案的积极性。其三，建议《档案法（修订草案）》第四十条关于“企业事业单位、其他组织或者个人有第一款第四项、第五项违法行为的，由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告”的表述中增加第六项、第七项、第八项违法行为者，从而使这三项比较普遍的违法行为得到有效治理。

    程媛媛（河南省焦作市档案馆）：关于国家治理现代化视域下的档案行政管理，我认为需要关注三个方面的问题。一是档案治理现代化的人才队伍建设。专业化的人才队伍是档案事业发展的关键，特别是数字经济下的档案工作，不仅需要现有档案人员的知识更新，更需要吸引尖端优秀的专业人才。二是档案治理现代化的职能定位。机构改革局馆分设后，档案工作机制和方式方法都亟待重构，既需要总结以往的经验和做法，更需要创新，需要通过进一步明确局馆的分工与合作实现档案治理的转型升级。三是全面落实《档案法》，加强档案事业发展规划的刚性和科学性。让我们的新法“硬”起来，让档案工作“强”起来。

    丁晓琴（河南省洛阳市档案馆）：党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署，档案行政管理部门应该把握机遇、有所作为。具体从以下四个方面入手：第一，增强档案法治观念，提高依法治档水平。档案行政管理部门的权力是法律赋予的，神圣不可侵犯。《档案法（修订草案）》在第一章“总则”第一条规定：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作有效地保护和利用档案，传承和发展中国特色社会主义文化，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法。”这就明确了《档案法》在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。第二，抓住档案信息化建设发展机遇，推动治理能力现代化水平提升。《档案法（修订草案）》增加了第五章“档案信息化建设”，一共七条，从第二十八条至第三十四条，用法律形式固定下来，此举将有力推动档案信息化建设，加快数字档案馆建设，提高档案部门为社会和个人服务能力，为提高国家治理体系和治理能力现代化水平发挥档案力量。第三，转变档案服务观念，增强档案服务意识。以后社会发展趋势将是小政府、大服务，档案部门机构改革就是这一理念的体现。以前局馆合一体制转化为局馆分设体制后，档案局应履行档案行政管理职能，增强服务意识，积极推进国家治理体系现代化。第四，加强档案监督检查，提高档案管理水平。《档案法（修订草案）》增加了第六章“监督检查”，共增加了五条，从第三十五条到第三十九条，明确了档案监督检查的范围和内容，有利于规范档案监督检查工作，明确了检查者和被检查者的责权，有助于提高档案管理水平，进而共同推动国家治理能力现代化。

    李宗富（郑州大学信息管理学院）：赞同丁晓琴老师的看法。我认为需要从以下几方面努力：首先，需要构建以内容为基础、制度为主体的档案治理体系。它包括与档案、档案工作和档案事业有关的目标、制度、手段和方式方法等。其次，需要抓紧构建档案治理多元、协同和互动的组织体系和领导体系。因为档案外延扩张、数量激增，必然导致现行的档案管理体系出现监管真空、间隙和盲区，迫切需要充实完善。再次，需要及时构建制度体系，建立健全相关政策、制度和法律法规。在互联网+、大数据、云计算和物联网环境下，文件、记录、數据的收集、整理、保管、利用的档案化管理趋势日渐明显，构建相应制度体系已显得日益迫切。最后，需要从协同参与观念出发，加强对档案治理多元主体的评估考核体系，从而明确档案治理体系过程中所发挥的效能和权责关系。

    陈莹莹（河南省信阳市浉河区档案馆）：我认为在国家治理现代化视域下的档案行政管理要做好以下方面的工作：一是提高档案工作认识。对档案基础知识的学习和认识不仅仅是档案工作人员的事，也需要单位领导和工作人员知晓，可以把档案基础知识纳入中心组学习、党员集体学习等学习范畴中，切实提高档案工作意识。二是做好档案法治宣传。要全方位多角度宣传档案人、档案专业知识、档案业务程序、档案成果成就，宣传档案工作不仅“记录历史、传承文明”，更能“服务社会、造福人民”。三是履行行政管理职责。这就需要档案行政部门一要明确职责任务，严格按照《档案法》梳理“权责清单”;二要强化档案行政监督、行政检查、行政处罚等行政权力;三要强化档案行政管理职能，加强档案事业整体规划与协调。

