采用PPP模式建设运营政务信息化项目的对比分析
李明丽
【摘要】 ? ?为贯彻落实党中央关于实施大数据战略加快建设数字中国的重大决策部署，各地政府加大力气建设完善政务信息化项目，提高智能化管理和数字惠民服务水平。政府和社会资本合作（PPP）模式作为公共服务领域的项目运作模式，具备创新投融资机制和公共服务供给模式的优点，可有效应用于政务信息化项目建设。本文从实务分析角度，以政府和社会资本合作（PPP模式）为标的，对比财政直接投资、政府购买服务等政务信息化项目常见建设模式，分析其优势及不足，对政务信息化项目建设模式选择、提升项目投资效益及运营管理水平具有重要借鉴价值。
【关键字】 ? ?PPP模式 ? ?政务信息化项目 ? ?基础设施
引言：
根据国家发展改革委下发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[1]。政务信息化项目主要指支撑政务部门履职的电子政务网络、业务应用系统、基础信息资源库等项目，具备投资规模大、“公共物品和服务”等特性[2]，适用于应用PPP模式推进实施。但PPP模式主要应用于地铁、高速公路、污水处理厂等传统领域，在政务信息化这个新兴领域应用还面临着一些具体问题，对这些问题的研究和探讨，对数字中国中的数字政府建设具有重要的指导价值。
一、政务信息化项目采用PPP模式的优缺点对比分析
目前，政务信息化项目主要有财政直接投资、购买服务和PPP等三种建设模式。财政直接投资是政府直接使用财政资金，自行投入人力物力开展项目建设运营。购买服务是政府按照一定的程序，将相关服务内容交由具备条件的社会机构承担，根据合约支付费用。PPP模式是政府和社会开展合作，按照约定比例共同投入资金、人员参与项目建设、运营和维护。这三种模式各自有其优缺点。
1.1财政支出角度
从财政支出角度，财政直接投资的资金全部来源于政府，支付方式往往是一次性投入，会给财政造成很大压力。购买服务资金也是全部来源于政府，支付方式是逐年分期支付，财政支出压力较小，但支付的费用除了包括项目建设运营成本，还包括企业利润和人力成本，所以购买服务所花费的资金总量一般比财政直接投资要大。
PPP模式的资金一般大部分来源于社会资本方，少部分来源于政府，支付方式是逐年支付，财政支出压力较小，且由于PPP模式存在对外运营，运营收入可以对项目建设运营成本进行补贴，加上PPP项目识别阶段需开展物有所值评价，要求PSC值（政府采用传统投资建设和运营模式的净现值）要小于PPP值（政府采用PPP模式建设和运营的净现值），因此PPP模式所花费的资金总量会比财政直接投资要小。三者之间关系如下表1所示。
经对比分析，可以发现采用PPP模式开展政务信息化项目建设，财政支出压力最小，财政支出总量也最少，是对政府财政最友好的支出方式。但是，为了防范地方政府过度举债融资，陷入隐性债务风险，财金〔2015〕21号文规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，约束了地方PPP项目年度支出责任限额。因此，虽然PPP模式对政府财政友好，但是使用上要受到政府公共预算限制。
1.2项目管理角度
1.2.1 PPP项目前期工作更复杂
虽然具体细节各所不同，但各地出台的政务信息化项目管理办法基本思路一般遵循《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》，即项目前期工作包含需求分析报告、项目建议书、可行性研究报告、初步设计和投资概算等文本编制、专家评估和相关部门审批环节，财政直接投资和购买服务类项目均按这些步骤开展项目前期工作。按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）[3]要求，政务信息化PPP项目前期工作在遵循政务信息化项目管理办法的同时，还需要遵守当地的PPP项目管理办法，分步骤开展项目识别和项目准备工作，主要涉及初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、实施方案等文本编制、专家评估和相关部门审批环节，实施方案和采购合同还需要呈报政府审定，项目前期工作流程更加复杂，相较于传统政务信息化投资方式，多出了7个报批和审定环节，如果每个环节需要1个月时间，项目前期工作时间至少比传统模式多出半年至一年时间。
1.2.2 PPP项目采购执行方式更复杂
