依法行政，局馆分设后地方档案行政管理部门的当务之急与需补之课
刘东斌
摘? 要：局馆分设后，地方档案行政管理部门成为单一独立的档案行政管理者。地方档案行政管理部门要站在档案事业的视角来实施依法治档、依法行政、依法履职，这是地方各级档案行政管理部门的新课题，重点是处理好对档案事业的管理、对档案室的监督指导、对档案馆的监督指导三个核心问题。
关键词：依法行政;局馆分设;地方档案行政管理部门
Abstract： After the bureaus and institutions were separated， the local archives administration department became a single archives administration. This paper discusses the local archives administrative department implements the management of archives， administration according to law， and performances of duties according to the law， and the core issues are the management of archive institutions， the supervision and guidance of the archive offices.
Keywords： Performance of duties according to the law; Bureaus and institutions separated; Local archive administrative department
档案局馆分设后，地方档案行政管理部门成为单一独立的档案行政管理者，不论是依法治国的任务，还是2020版新修订的《档案法》规定，都要求地方档案行政管理部门要为档案事业依法治档、依法行政。然而，由于长期实行的局馆合一体制，使得档案行政管理部门与档案馆成为合体的“伴侣”身份，地方档案行政管理部门就一直不是单一独立的档案行政管理者，所实施的依法行政并非真正意义上的依法行政，而是围绕档案馆工作开展的依法行政。局馆分设，使得地方档案行政管理部门与综合档案馆的身份都改变了，档案行政管理部门成为单一的档案行政管理者，综合档案馆成为档案行政相对人，两者成为管理与被管理的关系。因此，在局馆合一体制所形成的围绕档案馆工作开展的“依法行政”工作模式、工作方法、工作内容等都需要改变。
地方档案行政管理部门应站在档案事业的视角来实施依法治档、依法行政、依法履职，这是地方各级档案行政管理部门的新课题，也是地方各级档案行政管理部门提高档案治理能力的当务之急，还是履行档案依法行政使命与任务的当补之课。重点是处理好对档案事业的管理、对档案室的监督指导、对档案馆的监督指导三个核心问题。
1 对档案事业管理的问题
2020版新修订的《档案法》第八条规定了主管部门的监督指导功能。对照1987版的《档案法》，新版《档案法》将主管“档案事业”改成了主管“档案工作”，似乎县级以上地方档案主管部门不再主管“档案事业”了。但是，根据新版《档案法》第八条第一款对国家档案主管部门职责的规定，以及第三条的规定，可以确定这里的档案工作包含档案事业。这里不作术语详细辨析，仍按习惯称档案事业。长期以来档案行政管理部门的管理，不管是档案业务指导，还是档案执法监督都是以档案馆的视角来进行的，基本上都没有站在档案事业的视角来进行。现在必须面对这个问题，当然，也是一个全新的课题。对于档案事业管理，涉及多方面的问题。
其一，理清档案事业的内容。对于地方来说，档案事业的主要内容包括：各类档案馆、档案室（机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构）、形成和保管对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案的所有者（2020版新修订的《档案法》规定为：非国有企业、社会服务机构等单位和个人）、档案服务机构、档案宣传、档案科研等。在这其中不能否认综合档案馆是档案事业的重要组成部分，而且，有不少研究者认为档案馆是档案事业主体。[1]当然，也有研究者提出：“档案室和档案馆，一起作为我国档案事业的主体”的观点。[2]显然，档案室不仅仅是档案馆馆藏档案的供给地，也是档案利用服务的重要基地，档案馆并不能代表档案事业。从某种意义上说，档案室才是为经济建设、为民生、为社会提供档案利用服务的主战场。只是在以往局馆合一的体制下，档案室的这种作用被忽略了罢了。有研究者对1994—2003年全国档案室藏档案利用和档案馆藏档案利用进行了统计比较分析，得出档案室是档案馆利用档案人次数和利用档案卷（件）次数的2倍。 [3]从中可以看出档案室在档案事业中的地位是多么重要。如果，单从利用数量上说，应该说档案室是档案事业的主体，档案馆是档案事业的补充。所以说，应该是档案室与档案馆同样是档案事业的主体。但是，档案事业的主体并不能代表档案事业，档案事业不仅有主体部分，也有其他部分，它们都是档案事业的组成部分，共同组成档案事业。
