中国式证券集团诉讼的适用困境及解决路径探析
张琪梦
中文摘要：新《证券法》第九十五条第三款引入具有中国特色的证券集团诉讼，在证券法领域乃至整个中国法律体系中具有重大意义。然而，自新法发布并实施一年多时间，这一制度仅在“ST康美案”中被付诸实践，反映出证券集体诉讼在国內存在适用困境。本文聚焦制度层面与机构设置层面存在的问题，将困境原因定位在投资者保护机构接受委托的法定标准不明、投资者保护机构数量较少、行政与股东干预因素暂无法破除和投资者保护机构参与集团诉讼的动力欠缺这四点。针对上述问题，立法者应明确相关标准，有关部门应增设投资者保护机构、加强信息互通并激励掌握专业知识的人员参与集团诉讼，同时拓宽投资者保护机构的资金来源。
关键词：集团诉讼;法定标准;投资者保护协会
中图分类号：G4 文献标识码：A
一、提出问题
近年来，中国证券市场内幕交易、操纵市场、虚假陈述、信息误导等违法违规行为久治不绝。以行政手段予以监管具有制度完善、处罚手段丰富、震慑力强等优势，但无法克服行政资源有限、力量分散、对私益保护相对欠缺、公权力滥用等诸多弊端。新《证券法》增设投资者保护章节，并在第九十五条第三款创造性地引入特别代表人诉讼制度，《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》进一步规定完善相关规定，这一制度是具有中国特色的证券集团诉讼制度，在保留集团诉讼“默示加入、明示退出”基本特征的基础上，明确将投资保护机构作为我国证券集团诉讼的首席原告，具有公益性质，无疑为众多中小投资者维权提供保障。
然而，自2019年新《证券法》修订以来，依据新法这一亮点提起证券集体诉讼的仅有一案，即发生在2021年4月的ST康美案，广州市中级人民法院特别代表人诉讼权利登记公告一经发出便引发关注。实践中第一案的出现具有重要意义，但同时应当反思，新法发布及实施至“第一案”诞生的一年多时间，投资者因证券市场违法违规行为权益受损的现象屡见不鲜，期间的集团诉讼为何缺位？本文将从多方面探析当前中国式证券集团诉讼面临的困境，并提出解决路径建议。
二、困境原因探析
（一）制度设置层面：投资者保护机构接受委托的法定标准不明
根据新《证券法》第九十五条第三款以及《若干规定》第三十二条，投资者保护机构受五十名以上投资者委托，“可以”作为代表人参加诉讼。此处将是否决定接受委托进行代表诉讼的选择权交由投资者保护机构，将“接受委托”作为投资者保护机构的权利。中国证监会发布的《中国证监会关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》第四项规定，对于典型重大、社会影响恶劣的证券民事案件，投资者保护机构依法及时启动特别代表人诉讼。没有规定类似于“可以”的约束性表达，由投保机构对公司的违法程度、社会影响力等因素进行自主判断，进而做出选择。
这样的制度设计体现了目前我国证券集体诉讼的公益性特征，从根源上避免了美国模式中由律师主导集团诉讼所导致的弊端，中国证券市场的“散户”占比较高、大量不理性投资人不具有专业知识，可以推测出新法将选择权赋予专业性较高的投保机构是基于客观考量。但是法定标准的缺失直接导致了集团诉讼自新法实施一年多时间仅被提起一次的现状，“公益性”的制度定位究竟要如何实现对“保护公益”的价值追求？强调通过集团诉讼只处理“典型重大、社会影响恶劣的证券民事行为”从而起到震慑作用进而保护更广大的投资者免受损害，达到保护公益;抑或通过覆盖面广泛、能对更广大投资者寻求专业性、权威性援助提供路径，通过一个个案件的解决，达到保护公益的目的？即通过集团诉讼的威慑功用还是通过补偿功用保护公益，在新《证券法》中没有体现，但很明显，新法引入集团诉讼明确了证券私人诉讼补偿功用的发挥。而中国证监会的部门规章诉诸前者，企图通过“示范性”的集团诉讼达到对违法违规行为的惩戒与威慑作用与立法本意不符，因为既然达到一定的影响力才会引起投资者保护机构的注意，就会纵容持侥幸心理者肆无忌惮地低调违法违规，损害投资者利益。本文认为应当通过后一种路径进行处理，形成集团诉讼规模效应从而保护广大投资者利益，规模诉讼效应的运用从美国经验中可以发现效果良好。
