基层检察院与监委办案程序衔接问题研究
关键词 区级监委 基层检察院 职务犯罪 程序衔接
基金项目：本文系2019年最高人民检察院检察理论研究课题（编号：GJ2019D30）的阶段性成果。
作者简介：山东省枣庄市山亭区人民检察院课题组，项目组成员：冷建明，山东省枣庄市山亭区人民检察院党组书记、检察长;郭华，中央财经大学教授;上官春光，国家检察官学院教授;黄士元，山东大学法学院教授;吴明军、张宣东、史良法，山东省枣庄市山亭区人民检察院副检察长;魏梅，专委、一部主任、山东省检察理论人才。
中图分类号：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.162一、导论
2018年修订的《刑诉法》将监察机关与检察机关程序衔接作为重要修订内容，主要集中三个方面：一是重新界定检察院职务犯罪侦查的案件范围;二是规定检察院对于监委移送案件的审查起诉期限和补充调查权;三是明确检察机关在审查监察机关移送审查起诉案件时所应采取的强制措施及期限。从内容上看，强调的是检察机关在案件流转上的单方配合，并非程序意义上的相互衔接，程序衔接关键在于双方彼此之间的相互联系，实质应是在考虑监委调查活动特殊性的前提下，将监委与检察院办理职务犯罪程序协调对接。目前两类机关办案程序间的分离依然存在，需要进一步探究。二、基层检察院与监委办案衔接之困境
课题组针对基层检察院与监委办案衔接存在的问题在某省的基层院进行了实地调研，梳理了自2017年12月两局转隶后，该省数十个基层院的职务犯罪检察部门反映较多的10多个具体问题，以其中最为常见的三个问题为导向加以分析。
（一）提前介入实践存在的问题
1.提前介入的时间节点
虽然最高检规定，监委邀请检察院派员提前介入，应当书面商请检察机关。实践中，大多数区监委启动提前介入程序，往往采取电话通知的方式要求检察院派员提前介入。在时间节点上，主要有两种情况：第一种情况是部分监委邀请介入时间过早，在立案时或者对被调查人采取留置措施后即邀请介入。由于监委调查时间短，或者仅调取到部分证据材料，检察人员介入后，不仅会打乱监委调查流程的节奏，由于检察人员对案件情况了解不透，难以提出有价值和参考性的意见和建议，无法有针对性地解决监委办案中遇到的问题。第二种情况是有的监委邀请介入时间过晚，介入的检察人员即便完成阅卷审查并提出补充完善的意见和建议，监委也没有足够的时间进一步调查补证，或者介入期间案件处理意见已经纪委监委常委会研究决定，检察院的意见可能与监委提请研究意见不完全一致，给案件进一步处理带来被动。由于现行的提前介入基本由监委商请后提出，如果监委不提出商请，则检察办案人不能提前介入、熟悉案情。
2.提前介入的案件范围
实践中，区监委所办理的案件基本是数额较小，大多刚刚达到构罪标准;事实较少，大多是一两笔事实;嫌疑人大多是村主任、村会计等，文化程度较低，经常不认罪、容易翻供;村里帐目记录不标准、杂乱，个人存款常常与村集体帐目混在一起，难以区分;证据较少，除了嫌疑人供述、部分书证外，很难取到其他证据。一些区监委习惯要求检察院全部提前介入，提前听取检察院意见，案案介入的现象比较普遍。检察机关办案人希望通过提前介入去审查案件的关键性证据，初步判断被调查人是否构罪、构成何种犯罪，是否符合逮捕条件、是否有逮捕必要;而监委则是希望通过检察院的提前介入、熟悉案情，进而希望检察院尽快做出逮捕决定、尽快起诉，希望检察院在认定犯罪事实上与监委保持绝对一致。
（二）强制措施衔接存在的问题
1.留置与刑事强制措施的衔接