其二，应当站在全部档案事业的视角来实施管理。对档案事业的管理要有整体观，既不能厚此薄彼，也不能遗漏缺失。应该促进的是档案事业的全面发展，而不是某一方面的发展。
其三，对档案行政相对人的管理，应是一视同仁的管理，不存在特殊的档案行政相对人。档案行政管理部门维护的是全体档案行政相对人的权益，而不是某一档案行政相对人的权益。
其四，档案行政管理部门行使监督指导职能，其目的是为了保障档案事业的全面健康发展，而不是保障檔案事业的某一部分的健康发展。
其五，档案行政管理部门监管档案事业，在以往是有偏差的，甚至是严重的偏差，这一点应该认识到。监管的对象不仅仅只有档案室，还有档案馆、形成和保管对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密的档案的所有者、档案服务机构等等，而对后几者的监管几乎都处于空白状态。对此，应当将它们全部纳入档案行政管理部门的日常监管中，同时，也要认识到不管哪一方面缺失监管，都是档案行政管理部门的失职。
2 对档案室监督指导的问题
在局馆合一的体制下，档案行政管理部门的工作大都是围绕着档案馆工作进行的，档案业务指导主要就是指导档案室按照进馆的标准整理档案。对于档案执法监督同样也是带着档案馆的眼光来进行，甚至带着档案馆的具体业务任务去执法监督。其档案执法监督总结出来的经验，实际上也是针对档案室的档案执法监督中总结出来的，对档案室的档案执法监督几乎成为专门为完成档案馆任务量身定做的。现在局馆分设了，档案馆成为独立的法人单位，不仅是档案行政管理部门的行政相对人，而且，是与档案室同等地位的行政相对人。因此，档案行政管理部门不仅没有必要为档案馆量身定做业务指导与执法监督，而且，档案行政管理的职能是管理档案事业，业务指导与执法监督自然也应该是为管理档案事业量身定做。这就要求档案行政管理部门要改变以往的业务指导与执法监督的内容标准和方法经验，探索全新的档案业务指导与执法监督的内容标准和方法，这对档案行政管理部门来说都是全新的课题。
2.1 对档案室业务指导的内容标准和方法。其一，对档案的管理，以推荐有关档案的国家标准、档案行业标准、档案工作业务规范等为唯一规范标准，不设其他标准，尤其是不能再出台《档案馆接收档案标准》之类的标准;也不推荐其他标准，更不强迫使用其他标准。
其二，兼顾档案馆的需求，允许档案室自由选择档案整理方法。按新修订的《档案法》第十五条关于按规定移交和不得拒收的规定，档案业务指导就要兼顾两者的需求。立档单位对需进馆档案，应尽量推荐使用“规范标准”整理;对不需要进馆档案，可以自由选择其他档案整理方法整理。对于没有进馆义务的单位，允许自由选择整理方法，但应做到系统和可查的基本要求。
其三，归档内容及保管期限在一定范围内允许档案室自由选择。立档单位对需进馆档案，应尽量做到既保证单位的需要，又兼顾国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的要求。其他单位，可以允许参考8号令自选归档内容及保管期限。
其四，探索档案室规范档案工作的规范化管理新方法。新方法要以服务所在单位为目的、兼顾档案馆的需求来进行探索。
2.2 对档案室执法监督的内容标准和方法。其一，分清档案业务指导与档案执法监督标准的区别。档案业务指导是为了提高档案室的档案管理水平为目的，而档案执法监督是为了使档案室遵守有关的档案法律规定要求为目的。档案执法监督是按照档案法律规定的最低标准来进行的。不仅如此，还有档案业务指导的内容多，而档案执法监督的内容少，这就是两者的区别。
其二，对档案室的执法监督一定要按照档案法律法规规定的内容进行检查，不能超出这个范围，超出这个范围就是档案行政管理部门越权了。2020版新修订的《档案法》第四十二条已经规定了比较详细的检查内容范围。应当以此为依据，理出详细而具体的监督检查内容，并以此为标准进行执法监督检查。
其三，理清有关档案的国家标准、档案行业标准的性质。有关档案的国家标准、档案行业标准都是推荐性标准，不是强制性标准，不具有强制性。因此，档案执法监督不能将有关档案的国家标准、档案行业标准作为执法监督的内容。
其四，档案法律法规规定的内容是档案室必须做到的内容，凡是违反档案法律法规规定的，必须按照档案法律法规的规定予以惩处。
3 对档案馆监督指导的问题
3.1 对档案馆监督的问题。对档案馆的执法监督，在局馆合一的体制下，“档案局对档案馆开展档案行政执法时，还存在‘既当运动员又当裁判员‘自己对自己执法的弊端”[4]，并且强调将业务指导与档案执法检查结合进行等[5]。这就基本上将档案馆排除在执法监督之外。实际上，1988年后，“国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了‘手电筒，只照别人，不照自己”。[6]对档案馆的执法监督就几乎成为档案行政执法监督的空白处，甚至可以说档案馆一直游离在档案法治之外。局馆分设后，档案馆成为被执法的对象。2020版新修订的《档案法》第六章“监督检查”中第四十二条已经明确了档案局对档案馆的监督检查职责。因此，需要“真刀实枪”地执法监督。但是，由于长期围绕档案馆开展档案行政管理工作的原因以及不对档案馆执法监督形成的固定思维和工作模式，对档案馆的执法监督问题变得复杂起来。如在局馆分设后，有的提出：档案局馆要“密切配合，牢固树立‘分工不分家思想”，[7]甚至已经出现将原有的工作模式带入新的管理体制的现象，如安徽“省档案局、省档案馆还建立了局、馆联席会议制度、重要事项通报制度、重大项目参与制度，确保机关联动、协同高效”。[8]在这样的思想和机制下，还能不能对档案馆执法监督检查？显然，档案馆不能成为法外之地，在局馆分设以及2020版新修订的《档案法》施行后，如果档案行政管理部门不对档案馆执法监督，那就是渎职。面对以上问题，对于档案行政管理部门来说几乎是全新的课题。