和财政直接投资、购买服务一样，PPP项目的采购方式也包括公开招标、竞争性谈判、邀請招标、竞争性磋商和单一来源采购等方式。政务信息化项目具有技术经济参数复杂、应用服务需求较高等特点，且采购中一般会有相应调整，因此更适宜采用竞争性磋商方式进行采购。PPP项目的竞争性磋商采购方式共分为社会资本资格预审、响应文件评审和采购结果确认谈判等3个步骤。社会资本资格预审明确可入围参与竞争性磋商的社会资本。响应文件评审以多轮谈判的方式形成最终响应文件，进行综合评分后形成候选社会资本的排序名单。采购结果确认谈判按照候选社会资本的排名，依次进行确认谈判，率先达成一致的作为中选社会资本。财政直接投资和购买服务的项目合同，一般由项目实施机构直接与中标方签订，而PPP项目合同须在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。执行阶段，项目实施机构还需与社会资本共同设立项目公司，由项目公司履行合同义务。
PPP模式与财政直接投资、购买服务的项目管理对比分析见表2。
经对比分析，可以发现采用PPP模式开展政务信息化项目建设比传统的财政直接投资或购买服务方式更复杂，需遵循的管理制度更多、需报批的管理部门更多、级别也更高。
1.3其他角度
1.3.1 PPP项目有利于引入优质企业
PPP模式具备招商引资、人才培引等优点，政府实施机构可以根据需要，择优引入社会力量建设运营本地政务信息化项目，通过合同约定PPP项目公司在当地注册等措施，引导带动优秀企业集聚当地，充分发挥社会资本方在人才、技术、资金、行业经验等方面的优势，有效带动当地信息化产业发展。
1.3.2 PPP模式由于包含市场化运营因素，还具备灵活性高的特点
如广西电子政务外网云计算中心项目一期的机房建设，项目建设内容包含4层机房及配套设施，計划满足未来15到20年广西电子政务发展需要。在项目运行初期，当地电子政务发展需要使用的机架数量较少，不必将4层机房全部投入使用。为避免资源浪费，引入社会资本方采用PPP模式建设运营，将其中两层暂时闲置的机房交由社会资本方对外运营，获取场地租金和超额利润分配，既达到资源优化配置，又达到缓解财政压力的目的。
1.3.3 PPP模式引入市场竞争机制，有利于促进社会资源优化配置
传统财政投资模式，由于缺乏刺激动力，资金利用率往往不高，还容易造成导致政府短期负债增高，形成资金短缺局面。PPP模式引入社会资本可以很好地缓解政府的资金压力，而且采用PPP模式建设的项目一般投资规模较大，要求潜在社会资本具有一定经济实力和较大的融资可行性。外部融资作为最普遍的融资形式不仅有助于社会资本将风险转移到第三方，而且能够监督和规范项目资金管理，从而促进PPP项目的资金使用效率，优化社会资源配置。
1.3.4 PPP模式有助于转换政府职能，提高公共服务质量
采用PPP模式建设政务信息化项目，可以将政府有关部门从繁重的系统建设运维等事务工作中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的运营者和提供方转变成为一个监管的角色，通过绩效考核等有力抓手，专注于提高公共服务质量，推动公共服务改革创新。同时，项目交由专业的社会资本投资建设运营，充分发挥资金、技术、人才等资源优势，有利于降低项目建设成本，提高运营效率，两者共同合作，可以充分发挥政府机构和社会机构各自优势。
二、结束语
综上所述，相较于财政直接投资和购买服务，采用PPP模式建设项目的财政支出总量最少，给政府带来财政支出压力最小，是一种财政友好型的建设投资模式。除此之外，PPP模式还具备招商引资、人才培引、灵活性高、资金利用率高等优点，符合政务信息化项目资金投入大、技术要求高，需求变化快的要求。但PPP项目的前期工作流程以及采购执行方式比传统项目更复杂，表现为审批流程更复杂、管理部门数量更多、前期工作时间耗时更长等。在党中央、国务院坚定不移推进全面深化改革，特别是推进“放管服”改革的今天，如何优化简化PPP项目审批流程，缩短PPP项目前期工作周期，充分释放PPP模式红利，成为政府相关部门亟需解决的一个课题。
参 ?考 ?文 ?献
[1] 中华人民共和国国家和发展改革委员会.国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见.[EB/OL].http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html，2014-12-02.
[2] 周鸣. 采用PPP模式推进广西电子政务云计算中心基础设施建设运营的方法与实践[J]. 信息系统工程， 2017（7）.
[3] 中华人民共和国财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知.[EB/OL].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html，2014-11-29.
