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京津冀实施“气代煤”改造农村地区居民采暖成本及补贴政策分析

范文

何倩张弓

2017年3月1日，环保部等四部委及京津冀地区相关6大省市政府联合印发《京津冀及周边地区2017大气污染防治工作方案》，全面推进北方冬季清洁取暖工作。方案实施以来，京津冀及周边地区大气环境显著改善，但同时也出现了农村地区采暖成本上升、政府补贴政策落实不到位等问题，对今后一段时期持续高质量推进农村地区清洁取暖工作带来不利影响。本文选取了京津冀部分实施“气代煤”改造的农村地区，通过测算分析2018—2019年采暖季用气成本，研究当地居民采暖经济负担情况，以及自2017年补贴政策实施以来出现的问题及原因，为下一步完善补贴政策、更快更好推进“气代煤”工作提供参考。

一、居民采暖成本分析

（一）样本地区农村居民收入基本情况

本研究选取了天津市、河北省保定市、河南省安阳市及山西省太原市等四市周边农村地区。根据2019年统计数据，上述地区城乡居民家庭基本情况如表1所示，据此测算四地农村家庭户均可支配收入。其中，天津市农村居民为6.94万元，河北省保定市为5.25万元，河南省安阳市为5.46万元，山西省太原市为5.95万元。

（二）农村居民采暖季使用天然气的经济承受能力分析

1、采暖支出占家庭收入的比重

（1）农村略高于城镇居民。实施“气代煤”后，农村地区采暖季天然气平均使用量为1000方①，根据天津市、保定市等四地居民生活用气阶梯价格测算城乡居民燃气采暖支出占户均可支配收入的比重（如表2所示）。结果显示，在现行阶梯气价水平下，不考虑壁挂炉投资和采暖补贴，保定市、安阳市农村居民占比分别为5.1%、4.7%，高于当地城镇居民;天津市、太原市农村居民家庭采暖费支出分别占其家庭收入3.5%、3.8%，其采暖的費用负担与城镇基本持平。

（2）农村略高于全国规划水平。按照住建部颁布的《全国城市燃气天然气利用规划》（以下简称《规划》），我国家庭燃料费支出一般不应超过可支配收入的2.0%—3.0%，从本次测算情况看，四地农村居民采暖支出占比平均为4.3%，略高于上述规划水平。

（3）燃气支出略高于燃煤支出。按照2018—2019年采暖季样本周边地区农户调研数据，采用传统燃煤方式，采暖季（按120天计算）需使用散煤（清洁煤）约2.5—3吨，按每吨平均价格约800元计算，实际成本支出为2000—2400元②。与此相比，上述四地平均燃气采暖支出（2973元）约比燃煤支出高26%。

2、可承受气价水平测算

基于《规划》提出的2.0%—3.0%阈值和户均可支配收入，模拟测算样本地区农村居民能承受的采暖燃气最高价格（如表3所示）。

结果表明，四地农村地区居民可承受气价水平均低于本地城镇居民。以保定为例，城镇居民可承受气价区间为1.46—2.19元/立方米，农村居民则为1.05—1.57元/立方米，按保定市规定的2.68元/立方米的天然气销售价格，在不考虑气价补贴前提下，现行销售价格大幅超出其农村居民可承受范围;其他地区也存在类似情况。

3、考虑用气补贴后的费用负担

为降低用气成本，当地政府会给予农村居民用户一定的气价补贴，采取居民先交费用气，后核定补贴的方式，按实际用气量予以补贴，且执行当地阶梯气价第一档价格;同时规定补贴气量或补贴金额上限，超过部分居民用户自行负担。

图1为考虑补贴后农村居民家庭取暖费支出占比变化情况，可见，天津市、太原市农村家庭燃气采暖支出占家庭收入的比重分别比补贴前减少了1.04和1.99个百分点，已经低于或持平《规划》水平;保定市和安阳市农村家庭的燃气采暖支出占比虽然仍略高于《规划》水平，但与没有补贴相比，分别减少了1.27和1.26个百分点，很大程度改善了居民可承受性，使“气代煤”在这一条件下具备了推广和继续使用的可能。

表4显示，按补贴后气价测算，一个采暖季燃气费用支出为1080—2016元不等，平均比补贴前燃气支出低45%，比燃煤支出低19%。考虑补贴后燃气价格也显著降低，虽然仍略高于理论测算的可承受气价水平，但价差大幅收窄，其中天津、太原两地补贴后气价还低于理论可承受气价。