其一，牢固树立分工分家、依法履职的观念。
其二，明确档案行政管理部门与档案馆的执法监督与被执法监督的关系。
其三，正确认识对档案馆的执法监督，使档案馆更快地走向依法治馆的轨道，更快更好地建设文化事业单位，更好地服务社会，并不是挑毛病有“二心”。
其四，要把对档案馆的执法监督作为档案行政管理部门的一项重要任务来抓。
其五，深入学习有关档案馆的法律法规。在2020版新修订《档案法》总共53条的条文中，提及“档案馆”的就有25条，加上暗指的10条，两项合计共35条，占比是66.03%，幾乎达到了三分之二，需要下大功夫去深入学习。
其六，梳理有关档案馆的法律法规，有的放矢地对档案馆执法监督。对档案馆的执法监督与对档案室的执法监督有着明显的区别，最主要的区别就是对档案馆的执法监督内容要比对档案室的执法监督内容多且复杂，这从上述的档案馆条文占比中就可以看出。当然，还应梳理后续出台新的《档案法实施办法》的相关具体规定以及有关档案馆的其他法规规定，列出清单进行执法监督落实。
其七，改变固有思维。在以往的档案执法监督中，其执法对象单一，就是档案室。现在增加了档案馆这个执法对象，固有思维显然已经不能适应，以往总结的档案执法监督经验也显得有些片面了。因此，应切换到档案馆与档案室都是被执法监督的对象思维上来。
其八，积极探索对档案馆执法监督的新模式。要积极探索对档案馆执法监督的新方法、新模式，以适应新的档案管理体制和2020版新修订的《档案法》规定的要求。
3.2 对档案馆业务指导的问题。这里说的对档案馆的业务指导是指对同级综合档案馆的业务指导。对档案馆的执法监督还有研究者提一提，尽管是站在批评的角度提的，而对档案馆业务指导，几乎是被遗忘的，连批评的研究都没有人提及。
档案行政管理部门不对同级档案馆进行业务指导，几乎就是“潜规则”。按新修订《档案法》规定，对档案馆的档案业务指导属于档案行政管理部门必须履责的范畴。虽然，新修订的《档案法》第八条规定中没有提及档案馆，但是，根据第六章“监督检查”中第四十二条的规定，可以类推为其应尽的职责。现在局馆也分设了，因而，档案行政管理部门不对同级档案馆进行业务指导的“潜规则”自然也应当被下架了。对同级档案馆的指导是《档案法》赋予的职能，必须履行这一职能，否则就是失职。
其一，树立指导者的思想和责任。对档案馆的指导是《档案法》赋予的职能，档案行政管理部门就是法定的指导者，要树立起指导者的信心和责任心。
其二，深入学习档案业务知识及有关档案的国家标准与规范。由于种种原因，现在档案行政管理部门工作的人员可能大多不是档案的行家里手，这就需要深入学习档案业务知识，学习有关档案的国家标准与规范，也包括向档案馆的同行学习。当然学习归学习，指导归指导，可以在指导中学习。
其三，以贯彻有关档案的国家标准、档案行业标准、档案工作业务规范（如国家档案局的《档案馆工作通则》《各级各类档案馆收集档案范围的规定》等）等标准规范为主要指导内容，不设其他标准，也不强迫使用其他标准。
其四，探索档案馆规范化管理新方法。规范化管理新方法要以提高档案馆档案管理水平、服务社会水平为目的来进行探索，引导档案馆不断提高档案管理规范化水平。
*注：本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）、2020年度河南省档案科技项目《局馆分设后档案局行政管理职能再研究——以同级局馆关系为切入点》（项目编号：2020-R-05）的阶段成果。
参考文献：
[1]吴宝康主编.档案学概论[M].北京：中国人民大学出版社，1988：17.
[2]姜之茂.必须高度重视档案室的工作——兼对档案馆“主体”论质疑[J].上海档案工作，1993（06）： 18-21.
[3]陈永生.档案已供利用情况的数据分析——档案充分利用问题研究之三[J].档案学研究，2007（05）： 20-25.
[4]徐擁军，张臻，任琼辉.我国档案管理体制的演变：历程、特点与方向[J].档案学通讯，2019（01）： 15-22.
[5]张奇明，档童刃，魏新，汉中，茂跃，兴利，白桦，石克，丁从建，小龙女，豫同仁，濮档人，沧海，宁静，一井水，兰台卒.档案业务指导工作，路在何方[J].档案管理，2009（01）： 46-48.
[6]吴雁平.1987年-2010年档案执法实践回顾与思考[J].档案管理，2011（04）： 60-62.
[7]刘雪雪.新时期机构改革后县级档案馆的发展展望[J].办公室业务，2020（02）： 137+160.
[8]黄玉明.关于在深化改革中加强档案工作的几点思考——以安徽省各级档案馆为例[J].档案学研究，2020（01）： 41-45.
（作者单位：濮阳市档案馆? ? 来稿日期：2020-08-13）