    余厚洪（浙江丽水学院）：我认为档案安全仍是档案行政管理工作的重要主题，要从维护国家安全的高度来认识和推进档案安全工作。一要坚持责任导向，制定责任清单，细化任务分工，通过签订责任书、划分责任区等方式将档案安全责任落实到人;二要坚持制度导向，建立健全与档案安全保护相关的管理制度与安全培训制度，想方设法把档案工作中所涉及的每个方面、每个程序都做到制度化;三要坚持问题导向，心里应该始终装着“安全问题”，认真区分档案安全风险隐患，准确预判风险的发展态势，将可能影响档案安全的问题一一予以破解;四要坚持应急导向，对发生在其他国家的档案安全事故和发生在我国其他行业的安全事故，举一反三，引以为戒，严阵以待。总之，务必深刻领会“档案安全是档案工作的底线，是档案事业的根基”之精髓要义，切实重视档案安全，确保档案万无一失。

    刘东斌（河南省濮阳市档案馆）：余厚洪老师提及的档案安全问题很值得我们重视。在推进国家治理能力现代化中，作为档案行政管理部门，我认为其核心任务是依法治档，而依法治档的首要任务是科学立法。新公布的《档案法（修订草案）》，从推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观方面来看，既没有体现出档案工作如何为推进国家治理体系和治理能力现代化服务的相关内容，也没有反映出档案行政管理部门提高档案治理能力、实现档案治理能力现代化相关的内容;虽然专门增加了一章6条的“监督检查”，但“监督检查”只是档案行政管理部门的一部分工作内容。整体来看，仍然像一部“档案馆法”而不像是统揽档案事业的“档案法”，其中大部分条款都是针对档案馆的，即便是一些针对机关、团体、企事业单位和其他组织的条款，也都是围绕档案馆的工作来规定的，这些不足需要加以改进。

    常大伟（郑州大学信息管理學院）：刘东斌老师的看法有一定道理。档案制度作为国家制度的重要组成部分，同样面临着制度建设和制度转型的迫切要求。我个人认为，从档案行政管理的视角来看，档案行政管理部门是推动档案制度建设的重要力量，在国家治理现代化视域下需要更加关注档案制度建设和实施问题。具体来讲，一要围绕《档案法（修订草案）》的要求，从明确档案管理主体的权责范围、推动档案信息化制度建设、完善档案开放利用制度等方面，继续强化档案业务制度建设，增强档案制度的管理效能;二要从制度协调的角度出发，增强档案制度与公共服务制度、社会保障制度、政府信息公开制度等相关制度的可衔接性，进一步拓展档案制度的调节范围;三要综合应用政策手段、管理手段、技术手段等多种方式，发挥其在档案制度实施方面的监督和推动作用，确保档案制度能够按照制度设计的目标有效运行。

    刘艳茹（河南省濮阳市档案馆）：我认为，推进国家治理现代化视域下的档案行政管理，今后还应在以下几个方面努力：一要加强普法宣传，强化法治意识，增强以法治思维和法治方式实施档案管理的自觉性。各级档案行政管理部门领导干部要发挥“关键少数”作用，自觉做尊法、学法、守法、用法的模范，切实担负起推进依法治档的责任;各级档案部门和档案工作者要强化依法治档的自觉和自信，切实把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成谋划工作时的法治思维、处理问题时的法治方式;要努力增强社会档案法治意识，宣传尊法、学法、守法、用法的典型，曝光档案管理违法违纪案件。二要进一步完善档案法规体系，打好依法行政法治基础。要有计划地制定与新修订的《档案法》相配套的地方档案法规和规章、规范性文件;要努力提高立法质量，防止出现法律法规、规范和标准上下不一致现象;要加强重点领域档案法规规范建设，将各项重要改革和档案法律法规的制定结合起来，做到立法与改革相衔接。例如结合“放管服”工作制定有关法规或规范性文件，围绕“惠民生、促和谐”完善教育、社会保障、医疗卫生等方面档案法规规范的制定，围绕档案管理重点业务工作加强档案资源建设、馆舍建设、信息化建设、人才队伍建设等方面档案法规规范的制定。三要依法履行档案行政管理职能，推进档案治理能力现代化。要依法规范档案行政行为，认真履行职责，严格行使权力，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”;要实现档案行政监督检查全覆盖和常态化、制度化;要严肃查处档案管理违法违纪行为，为推进档案治理能力现代化打下坚实基础。

    注：本文系根据“档案专题沙龙微信群”中的跟帖发言整理，观点仅供有兴趣者作进一步研究参考。

    （来稿日期：2019-11-17）