乡村治理振兴中的碎片化困境与整体性救治策略
黎梓良
[摘要]乡村振兴战略提出以来，国家与社会资源的不断输入为乡村事业发展带来了新的契机，同时，随着振兴战略步入深水区，乡村治理中的一些深层矛盾也逐渐显露出来。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，也是乡村振兴的根本保障，而目前在乡村治理实践中出现的部门利益理念导向严重、行政组织层级过多、治理权责非对称性突出、资源配置机制式微等碎片化问题，导致乡村振兴资源被无谓地耗损和流失，乡村治理主体的权威与合法性被不断弱化，严重影响了乡村振兴战略的实施，不利于推动乡村治理体系与治理能力现代化。因此，有必要对乡村振兴中的碎片化治理进行重新整合，建构整体性乡村治理机制，注重治理理念、层级结构、治理权责、资源配置、责任机制等方面的整体性变革，避免简单狭隘的参与式发展，实现乡村振兴整体性治理。
[关键词]乡村治理 整体性治理 乡村振兴战略 碎片化
[中图分类号]c916 [文献标识码]A [文章编号]1009-4245（2019）04-0030-06
DOI：10.19499/j.enki.45-1267/c.2019.04.006
一、緣起与思路
在我国国家治理体系中，乡村治理既是基本内容和组成部分，又因乡村社会的结构和特点而极具代表性。乡村振兴报告中明确指出，“治理有效”是乡村振兴的基础，乡村振兴应加快推进农村基层治理由“管理”向“治理”转型，提升农村基层治理水平和治理效度。所谓“治理有效”，就是指党和国家各项指导农村工作的路线、方针、政策及具体的制度、机制、措施能够得到有效地贯彻落实。2018年1月，中央政府在《关于实施乡村振兴战略的意见》中就提出了“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”的具体要求，强调要将基层建设作为巩固国家根本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。“治理有效”的内涵包括了“三治”——自治、法治、德治，“三治”之间必须融合运用、良性互动，以确保乡村治理有序，调动乡村活力。根据乡村振兴总体规划的发展要求和阶段设定，乡村治理的振兴主要分为两个阶段：到2020年，基本建成乡村振兴基本制度框架和政策体系，同时，以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理体系进一步完善;到2035年，乡村振兴总体实施取得决定性进展，乡村治理体系更加完善。这些规定作为乡村振兴战略的重要内容，与其他部分共同构成了一个系统、完整的目标发展体系。因此，本研究将乡村振兴背景下的乡村治理变革置人整体性治理理论的分析框架中，对于实现乡村治理体系现代化，进而完善国家治理体系现代化具有重要的意义。
关于我国乡村治理的研究一直是政治学、管理学和社会学等学科共同关注的议题，有关专家、学者们进行了大量调查研究，取得了丰硕的成果。费孝通从社会学的角度窥探中国传统农村社会，提出解决中国农村问题的关键在于超越“差序格局”。张厚安从政治学层面指出“乡政村治”问题的实质是坚持村民自治制度与否的问题，“只有当一百多万个村委会在乡镇政府的指导下搞好‘村治，只有在五万多个乡镇政府在村委会的协助下顺利完成‘乡政，我国农村才能出现政通人和、欣欣向荣的局面。”于建嵘从社会学和人类学的角度，通过对湖南衡山一个村落的深入调研，将该案例中的政府、社会、个人三大主体的变化过程称为“规划的社会变迁”。贺雪峰从乡村治理的角度，通过回顾改革开放四十多年以来乡村社会的变迁和治理主体的发展，认为“我国农村基层治理能否有效的关键，在于如何将自上而下的资源输入与农民自下而上的需求结合起来”。