党内法规制度的发展历史与现状

    郭玮

    摘要：经过长期发展，党内法规制度体系建设的工作理念、体制机制和方式方法日趋完善。新形势下，进一步建立与完善党内法规制度体系，应遵循制度治党基本思路，提高党内法规制度的科学性；注重实施细则、配套制度建设，提高党内法规制度的系统性；建立健全执法保障体系，提高党内法规制度的执行性。

    关键词：党内法规制度；历史；现状

    中图分类号：D23 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）11-0013-02

    党内法规制度是否完备是一个政党成熟程度与执政水平的重要标志。党的十八大以来，习近平总书记围绕全面从严治党提出了一系列新思想和新观点，成为马克思主义党建学说在中国发展的最新理论成果。习近平总书记指出，“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”。[1]科学阐述了思想建党和制度治党的辩证关系，为建立与完善党内法规制度体系指明了目标和方向。

    一、党内法规制度发展历程

    在国际共产主义运动中，马克思和恩格斯将法律概念引入党内生活，甚至把党的章程和决议称为法律或法规；列宁在领导俄共过程中，同样非常重视党章的修改与完善，并根据形势任务的需要领导制定了一系列党内法规和法规性决议。1921年7月，党的一大通过了《中国共产党第一个纲领》，标志着党的成立，虽然它包含了若干属于党章内容的条文，但同时也规定了党的纲领，所以既不能称为党章也不完全是纲领。1922年7月，我们党召开二大，通过了《中国共产党章程》，诞生了党史上的第一部党内法规。

    1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会上作《中国共产党在民族战争中的地位》报告，提出“为使党内关系走上正轨，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。此后，历届领导人都对党内法规高度重视。党的十一届三中全会上，邓小平第一次把党规党法与国家法律放在同等重要的地位，提出“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。

    1990年，《党内法规制定程序暂行条例》发布，首次规定了党内法规的概念、名称、适用范围和制定程序等，标志着党内法规制定工作走上规范化发展轨道。2012年，《党内法规制定条例》将党内法规的定义调整为“党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。1992年，党的十四大修改党章，第44条明确规定，党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”。使党内法规在党的建设中具有最高的法定依据，党内法规第一次写入党章。

    2012年，《党内法规制定条例》颁布实施，将省区市党委制定党内法规活动正式纳入适用范围，特别是对党内法规制定权限作出专门规定，明确省区市党委可就其职权范围内有关事项制定党内法规，具体的形式包括规则、规定、办法、细则，内容应当用条款形式表述，还可以制定决议、决定、意见、通知等规范性文件。省区市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。这是第一次对地方制定党内法规活动作出了明确规定。

    2013年，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布，针对之前党内法规由于立法没有整体规划、缺乏顶层设计而存在的“碎片化”现象，强调党内法规建设的系统化要求，提出“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”。[2]这是党史上第一次对编制党内法规的制定工作进行科学规划和顶层设计。习近平总书记对党内法规制度建设高度重视，指出“加强反腐倡廉党内法规制度建设，把权力关进制度的笼子里”，并提出加强党内法规制度建设、形成配套完备的党内法规制度体系的新要求。加快构建党内法规制度体系，有助于为提高党的建设科学化提供坚实制度保障。

    二、重新修订中央重要党内法规为全面从严治党提供制度依据

    党的十八大以来，党内法规制度体系建设进入了新篇章。中央层面的多个领域都有基础性党内法规制定出台或重新修订。如《党组工作条例（试行）》是70年来首次为党组工作“定规立矩”；重新修订《干部教育培训工作条例》；《巡视工作条例》是党的十八大以来中央修订的第一部关于党内监督的规定。

    （一）填补党内法规制度体系建设空白

    以《党组工作条例（试行）》为例，在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径，是党从国情出发创造的一项重要制度。它自1945年党的七大以来，在革命、建设、改革各个历史时期都发挥了重要作用，目前，全国共有党组8.6万多个，涵盖了从中央到县4个层级。但长期以来，除了党章有3个条文对其作出原则规定以外，一直缺少专门的党内法规进行规范，党组设立不统一、成员配备不一致、职责不明确、议事决策不规范等问题直接制约了其作用发挥。《党组工作条例（试行）》对党组的设立、职责、议事决策等作出全面规范，对监督检查、责任追究提出明确规定，使党组工作的正常运行有了总依据和总遵循，有助于提高党组工作的制度化、规范化、程序化水平。