根据刑诉法规定，在审查起诉阶段，对监委采取留置措施的案件应当先行拘留。实践中，落实检察院对监委采取留置措施的被调查人必须先行拘留的规定有时存在难度。一是时间非常紧张，当天要完成受理、制作拘留决定书等法律文书、报批、送公安分局办理拘留证等法律文书、协调体检、押解、送看守所、24小时内完成讯问、告知家人等程序。二是押解机制不完善。区公安分局内部执行责任部门不明，有的是法制大队执行，有的是刑侦大队，有的是特警大队，加上其分管局长不一样，需要逐案协调。由于监委移送起诉后，由检察院受理后再先行拘留，也就是说检察院办案人在留置室签字后，被调查人就由监委转为检察院办理，而公安仅为配合检察院执行，有些公安分局拒绝派员执行拘留强制措施，在此情况下，检察院只能派法警执行，由法警带着嫌疑人体检、送所，因体检中需要化验血液，一般需要等数个小时才能拿到化验结果，没有化验结果看守所一定不收的。由于两局转隶，检察院原先的办案区一般都撤了，而等待化验结果的时间，嫌疑人一般没有地方押解，造成押解出现风险。三是执行衔接困难。虽然留置期间，监委对嫌疑人进行了体检，但经过数月留置，加上嫌疑人的年龄一般较大，如果嫌疑人身体患有严重疾病，检察院对其先行拘留后，看守所会因患有严重疾病不予收押，此时留置措施已经自行解除，实践中导致检察院先行拘留决定不能执行。四是必要性问题。有的嫌疑人犯罪情节较轻，无社会危险性，不符合逮捕条件，无逮捕必要，如果先行拘留后再采取取保候审的强制措施，既不利于嫌疑人权利的保障，也增加了检察院工作量，浪费了司法资源。
2.非留置与刑事强制措施的衔接
在具体办案中，对被调查人没有被留置的能否先行拘留，存在争议。一种意见认为根据修订后的《刑事诉讼法》第172条第二款规定，先行拘留只适用于监委已经采取留置措施的案件，未采取留置措施案件不能先行拘留;另一种意见认为，对于未被留置的嫌疑人，如果存在企图自杀、逃跑，有毁灭、伪造证据或者串供可能等情况，可以先行拘留。实践中，对于公安提捕的案件，办案人对逮捕考虑的情况较留置多，最重要的是逮捕的必须构罪，必须起诉作出有罪判决，否则办案人承担国家赔偿的风险。所以，具体办案中可能出现该逮捕的却没有被留置的情形。另外，未留置的被调查人有可能传唤不到案，但案子已经受理，此种情形下又不能起诉，法院也会不受理。在实践中，对监委移送未被采取留置措施的案件，检察院受理后，一般根据案件及嫌疑人具体情况，依照刑诉法规定的条件，决定适用不同的强制措施。对于具有《刑事诉讼法》第82条规定的情形，可以决定拘留，当然如果错误拘留，办案人要依照国家赔偿法承担责任。
（三）补充调查及证据转化方面存在的问题
1.监察机关补充调查动力不足
在实践中，检察院受理后，区监委更不愿意补查，甚至对于一些关键性证据可能收集不到位。如此一来，将弱化区检察院提前介入的价值和意义。其中原因在于，部分检察院办案人介入后，根据监委要求全程参与案件的调查，承担了案件调查的大量工作，有的还负责综合材料的起草、把关，甚至帮助起草移送审查起诉意见书等。有的区监委把提前介入意见视同审查起诉意见，造成当一些案件事实证据在起诉阶段发生变化，需要进一步补充调查或者改变认定的，区监委有时会以提前介入检察院办案人没有提出相关意见而不愿配合的接受。监察机关补充调查无力，不仅面临着后续审查起诉中检察机关可能作出不起诉决定的后果，甚至增加了审判中败诉的风险，最终阻滞了《刑事诉讼法》惩罚犯罪任务的完成和《监察法》有效反腐目标的实现。
2.证据的转化与使用问题