值得注意的是，随着近年来乡村振兴战略的不断推进，一些研究者尝试从公共管理学的角度搭建分析范式，将乡村研究从“谁在治理”转向凸出“如何治理”，以治理机制为切入点，构建我国乡村治理模式。事实上，长期困扰乡村治理的最根本问题正是在于村民自治机制本身的式微：“乡政村治”格局中的乡村治理遭遇了“内卷化”困境，乡村精英凭借信誉、声望以及压倒性的资本优势代替国家基层政权行使着实际治理主体的角色，而基层政权因税费改革后失去财源，治理导向逐渐悬浮化和趋利化，导致村民自治失去内生动力，有人甚至因此宣告“自治已死”。另外，随着乡村振兴资源的不断深入，基层政府的运作环境逐步得到改善，乡村治理面临重要的转型契机。然而由于长期以来基层政府缺乏财政自主权，乡村内大量的主要产业依靠政府与精英势力、地方富人群体结盟，才得以持续有效地运作，而这一分利秩序将会吸取大部分自上而下的国家振兴资源，不断侵蚀乡村社会的公共利益，导致村民利益无法得到保障。因此，我国乡村治理体制迫切需要恢复制度权威，重新整合与协调各治理主体，减少各治理主体内部和外部的摩擦，提高乡村振兴基层政府组织运行的效率与效益。本研究将乡村治理放人整体性治理框架下进行讨论和分析，运用整体性治理的理论机理，从整体主义角度对乡村振兴中出现的治理碎片化予以有效回应，通过对各类主体和各种要素进行有机的重新整合，将乡村资源效用最大化，最终实现乡村社会的有效治理。
二、理论框架与分析工具：整体性治理理论
20世纪90年代初的英国政府陷入了一系列竞争治理带来的碎片化困境中：部门间缺乏沟通协作，在面对公众诉求时各自为政;不同部门的政策目标不一致，或者尽管目标一致却相互拆台;公共服务项目之间有所重复，不同政府部门提供了相似的公共产品;过度注重专业化导致了机构的职能不清和交叉，影响了政府运行效率。加之受到国内经济持续低迷、信息技术发展等多重挑战，英国政党高层、专家以及学者们随即开始对新公共管理带来的碎片化问题进行反思和弥补，试图找出新公共管理不能突破传统官僚制的“桎梏”的深层次原因。就在这样的社会背景中，整体性治理理论应运而生，在理论研究者和实践者不断充实和完善中发展成为全新的政府治理范式。英国学者佩里·希克斯认为整体性治理的对立面就是碎片化，它的诞生就是去整体性地解决新公共管理中过分强调效率、市场、分权和竞争引发的非公平性与裂解性弊病。整体性治理的主要内容包括：强调预防、公民需求和结果导向;强调治理层级、治理功能和公私部门上的整合，并在公民的需求的基础上进行逆部门化和碎片化;重视信任、责任感、制度化对政府组织的作用。
从治理内涵上看，整体性治理沿用分析主义和综合主义的思维策略，主张整体主义的方式和方法论，将社会视为一个区别于个人的具有“结构属性”的有机整体，认为“社会整体大于其部分之和”，相应地，政府组织或个人的治理行为要根据社会整体系统的演进而做出改变。整体性治理的主要内涵是通过协调、整合包括治理层级、公私部门、信息系统及其治理功能、责任机制，以服务公民需求为理念导向，充分利用信息技术，为公众提供更为有效、合理的服务目标。
在理论架构上，整体性治理在反思传统科层制下组织结构僵化和新公共管理造成的机构重叠的基础上，进一步从网络化治理、多元化治理等新的治理理论中提升，对政府层级、组织功能、公私部门加以重新整合，要求公共部门重新审视公民需求，塑造公共精神，将政府组织的构建策略从企业型政府转向整体性政府。同时，整体性政府并不完全放弃新公共管理提倡的效率和效益取向，而是将其纳入公民权力的讨论框架之下，是对新公共管理的一种扬弃。