就“第一案”来看，中证中小投资者服务中心在接受康美药业虚假陈述民事赔偿案投资者委托的说明提到，投服中心参加诉讼的依据是“考虑案件重大、典型，社会高度关注且具有较强示范性，违法行为人已被行政处罚且具有一定偿付能力等因素”、“经内部研究、外部专家评估等流程……”。这样的判断标准，是在没有明确法定标准而仅遵循中国证监会部门规章的情况下，投服中心依据其自行公开发布的《中证中小投资者服务中心特别代表人诉讼业务规则》第十六条所确定的，将案件影响度、社会关注度等因素纳入考虑范围，注重参与诉讼的示范性作用。而现实是，仅2020年内，中国证监会就办理了740起证券违法案件，这些案件严重危害中小投资者利益，但仅有ST康美案被提起集团诉讼。由此可见，由于接受委托的法定标准不明，直接导致了投保机构只能依据部门规章决定，且通过投服中心发布的《规则》来看，“案件典型重大、社会影响恶劣、具有示范意义”难以界定，“投服中心认为必要的其他情形”具有很强的主观性，使广大投资者产生困惑，导致集团诉讼无用武之地。因此，制度设计者应当细化相关标准，明确实现“公益性”这一制度追求的具体路径，使集团诉讼的发起有章可循。
（二）机构设置层面
1、投资者保护机构数量较少
目前我国投资者保护机构指中国证券投资者保护基金有限公司以及中证中小投资者服务中心，二者的业务范围涵盖行权服务、纠纷调解、维权服务、投资者教育以及调查检测等领域。一方面，投资者保护机构广泛的业务范围使其具有丰富的证券纠纷处理经验，但另一方面也导致其无法接受大量的集团诉讼委托请求，无法通过诉讼规模效应达到对投资者的保护。因而需要增加投资者保护机构数量，为广大投资者提起集团诉讼提供便利，对违法违规企业起到切实惩罚与威慑作用，从而更充分地发挥集团诉讼的公益性功能。
2、行政与股东干预因素暂无法破除
根据法律法规规定，投资者保护机构是依照法律、行政法规或国务院证券监督管理机构规定设立的，经费来源多為财政拨款，员工的工资津贴也均由财政统一支付。因而行政机关对投资者保护机构的干预不可避免，证券管理机关的意志将通过投资者保护机构的行为予以表达，必然影响和制约证券集团诉讼功能的全面正常发挥。同时，以投服中心为例，该法人单位的经费来源主要是设立时的注册资金本金，股东为上海证券交易所、 深圳证券交易所、 上海期货交易所等五个上市公司，股东注资也会导致投服中心在维权过程中独立性受到影响。因而，投资者保护机构应当向更独立、更客观、更自主的方向迈进。
3、投资者保护机构参与集团诉讼的动力欠缺
当前投资者保护机构公益性较强，机构运转依赖财政拨款，积极接受委托参与集团诉讼将引发资源分配问题，员工的工作量大量增加的同时薪酬不会有大变化，导致投保机构怠于涉足集团诉讼。如何在保证集团诉讼具有中国特色的公益性的同时提高投资者保护机构参与诉讼的积极性，需要进一步探索。
三、建议解决路径
（一）明确投资者保护机构接受委托的法定标准
新《证券法》以及最高院《规定》中对于五十名以上投资者进行委托才有可能使投资者保护机构作为代表人参加诉讼的规定，在一定程度上对相关案件进行了初次筛选，建议立法者在通过进一步标准完善明确集团诉讼补偿功用的制度本意。本文建议在司法解释中针对不同种类的证券市场违法违规行为，以涉案金额、违法违规时间、投资者数量、上市公司财务状况等因素为依据，类型化地规定投资者保护机构接受委托的标准，使集团诉讼的实践更具可操作性，使投资者维权路径更具可预见性。
（二）增加投资者保护机构数量并加强信息互通
目前符合要求的投资者保护机构仅有中国证券投资者保护基金有限公司和中证中小投资者服务中心，且这两个机构的已经成熟的业务覆盖面广，在接受集团诉讼委托时需要考虑资源配置问题，不能完全满足广泛存在的证券民事维权需求。因此，国家应当增加投资者保护机构的数量，扶持持证券业专门机构和社会组织的建设，参考环保组织、消费者权益保护组织等开展公益诉讼的社会组织，构建起不同层级、不同地域、不同专长的投资者保护机构。同时充分利用大数据构建企业信息互通网络，实现机构间信息资源共享。
（三）拓宽投资者保护机构运作资金来源
为了避免投资者保护机构受制于行政或股东的影响，应当拓宽其运作资金来源。参考台湾财团法人证券投资人及期货交易人保护中心的实践经验，其运作资金来源不仅包含证券交易所、期货交易所等相关机构捐助，而且包括保护基金的孳息、捐助收入等款项，来源较为多元，有益于对不同利益主体进行制衡。
（四）加强对投资者保护机构参与集团诉讼的激励
在增加投资者保护机构数量的基础上，引导具备相关专业知识的人员加入投资者保护机构并参与集团诉讼，将参与集团诉讼和胜诉率纳入相关人员的个人考核范围，直接与职称和薪金挂钩，从而调动相关人员参与集团诉讼并用心对待诉讼的积极性。
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