根据《监察法》第33条第1款的规定，监察机关依法收集的证据在刑事诉讼中无需转化即可作为证据使用，其中并未限制证据收集的阶段。引发争议的一點在于，初步核实阶段、纪律审查阶段收集的证据能否在刑事诉讼中使用。监察机关采用初步核实方式处理问题线索过程中，并未开始刑事立案调查，且初核结果并不当然导致立案。所以，由于在此阶段案件性质的不确定性，监察机关收集证据的规范标准并不一定与刑事诉讼的标准相一致。 若使初核证据直接在刑事诉讼中使用，可能会检察机关对证据资格的审查工作造成一定程度的困难。三、基层检察院与监委办案程序衔接之实践
改革和完善监检衔接机制不是一项孤立的事业，而是一个长期艰苦的过程。“不积跬步，无以至千里”，山东省枣庄市山亭区检察院在充分总结监检衔接工作的基础上，积极适应监察体制改革，以提前介入、互涉案件管辖、补充调查机制建设、监察证据使用为着眼点，以适应办案实践为导向，致力于构建一套符合监检规律、简明高效、规范快捷的职务犯罪办案衔接模式，与监委形成工作合力，不断提升职务犯罪案件办理质效。
（一）以实践为导向，提升提前介入精准度
1.会商研判，及时介入引导
经多轮协商，与区监委就提前介入的原则、时机、方式、职责等方面达成共识，明确规定区监委可以根据工作需要邀请区检察院派员提前介入;区检察院收到《提前介入商请函》后，应指派检察官及时介入，并通过听取案情介绍、参加案件讨论、查阅相关材料等方式，对案件证据标准、事实认定、定性定罪、法律适用以及采取强制措施等问题提出意见、建议，为后续开展审查逮捕、审查起诉工作打牢基础。自2018年以来，该院应邀对8起案件提前介入，提出补证意见、建议共40余条，区监委采纳30余条，采纳率达81.3%;案件未经退补直接起诉率达100%，且已判决案件均诉判一致。
2.实质审查，聚焦证据采信和事实认定
强化证据收集、固定、保全和完善，通过查阅证据材料、参与案件讨论等方式，提出针对性补证意见，并形成专门审查报告。力争把“基本事实认定、关键证据采信和法律适用问题”解决在案件移送起诉前，切实将刑事审判证据标准要求传导至监察调查阶段。如在提前介入潘某涉嫌贪污、受贿案中，发现监委关于被调查人的到案说明过于简略，导致无法判断被调查人供述是否如实、全面等问题，与区监委办案人一起研究细化了到案经过应当载明的具体内容，增强了到案经过证明力，为其在案件调查阶段收集固定相关证据提供了有益参考。
3.明确重点，强化案件定性审核
坚持用起诉和审判标准引导调查，特别是重大复杂职务犯罪案件，实事求是提出意见建议，注重将案件定性审核贯穿提前介入始终，全面把握犯罪情节，确保准确区分罪与非罪、此罪与彼罪、一罪与数罪。如某村党支部书记刘某涉嫌职务侵占案。区监委部分办案人认为刘某同村支部副书记、会计、出纳等以成立的专业合作社名义在村里报销近12万元的事实构成职务侵占罪。经提前介入发现，现有证据无法证实刘某主观上有非法占有村里集体款项的故意，认定其构成职务侵占罪的证据不足。与区监委办案人多次共同研讨，经补充调查相关证据，仍无法排除刘某主观上有为村集体谋利的合理怀疑，后该案被区监委作为违纪案件处理。
（二）以协作为核心，凝聚互涉案件办案合力
2019年山东省委巡视组将一起司法人员邵某涉嫌民事裁判文书造假的线索交给枣庄市监委，市监委将该线索移交枣庄市检察院侦查。经向省院汇报，市院将该案交由该院立案侦查。在该院侦查过程中，邵某又交待了个人受贿问题。枣庄市检察院与枣庄市纪委监委进行沟通，市纪委监委决定该案由检察院和监委分别管辖，相互配合，并转交山亭区监委立案调查。在办案过程中，该院加强与区监委协调配合，实现案件无缝衔接。一是主动对接，上下联动，提升质效。本案属于《刑诉法》规定的检察机关自行立案侦查案件范围。