    （二）突出全面从严治党的新任务新要求

    全面从严治党亟需管党治党建设党的制度化与规范化保障。从严治党涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设五大领域，管党治党不仅是中央的责任，党的各级组织和全体党员都需执行从严治党要求。如在干部“能上”方面，《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规已比较完备，“能下”方面则一直缺少制度性依据。从实践看，推进领导干部能上能下的难点，主要是如何把没有大过、没有严重违纪违法行为，但在其位不谋其政、能力素质不适应的干部调整下来。因此，《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》在强调严格执行干部退休制度、领导干部职务任期制度、加大领导干部问责力度的同时，重点对调整不适宜担任现职干部问题作出规范，为整肃吏治、扫除歪风积弊提供制度依据，更好地发挥教育激励作用和警示督促效应。

    （三）注重党内法规之间、党内法规与国家法律的协调一致

    党的十八大以来，党内法规制度不断健全与完善。立法修法注重一揽子考虑，不断提高法规的匹配度与可操作性，防范与国家法律、党内不同法规之间的不衔接、不协调、不一致问题。《廉洁自律准则》与《纪律处分条例》同步修订、同时公布，一正一反、相互配套，标志着党内法规制度体系建设进入了一个新的里程碑。《准则》覆盖8700多万名全体党员，提出“四个必须”和“八条规范”的新要求《条例》的修改比例高达近90%，把与《治安管理处罚法》《刑法》等国家法律法规相重复的79条内容全部删掉，对党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律开列“负面清单”。[3]充分体现纪法分开、纪在法前、纪严于法。同时，对新中国成立至2012年6月期间出台的23 000多件中央文件进行全面筛查，废止322件、宣布失效369件、继续有效487件，注重法规与国法的有效衔接。

    三、进一步建立与完善党内法规制度体系的对策思考

    治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度，法度必求完备。“十三五”时期既是全面建成小康社会的关键期，又是落实国家治理体系与治理能力现代化的推进期。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，都要求党的建设转变理念、完善规范、创新形式，提升制度化、规范化和法治化水平。

    （一）遵循制度治党基本思路，提高党内法规制度的科学性

    党要管党才能管好党，从严治党才能治好党。增强管党治党意识、落实管党治党责任，把党章作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把《准则》和《条例》作为党员的基本遵循和行为底线，提高党员尤其是党员领导干部的法治思维和依法办事能力，实现从靠领导重视到靠制度法规保障转变，从少数人决策到多数人参与、从凭觉悟感觉做事到依制度规矩履职的转变。党章是立党、管党、治党的总章程，是最根本的党内法规，在党内具有最高的权威性和最大的约束力。按照制度治党的新要求，深入分析查找党的建设工作在理念、制度、方法上存在的不适应的突出问题，思考研究用制度建设加强和改善党的建设的新思路、新方法、新举措。加强顶层设计，统筹推进实体性制度与程序性制度、综合性规定与专门性规定，强化制度治党的浓厚氛围。

    （二）注重实施细则、配套制度建设，提高党内法规制度的系统性

    加强整体规划和统筹协调，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣、层层发力，充分发挥党内法规制度的整体合力。针对党内法规制度和国家法律制度之间、党内法规制度和党内法规制度之间，以及党内单项法规制度内部之间存在的衔接、协调不够的问题，需要建立与完善制度的衔接配套机制，用体制和机制从根本上保障各项制度之间的衔接、协调、一致。依据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，加强对党建工作的法规制度和指导性文件的清理、修订，做好对应上级条规制度的配套、细化工作，努力将科学、民主、法治的意识和理念固化为具体制度，不断提升党内法规制度的科学化、系统化、集成化水平，增强各项制度和指导性文件的针对性和指导性，研究制定党内法规的实施细则与实施办法，提高党内法规制度的可操作性，确保发挥重要作用。

    （三）建立健全执法保障体系，提高党内法规制度的执行性

    党内法规制度最终要将思想转化为行动、把理念变成现实、把制度变为保障。增强党内法规制度的执行力、落实力，制度执行到人到事到结果，做到用制度管人管事管权力。建立党内法规制度监督审查机制。借鉴政府推行法律顾问制度的主要做法和典型经验，推行党务部门的法律顾问。加强党内法规前置审核，党内重要法规应在经过党内法规工作机构初步审核后再报请审议审批，确保及时发现和消除党内法规草案中的突出问题。及时修改完善党内法规制度。注重稳定性与延续性，增强制度执行预期，同时，及时清理、修改、完善各项制度规定和指导性文件中的不协调、不衔接的内容，使党内法规制度建设与时俱进。倡导立规民主的精神。党内法规制度的起草应广泛听取广大党员的建设性意见、建议，把各种意见、建议摆在桌面上经过充分讨论，最终统一到制度中去，增强党员的参与感、认同感和自觉性，为制度的执行与落实奠定思想和组织基础。

    参考文献：

    [1]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是，2015， （1）.

    [2]本书编写组.中国共产党党内法规选编[M].北京：中 国方正出版社，2015.

    [3]中国共产党廉洁自律准则、中国共产党纪律处分条 例[M].北京：中国方正出版社，2015.

    [责任编辑：褚永慧]