高校政府采购服务项目影响要素分析

    杨明晨

    

    

    

    随着国家建设“双一流”高校的推进，高校自身内涵建设的持续进行，信息化、应用型本科建设的加强，高校政府采购内容更显个性化、多样化，尤其是各类服务的需求日渐增加。笔者从部分高校近年的政府采购内容统计分析出发，运用层次分析法，探析高校政府采购服务需求书编制的要点，以及影响服务项目采购的关键要素，为完善和规范高校政府采购服务行为提供决策和参考，促进高校政府采购良好发展。

    2015年8月，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，决定统筹推进我国建设世界一流大学和一流学科，简称“双一流”建设，是中国共产党中央、国务院作出的重大战略决策，有利于提升中国高等教育综合实力和国际竞争力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。同时，各大高校均在积极推进内涵建设，信息化建设以及应用型本科建设，使得高校政府采购内容中定制化、个性化的服务逐年增加。

    一、概念及范围

    2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，该法第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”，由此，高校作为政府采购的主体，采购服务的范围是相对较广的。而依据财政部2013年《政府采购品目分类目录》，政府采购服务包含科学研究和试验开发、信息技术服务、电信和其他信息传输服务等等24个类别。

    二、高校政府采购内容统计

    近年来，政府采购服务无论从项目还是采购金额上都在逐年增加，下二图为笔者随机调研的某地5所高校近四年政府采购项目和金额（单位：万元）统计：

    高校政府采购服务项目无论是项目数，还是采购金额，都在大幅增加。

    三、高校政府采购服务采购需求编制要点、影响因素分析

    依照政府采购相关法律法规，一个项目要开展采购的基本前提是符合主体要求和落实经费。据财政部2017年87号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，第十一条，采购需求应当完整、明确，包括以下内容：

    （一）采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求;

    （二）采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范;

    （三）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特性等要求;

    （四）采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点;

    （五）采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求;

    （六）采购标的的验收标准;

    （七）采购标的的其他技术、服务等要求。

    据此，以科学合理、合法合规完成服务项目政府采购为目标层次，即第一层次，87号令等相关规定为准则层次，即第二层次。归纳如下表：

    对于第二层次的各项准则，筆者分析以及总结影响采购的关键因素如下：

    （一）预算执行与服务时间、期限。《中华人民共和国政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”，同时，依据《中华人民共和国预算法》规定，预算的编制、审核、批准均有严格的程序。故此，政府采购服务项目普遍存在的一个难点就是：预算要等待对应层级人大的审核和批准，一般时间要到每年的3月底、4月初，没有特殊情况也不能提前启动;而正常的服务项目都是以自然年度（1月1日-12月31）为服务时间或周期的，这就存在每年的1月1日-3月31日无法顺利执行当年预算，受招标或非招标采购的时间影响，无法执行当年预算的服务时间或周期会更长，当年正常执行的预算一般都是8个月左右。

    鉴于上述，笔者认为预算编制和执行应充分考虑预算审批时间和服务时间的因素，综合采购周期、更换服务单位的交接时间、各高校7、8两月的暑假等因素，建议服务时间以9月1日-8月31日为宜，预算编制和执行也区分当年的1月1日-8月31日和9月1日-12月31日两个时段。

    （二）预算执行与采购合同价格。服务项目是劳动密集型产业，主要经营成本为人工工资和薪酬待遇，各地每年至少一次的最低工资标准调整和社保等缴金基数调整就成为服务项目采购执行过程的重要因素;特别是在服务项目“一次招标、三年有效”的情况下，第二年、三年的采购合同价格是否可以随政策性调整而适当上浮成为关键因素。

    针对该问题，笔者建议招标时明确供应商需考虑第二、三年度政策性调整可能引起的成本问题，价格需保持三年不变。

    （三）实现的功能或者目标与需要达到的质量等指标。高校政府采购模式上，会有一个需求部门提出采购申请，但需求部门的经办人员并不是需求服务的专业人士，所以往往会出现需求部门无法提供满足采购条件的采购需要实现的功能或者目标以及服务需要达到的质量等指标要求。

    此项建议高校政府采购服务的职能管理部门邀请政府采购专家编制通用版的“服务采购需求书”范本，而需求部门仅需要在范本内补充内容提交。

    （四）采购需要执行的相关标准与验收标准。近年，在“放管服”改革的要求下，很多服务业的国家标准、企业资质、行业标准等均取消了国家认定或制定，在此情况下，政府采购由于内含的行政法的功能，非官方的采购需求或要求在招标或非招标采购过程中容易引起响应单位的质疑。

    此项，需要政府采购管理部门来确定非官方的一些标准是否可以作为采购的要求或者标准，特别是一些权威机构或者协会制定或认定的标准和资质，笔者认为部分权威或者协会制定的是可以作为政府采购服务项目时的综合评审依据的;同时，验收标准应以国家、行业等标准为基础确定，在采购人专业能力有限的情况下，可以由采购代理机构邀请业内专家参与制定验收标准，甚至邀请采购过程中的未中标或未成交单位直接参与验收。

    （五）服务供应单位资质和服务主要人员资质与服务标准。当某一服务行业有企业服务资质、人员职称等相关官方认定时，政府采购服务的准入门槛基本可以确定。但在国家“放管服”改革趋势下，大部分行业取消了单位资质和服务人员的职称认定。

    在服务主要依赖人员提供的情况下，相关协会或行业内权威机构应适时跟进，制定切合实际的标准，给政府采购服务以参考标准;同时，可以通过审核响应单位及主要人员的相关案例、从业经验入手来考量响应单位提供的服务能否与服务要求的质量等标准匹配。

    （六）服务交付时间或实施时间、地点与期限、效率。通常情况，高校政府采购一项服务，均需要一定的时间或期限去完成。

    该项需要考虑的主要因素在于，类似物业管理服务项目，同一地点、同一期限内，应该由一家单位统一提供服务，不要进行不合理的拆分或拆项。同时，采购人管理部门应制定有针对性，合理、科学的服务跟踪考评体系，即考察服务供应单位日常服务的质量，又可作为第二、三年度服务合同是否续签的重要依据。

    四、结语

    在上文分析的基础上，笔记设定方案层，即第三层，形成表单如下：

    政府采购服务项目，一方面是各高校随着自身发展和内涵建设，以及“双一流”建设要求，个性化、自主化需求日益明显;另一方面是“放管服”改革下，没有官方统一标准，服务响应单位如何更好的匹配各采购人的需求，是政府采购服务项目中需要重点研究的课题，期望本文从目标、准则、方案出发的分析能给政府采购工作人员以借鉴，并对上述课题研究提供参考，对政府采购发展做出贡献。（作者单位：上海海洋大学，招投标办公室）