在执行策略上，整体性治理理论既不主张自上而下的官僚等级体制，也不过分追求公共部门的高度市场化，而是采取协调和整合的方式来达到高效统一的治理状态，最终破除政府公共服务的碎片化问题。希克斯由此提出碎片化的解决路径，大致分为三个阶段：协调、整合和紧密发展。协调阶段是整体性治理的首要阶段，是破除碎片化的前提和基础。将“求同”和“化异”作为组织关系协调的主要方式，将两个或两个以上相关部门联系起来，制定联合工作计划并朝着共同期望的方向努力;整合阶段注重行动过程，主要围绕共同工作与各方权利与责任的分配，最终构建成包括组织层级、组织功能和公私部门等在内的多层次多维度的整合机制;紧密发展阶段是整体性治理的最高层次的实践，这时政府组织间的合作超越了之前的任何时期，逐渐走向一种高度一致的无缝隙政府。
三、问题与根源
（一）治理理念碎片化
俞可平认为，现代国家的乡村治理是通过国家权力向社会的下放，借助广泛的群众参与和社会协作，追求公共利益最大化以实现“善治”的过程。在当前乡村治理中，处于压力型层级末环的乡镇政府受政绩导向驱使，往往选择集中地方财政资金和公共资源来打造那些项目周期短、政绩贡献价值高的“亮点工程”，以求完成既定的政治任务和“迎合”上级巡查;将效率和效益作为治理价值取向，不同部门不同机构间为了各自的短期政绩和组织权威，忽视公众的真正需求，甚至为了避免不必要的“麻烦”，对本部门专业内的行政事务视而不见或推诿搪塞。另外，乡镇政府部门基于“理性逐利人”角色而采取“趋利选择性”策略，各部门相互追逐重要而有限的乡村振兴资源，导致部门间互相竞争、互相排斥，进而产生各自为政、部门主义等碎片化问题，其实质是乡村治理理念的碎片化。当经济、效率和效益被作为公共部门的价值取向时，正义、公平和责任等公共价值理念终将消失，对于公民权利、人民主权和公共利益的追求也将无法实现。乡村行政组织中领导者或官员们的私心与自利将必然地加速政府组织间的碎裂与分立，违背乡村治理现代化所追求的制度化、民主化、公平性等核心理念，造成乡村振兴资源分配的不均衡、不对等，严重影响了乡村振兴的治理体系和制度的整体性构建。
（二）治理层级碎片化
國家治理层级不仅是国家结构的基础部分，还是国家与地方、地方组织间权力配置和利益关系的重要表现形式，其核心在于如何把握利益与权力的均衡。乡村振兴的治理层级遵循着从中央到乡镇的经典官僚制结构，即中央一省一市一县一乡五个层级。这样的层级设置继承了官僚制与生俱来的优越性：职能分工与上级政府高度一致，保证组织指挥的统一，使从上到下的命令指示得以迅速地执行;政策传递的时效性、连续性增强，避免上下级之间因不必要摩擦造成消耗等。但是在实践中，这种五级制行政体制暴露了诸多弊端。越多层级的组织体系，政策在其中的传递速度就越慢，政策信息的真实性可能因不必要的损耗而出现不同程度的流失，导致一些政绩问题被谎报、隐瞒或者篡改。如乡镇政府上报一项待审批事项需要通过五个层级政府组织的传递，该事项内容在上传过程中有可能被夸大、隐瞒而导致事项失真和变质，最后到达中央层面时已经无法真实反映乡镇治理的问题。同时，五级分层体制下会产生更为多样化的价值取向，这使得府际协调难度也随之增加，从而陷入政府组织间利益摩擦、行动矛盾甚至内部冲突。
另外，过多层级的政府组织体系过于庞大，大量的机构和人员增加了运行成本和运行时间，严重影响了行政机构运行的效率。乡村振兴战略实施后，乡镇政府不仅要负责制定本地区的乡村振兴行动计划，还要应付各式各样的督察、考核，使其被动性地成为结构性指标驱动下的支配对象;而对于乡镇的基层干部，需要同时兼顾政绩和晋升的双重压力，花费大量时间、精力和资源去完成一些数量化、物质化的指标和任务。从短期来看，这些问题将直接导致一些效益好、见效快的治理工程被优先处理，而政策周期较长、回报小、政绩贡献低的治理事项，如教育、公共卫生与医疗、公益事业等服务型工程被选择性执行、暂停甚至长期搁置;从长期来看，不利于推进国家治理体系和治理能力现代化进程。
（三）治理权责碎片化