在该院侦查过程中，犯罪嫌疑人邵某主动供述了个人受贿问题，因受贿罪属于监委管辖范围，需要监委立案调查。自监察体制改革以来，本案情况在枣庄市尚属首例。为稳妥办理本案，专案组多次向省院汇报该案，省院不仅支持专案组意见，并指示要通过报告会商促达成共识。专案组多次研究后，向纪委监委提出将邵某主动供述的个人受贿问题移送监委立案调查，调查期间适用该院的强制措施，调查终结后移送检察机关并案审查起诉。经市院与市纪委监委沟通后，最终意见被采纳。二是加强配合，严审细查，形成合力。在全市检察机关抽调精干力量成立专案组与区监委一起开展调查，两家多次召开案情分析研究会，明确侦查的目的、原则、范围、程序和工作要求，制定了详细的工作计划和工作预案。通过初步调查，邵某有伪造民事裁定书和受贿的行为，涉嫌民事枉法裁判罪和受贿罪。因案情复杂，时间跨度长、涉及人员多，部分犯罪事实因缺乏相关的证据难于认定，专案组制定详细侦查计划，从细节着手调取相关书证，制定了讯问嫌疑人、询问相关证人提纲和工作策略，并针对可能出现的问题制定应急预案。三是突出重点，精准打击，实现双赢共赢。因办案时限紧，任务重，专案组接到任务后，立即远赴无锡、深圳等调查取证。在侦查过程中，专案组与区监委承办人进行积极沟通会商，并对侦查和调查的要点和方向进行了交流，双方达成一致意见，针对该案中部分证人证言与嫌疑人供述出现相互矛盾难以准确认定犯罪事实的问题，共同研究侦查和调查方案，决定采取“仔细研判、精耕细作、迂回包抄”的侦查策略，询问了相关10余名证人，调取了大量相关书证，对证据逐一进行了分析和甄别，排查案件存在的疑点，既使侦查和调查工作收到成效，又节约了大量执法司法资源。
（三）以改革为切口，探索补充调查机制创新
1.会签规范性文件，以共建促沟通协作
为切实提高职务犯罪案件的办案质量，2019年10月，山亭区监委、山亭区检察院联合会签《关于办理职务犯罪案件工作衔接实施细则》，通过共建机制，为监委和检察机关办理职务犯罪案件提供指引。发挥监检联席会议、案件会商以及联络员等机制作用，实现提前介入商请和审查意见反馈全部书面化，定期就案件办理质量、监检衔接中的普遍性倾向性问题进行通报，巩固发展良性的监检关系。
2.梳理业务流程，规范办案程序
该院制定《办理职务犯罪案件工作程序（试行）》，为办理职务犯罪案件明确了相关程序和做法。明确退回补充调查的程序性质，注重退补沟通。通过退前召开联席会，邀请监委相关领导及办案人参会，就案件的补查方向及补查详细内容同监委办案人员进行面對面交流沟通，并对退查提纲的相关内容进行详细解读，使监委充分了解案件的补查方向和补查内容。
3.以个案促配合，完善日常沟通联络机制
在具体案件办理中，注重与监委的协作配合，对具体案件的是否需要补充调查问题，依托联席会议机制协商解决。发挥检察审查作用和能力，围绕法庭审判发现问题，注重充分沟通，提出补证意见，通报检察机关起诉数及在办案件进展情况，共同把握工作节奏。对2018年办理的监委移送起诉案件质量进行分析总结，从移送审查起诉阶段、补充调查阶段、提起公诉阶段的事实认定、证据收集、程序规范等方面的案件质量情况进行综合评析，总结经验，提出改进建议，从强化机制建设、强化交流学习、强化相互借鉴方面提出工作方向，促进了案件质量提升。自2018年两局转隶以来，该院办理区监委移送审查起诉案件在45日内审结率达到100%，区法院作出有罪判决率100%，诉判一致率100%。
注释：
占善刚，王译.监察调查证据规则衔接探讨[J].理论月刊，2019（10）.
参考文献：
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