二、财政补贴成本分析

（一）财政补贴标准

为加大农村地区清洁取暖工作工程推进力度，调动农村居民支持“气代煤”的积极性，考虑居民的经济承受能力，各地在推广燃气采暖时附加了一系列的补贴措施。补贴政策主要涉及三个方面，一是工程安装补贴，采取省、市县财政一次性投入方式给予燃气工程实施企业，不足部分由实施“气代煤”的燃气企业承担。二是采暖设备补贴，采取省、市县财政一次性投入方式给予中标采暖设备供应商，不足部分由居民用户自行负担。三是上文所述用气补贴。上述补贴政策的实施，在很大程度上降低了农村居民家庭采暖“煤改气”的启动门槛，同时大幅降低了农村居民采暖成本。

按照本研究样本地区政府的补贴政策规定，工程安装补贴为2000—4000元/户，采暖设备补贴为1000—6200元/台，燃气补贴为1—1.4元/立方米。其中，采暖设备补贴按设备市场价格70%水平估算，差额部分由居民负担;工程安装补贴不足部分，由实施“气代煤”工程的燃气公司负担。由于各地财力差异，从补贴费用的支出责任分配结构看，省、市、县（区）三级的比例各不相同，基本上市县级财政为主、省级财政为辅（具体见表5—6）。

居民用气量在2250立方米以内，根据实际用气量，每个采暖季（151天）每户由市县两级财政对前1500立方米气给予1.36元/立方米的气价补贴，并在采暖季开始前一次性补贴到位。对后750立方米气给予1.1元/立方米的气价补贴，超出2250立方米气量部分，由居民自行承担。

（二）财政补贴所需资金规模测算

由于补贴政策自2017—2018年采暖季开始实施，因此本文依据该期间各地实际完成煤改气用户数量测算，根据各地区补贴政策规定，样本地区财政需投入资金规模见表7—8所示。

参照表8所列出补贴支出规模，对比各地区财力状况。其中，保定市2017年财政节能环保支出总额为48.3亿元，市县两级财政需负担的一次性支出补贴占到该市当年节能环保支出总额的86%，对地方财政运行造成了较大压力;从实际支付情况看，保定市2017年补贴资金欠账14.4亿元，2018年应支付各类补贴资金12.38亿元，补贴资金欠账压力较大。太原市一次性支出补贴占到当年节能环保支出总额的58%;天津市财政支出压力相对较小，一次性支出补贴占到节能环保支出总额的30%，燃气补贴每年约占节能环保预算的19%。

（三）财政补贴到位情况

从补贴到位情况看，普遍存在省级财政到位率相对较高、市县较低、总体到位比例不高的现象（见表9）。与此同时，受当地经济发展水平及政策影响，不同市县财政支付能力差异较大。

对于实施“气代煤”工程的燃气企业而言，由于补贴回款不足，大部分燃气企业均为垫资建设、垫资运营，这给企业造成巨大的资金压力，应付融资利息高，企业经营包袱沉重。

三、问题成因分析

（一）财政补贴政策导向不精确

补贴是政府实现经济、社会和环境目标的有效政策工具。为实现清洁能源替代这一政策目标，政府应给予相应的补贴，弥补因外部性造成的市场失灵。但是分析表明，仅依靠粗放式财政补贴强力推进，不具备可持续性。一是对于省内、市内各地区，按照统一标准提供工程设备补贴，未区分不同市、县地方政府财政支付能力和当地居民收入水平的差异，导致有的地区财政补贴对于燃气企业欠账较多，打击了企业施工积极性，甚至造成部分地区出现煤改气“烂尾工程”，影响了农村居民正常生活。二是单纯提供燃气补贴不能解决长期供暖费用问题。与城市燃气享受工商业交叉补贴、实施阶梯气价政策不同，农村地区无交叉补贴、且迫于农民经济负担又暂未实施阶梯气价，造成燃气补贴的财政负担过重，一旦停止补贴，农民可能出现“停气复煤”，必将影响“气代煤”实施效果。