我国城乡改革的不断推进将乡村社会逐渐带人现代化，但是，计划经济时代形成的“职责同构”体系却仍深刻影响着我国乡村社会治理。一方面，地方政府通过“条条”严格控制乡镇财政支出的方向和范围，“条块共治”被异化为“以条统块、条管块包”，导致乡镇政府失去资源调配权，无法自主统筹和协调地方事务。同时，地方政府的职能部门和业务部门受迫于压力型体制，分派相应的机构和人员指导地方实施乡村振兴战略，其职能覆盖财政、民政、自然资源、农业农村、文旅、卫健、水利、生态等多个领域，这等于间接参与了乡村事务治理，而乡镇政府要在无权管理这些机构的条件下，承担起治理责任及更多的协调工作。这种权责矛盾、边界不清的分化状态不仅降低了乡镇政府在当地治理中的权威性，打击地方社会事务治理的积极性，还不利于保持基层民主自治的活力，甚至会引发更为深层次的社会矛盾。
另一方面，在官僚制森严的等级控制模式下，高层级的政府组织一边掌控着绝对的财政决策权，一边向地方政府组织下派治理任务，造成事权与财权的不对等。据研究人员对多个地方政府预算支出情况进行的统计显示，平均每个县级及以下政府的财政支出要占到所在地市级政府总支出比例的30%或更高，支出责任十分艰巨，包括60%的医疗卫生事业预算支出，75%的教育领域预算支出，以及100%的失业保险、社会保障和福利支出。自分税制改革后，中央加强了对地方税务的控制与管理，地方政府因失去大量优良的税种和税源而被削弱了财政供给能力。为了确保治域中的所有资源得到最大化利用，包括乡镇政府在内的地方各级政府必须制定出最能发挥部门工作效能的财政政策，使治理目标和政绩目标得以实现。正如美国公共行政专家登哈特所言：“当绩效的衡量成为唯一的讨论议题时，协商、沟通及参与等功能都将失去其重要性。”当各乡镇政府为了保护自身利益或实现任期内目标，而牺牲整体利益去制定“全部门招商”、“土地财政”等保护性政策;同时乡镇政府因过度关注财力，在一些治理事项上无法履行职能，为公民提供服务，都将会严重影响政府信誉和整体形象。
（四）治理资源分布碎片化
改革开放以来，我国政府与市场之间的关系不断得到调整和优化，市场在公共资源配置中的决定性地位不断提升，但是在乡村治理资源配置领域，仍存在公权力主导治理决策过度使用的情况。乡镇政府迫于财政压力、体制惯性，利用行政权力介入一些重要乡村基础设施项目的建设中，确保资源投入到“体制内”或占据更优资源的人群上，导致了资源配置的碎片化，具体体现在两个方面：其一，资源政策的输入。实施乡村振兴以来，大量的国家资源通过不同途径不断输入到乡村社会，引起了权力寻租者、地方先富者和社会灰暗势力向基层组织渗透，这些人在村、乡镇甚至市县的权力机关或政府部门迅速获得高低不等的职位，同时，富人群体也积极介人乡村社会，建立了一批扶贫基金会、乡村振兴公司，甚至还有人成了慈善家。这些先富群体和地方灰暗势力等相关利益主体之间的微妙互动，正在乡村地区形成多个分配国家振兴资源的利益集团，他们利用经济优势、社会关系、政治资源等手段不断榨取、蚕食着输送到乡村的国家与地方资源，干扰地方政治秩序和治理生态，而本应成为乡村振兴受益者的村民被排除在他们的“分利秩序”之外。其二，资源政策的输出。有些地方政府虽然在资源分配环节中做到了“起点公平”，将某项政策的资源收益覆盖至全体村民，公共资源总量达到了要求，但在具体项目受益和普及上仍相对不足，存在着较大的差别。如s村经过“村村通”工程和精准扶贫，全村基础设施基本建设完成，实现了交通、网络通讯、水利等方面的全覆盖，但是道路因质量、维护等问题常年损坏，且道路狭窄多为单行道，无法承载较大车流量;4G网络和电视网络普及率不高，带宽和信号接受范围受限，不能满足村民获取信息的需求。乡村振兴资源与权力的分布不均、受益不等造成了资源配置的碎片化，如不能快速有效地回应公众的合理诉求，保护村民的合法利益，将极有可能加深社会矛盾，降低乡村治理的进程和效果，给乡村振兴战略的实现带来极大的阻碍。
四、策略建构：创新整体性乡村振兴治理机制
乡村振兴战略有别于以往任何时期的农业农村发展政策，其基本内容涉及农村的方方面面，是一个十分复杂的系统工程，任何形式的“单边治理”或独立主体行为都无法达成乡村振兴的治理需求。针对乡村治理正面临的碎片化障碍，关键切入点就是从治理理念、治理层级、治理权责、治理手段四个层面人手，建构乡村振兴整体性治理机制。
（一）创新治理理念。以公民需求为基本价值导向
整体性治理不同于传统科层治理和竞争性治理的地方在于，它是以实现公民需要作为政府运行的内生动力，强调公共利益和公共价值导向，通过各治理主体之间的整合、合作与协作，充分发挥各治理主体作用，为公众提供无缝隙的公共服务。因而，乡村治理理念创新首先要秉持公民需求导向，将与公民日常息息相关的事务作为首选项而不是政府组织的相关事项，还要在处理治域内的公共事务过程中杜绝徇私舞弊、官腔官威等官僚主义作风，树立行政人员的整体性和服务精神，使追求乡村社会的“善治”提升为以实现整体和全体利益为最高目标。其次，乡村治理理念的创新需要政府注重过程导向和结果导向，对政府组织在单个治理阶段将实施何种政策方案、发挥何种作用，以及产生的责任主体和责任事项，从制度方案和部门机构设置上加以明确和完善，综合运用法律手段、经济手段、行政手段、道德约束、心理影响、舆论引导等方式“综合施策”，整体性地解决基层政府乡村振兴中存在的问题。另外，还要注重机构设置的完整性、稳定性和效益性。当前基层领域复杂的乡村治理局势不是任何单一政府主体或村民自治组织能够应对的，因此，乡村治理理念创新要进一步整合现有的职能结构，废除不合时宜、职责重叠、人员臃肿的部门，从而打破跨部门间利益固化的藩篱，消除治理中的“部门主义”和“各自为政”现象;引入社会力量，最大可能地将各种社会力量置于协作的框架下，同时也要放宽对社会组织的管制，积极引导社会组织有序、有力地参与乡村振兴。
（二）整合层级结构。建立多部门协同机制
整体性治理要求实现政府在治理层级、治理功能和公私部门这三个层面上的整合和有机统一，建立以功能性分工为基础、预算导向和目标管理为核心的部门结构，避免各自为战和简单协作等弊端。在希克斯看来，公共部门的整体化水平越高，部门间的衔接程度越高，就越能消除各自为政和部门主义现象，从而使整体性的效率与效益更优。因此，行政层级的整合是构建整体性乡村治理结构的关键。首先，政府组织层级扁平化、适度横向分工可以減小组织规模，缩短决策层与执行层之间的距离。五级官僚层级制已经无法适应乡村振兴对于治理需求，要对组织层级进行压缩和调整，努力提升乡村公共部门治理事务的灵活性和反应能力，促进政府组织的服务水平。其次，建立能够有效沟通的多部门协同机制，利用政治权威的垂直性与部门协商的平行性进行交互融合，以实现府际和部门间长期性的共同规划或战略联合。多部门协作是乡村公共治理的关键形式，旨在建立一种以“协商治理”代替“统治”的治理结构，一方面能有效限制地方单一治理主体的权力膨胀，另一方面又能通过自上而下的引导，巩固和加强国家权力的核心地位。
（三）明确治理权责。增强乡村振兴地方财政能力
整体性治理强调部门间要进行协调与合作，从碎片化走向整合，“整合”不是对现有组织的分裂，也不能通过建立一个超级管理机构来实现，而是要在不消除组织边界的条件下，融合不同组织机构的文化、动机、管理制度与目标进行跨组织边界协调，最终形成新的联合工作联盟或部门伙伴关系。因此，针对乡村治理中政府权責碎片化问题，需要整合部门功能，设立一个综合性的大型部门，整合财政、民政、自然资源、农业农村、文旅、卫健、水利、生态环境等职能部门，纳入政府序列，并由地方党委主要领导挂职及承担监管责任。该部门的整合过程要注重逆部门化和碎片化，确立统一的组织目标，实行一体化工作流程和工作方式，确保该综合机构服务于实现乡村振兴的总体目标。同时加强中央和上级政府的组织认同，充分发挥该机构的强乡镇政府在政策执行中充分的自主权。