（二）燃气价格改革尚未充分到位

省级门站价格与替代能源挂钩的定价机制尚未实现动态调整，峰谷气价机制还未充分形成，激励用户参与调峰的经济手段还不够，难以发挥价格平衡供需关系的作用。气价交叉补贴和气价倒挂现象仍然存在，影响冬季民生用气保供。

（三）农村居民用气供应不足

2017年全年，我国天然气消费量同比增长约17%，其中六成是农村“煤改气”带来的新增消费量。为保障供应，各地采取了多种举措，比较典型的做法包括“采购高价气源”“压非保民”以及“天然气顺价”，从一定程度上缓解天然气供应紧张，但没有从根本上解决农村居民用气保障不足带来的一系列矛盾问题。

四、政策建议

农村“气代煤”既是为改善空气质量而采取的能源转化行动，更是帮助广大农民摆脱传统燃煤生活方式、提升生活品质、助力美丽乡村建设的一项民生工程，这条路应该坚定不移走下去。结合目前存在的突出问题，为进一步做好和推进北方地区农村“气代煤”工作，提出以下建議。

（一）提升补贴资金规模与使用效率

充分发挥好补贴政策的导向与扶持作用，对现有的补贴政策做进一步精细化设计，区分补贴主体、适度控制补贴规模、突出补贴重点领域与重点人群，从而实现目标精准、对象精准、管理精准、措施精准，推动农村煤改气可持续化推进。在确定补贴措施时，综合考虑地方财政支付能力与居民群体收入水平差异情况，向经济欠发达地区倾斜，从而取得更好的政策效果。

（二）加大中央财政支持力度并向重点地区倾斜

政府财政补贴对于降低企业成本、减少用户经济负担，是确保“气代煤”可持续的重要保证。从目前情况看，中央财政补贴基本可以保证发放到位。但由于各地经济发展和财政收入水平差异较大，一些农村“气代煤”地区政府财政补贴存在极大压力，并逐步向下级政府传导，最终导致不能及时发放到位。为此，中央财政应进一步加大对重点地区补贴力度，同时将“气代煤”纳入新农村建设规划，给予相关优惠扶持政策，进一步加大对农村“气代煤”的支持力度。

（三）加大专项区域转移补贴力度

推进农村地区“气代煤”改造，增加了地方政府的财政压力和居民的经济负担。但环境的改善和空气质量的提高不仅只有当地群众才是受益者，周边地区尤其是城市居民同样受益，而往往这些地区的经济实力和财政收入更高。本着“谁受益谁买单”的市场规则，这些受益地区也应当承担必要的成本。为此，应通过加大区域专项转移补贴力度，或由中央财政向受益地区收取专项税费，用于加大对农村“气代煤”地区的补贴力度。

（四）多种渠道筹措补贴资金

除仅靠政府补贴外，还应调动社会资源，运用政策引导加市场化机制筹措资金，用于支持煤改气推广与可持续运营。例如，政府可设立专项引导基金，投入一定规模的资金撬动社会资本，充分利用国家对环境治理的支持和倾斜政策，发展新兴产业、环保产业和绿色产业。

（五）深化农村地区居民用气价格改革

合理疏导居民用气销售价格，建立完善民用天然气峰谷气价与补贴挂钩机制，引导居民合理使用天然气，精准发挥补贴作用。

（六）完善机制量价齐保

从宏观能源政策层面，要不断优化中国天然气进口结构和布局，加快推进天然气进口国别地区多元化，増强进口天然气资源的掌控能力;此外，要结合国际市场季节性涨价问题，开展国内市场需求与国际市场价格波动的专项研究，发现价格变动苗头性倾向性问题，采取反制措施及时干预。从微观供气企业层面，应加强气源引进，降低气源获取成本;进一步加强管网建设，降低配气成本。

（七）进一步加强农村“气代煤”成本研究

成本是价格形成的基础，同时也可以客观反映市场发展变化趋势和存在的潜在性、苗头性、倾向性问题。为此，应当通过建立农村“气代煤”成本调查监测机制，健全和完善成本核算方法，了解掌握成本变化，分析研究影响因素，为及时改进完善相关政策，稳步推进农村“气代煤”提供决策参考。

注：

①数据来源于实施“气代煤”某燃气企业在北方农村地区采暖季用气量测算结果。

②来源于实施“气代煤”某燃气企业测算数据。

（作者单位：国家发展改革委价格成本调查中心综合处）

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