另外，要增强县级和县级以下政府的财政自主权和预算控制，明确规范健全的财政支出约束机制。针对分税制改革以来，地方政府特别是乡镇级别政府的财政功能被弱化的问题，一是要从减轻地方支出责任、给乡镇政府“减事”上着手，按照事财一致原则，调整上下层级政府的支出责任，优化政府组织内财政资金的分配关系。同时还要明确中央、省、市、县及乡镇政府的支出责任范围，尤其不能将超出乡镇应承担范围内的支出责任强加下去。二是要赋予乡镇政府一定的财政自主权，将部分税收返还项目直接下放至乡镇政府，从而增强乡村振兴的资金保障能力。同时，加大政府间和企业的转移支付力度，围绕人民群众比较关心的农产品价格补贴、社会保障金、义务教育等方面进行支持，夯实乡村经济基础。
（四）优化决策机制，提高整体性资源配置水平
英国学者汤姆·林认为，整体性治理的治理路径包括了“内”“外”“上”“下”四个联合子集，分别指代政府组织内部的合作、政府组织之间的合作、政府组织目标设定的自上而下和对上级负责制、以顾客为导向的公共服务供给过程。因此，乡村政府决策机制的优化整合要体现在政府层面、政府一社会层面、社会公民层面三个维度上。首先，要划清各治理主体间的关系，整合部门职能。通过顶层设计形成决策权、执行权和监督权之间相互制约相互协调的权力运行机制，杜绝传统官僚体制中执行部门只能无条件服从决策部门的现象，保证决策程序的科学合理性，提高政策执行主体效率可行性，加强监督机构的监督力度。其次，要铲除乡村黑恶势力，清理非法利益关系网。权力寻租者、行使公权力的富人群体、社会灰暗势力之间通过庇护关系网络所形成的“分利秩序”，严重阻碍了乡村社会经济的发展，因此乡村治理需要同“扫黑除恶”专项整治行动结合起来，在农业农村领域开展长期有效的扫黑除恶专项治理行动，确保公权力在制度监督中运行。最后，引入乡村公共决策的民主化机制，保障广大村民、乡村组织及社会公益组织的参与决策过程的正当权力，同时要提高决策透明度，任何乡村资源调配的环节都要向社会公开，鼓励和支持村民畅所欲言，为决策创造宽松、平等、协商的舆论环境。
（五）强化乡村官员责任，构建乡村治理责任机制
责任感的建构是整体性治理理论最重要的部分，旨在通过制订一系列整体性的制度，明确官员所具有的权力和治理工具的支配方式和权限范围，防止政府贪腐行为的产生。希克斯将行政官员的责任精神分为三个方面：一是处理公共事务过程中的诚实度或程序的正规性，如涉及公务经费的使用时;二是进行公共服务提供或干预过程中的输出或输入关系的效率值;三是行政官员是否对其行使治理职责后所产生的任何结果负责。从整体性治理理论出发，乡村治理责任机制可经由管理层面、法律层面和宪政层面三个层面上建构。管理层面上要贯彻监督机制，加强监察审计工作，建立多维度多环节的责任监督模式。重点关注乡村干部在精准扶贫中的对象识别、资金运作、项目制运行等环节中的监督审查，利用预算控制、财产申报、审计评估和部门监督等手段，从根本上预防乡村干部行为失范与违法现象的出现。法律层面上要提高法律权威，严格查处乡村干部涉黑、“两委”贿选和贪腐行为。同时，不断完善《村民委员会组织法》、《乡村振兴法》等相关法律法规，提升乡村干部对法律的遵从感，建设法治乡村。宪政层面上通过考察乡村公共部门对立法机关、人大代表和监察职能部门的责任回应和执行力度，依靠人大监督、行政监督以及司法监督，对官员的履职过程和最终结果进行审查和追责，对无法实现既定目标，不能及时回应公民需求的官员进行问责，并做出相应的党内处分或法律惩罚。
