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促进城市群产业协调发展的思路和重点

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陈伟伟　王喆

城市群作为区域经济增长极的高级形式，其作用机理是通过集聚效应和扩散效应将城市群内的大中小城市和小城镇紧密联系起来，形成分工合理、相互协调、相互促进的有机统一整体。集聚效应和扩散效应是各种市场主体、要素资源在空间的集聚，然后通过市场主体的市场行为突破行政区划分割。首先，集聚效应和扩散效应的前提是集聚在不同城市的市场主体间有业务往来，这涉及城市间的产业分工和合作。其次，集聚效应和扩散效应表现为穿梭于城市间的各种“流”，资金流、人流、物流、信息流等，其条件除城市间产业分工外，还包括连接各城市并承载各种“流”的“管道”的完善程度，如城市群内各城市间的制度衔接、交通等基础设施建设等。

一、城市群产业协调发展分析框架构建

（一）城市群产业协调发展需要合理的水平分工和垂直分工

城市群内各城市间的产业分工是城市群产业协调发展的前提，包括水平分工和垂直分工。水平分工指城市主导产业差异化发展，避免产业同构和过度竞争;垂直分工指城市间的产业相互联系，形成上中下游相通的产业链。城市群内各城市在产业分工时要根据自身城市等级、发展阶段等条件综合考虑，并逐步推进城市产业结构演变。

一个城市群一般会有一两个核心城市，若干区域中心城市、节点城市，以及中小城市和小城镇，各类型城市构成一个完整的城市体系。该体系内各城市等级不一样，功能不一样，等级越高的城市集聚先进生产要素的能力越强，带动周边城市共同发展的辐射能力也越强，中小城市则是核心城市的坚实支撑，为核心城市和区域中心城市做产业配套和广阔市场腹地。因此，城市群内等级越高的城市，其功能定位和产业分工应该是产业链高端，其他城市根据自身资源禀赋和产业基础，按产业链上中下游的链条结构选择和发展主导产业。同等级城市之间的产业应尽量错位，避免重复建设和同质化恶性竞争。

（二）城市群产业协调发展的三个层面五个维度

促进城市群产业协调发展，需从产业协调发展的目标层、支撑层、行动层三个层面构建分析框架，这涉及对产业视角的升维和降维。

产业视角升维，从空间维度看，可以升维为产业集群，根据产业集群内各产业间关系可以判断产业集群的有机联系程度，如以某一龙头企业为核心，在龙头企业周围集聚起众多中小企业做配套支撑，形成上中下游互联互通的产业链，则该产业集群的有机联系程度可以判定为紧密，内部协调性非常高;反之则比较松散，协调性亦不高。进一步将产业集群范围从一个城市扩展到城市群，则可以分析城市群产业分工及有机联系程度。产业视角升维，从时间维度看，可以升维为产业演进，即城市的产业选择会随时间逐渐演变，产业结构相应发生变化，如从一产为主向二产为主演进，进一步从二产为主向三产为主演进，产业链从低端向高端演进。

产业视角降维，从市场主体看，产业是由一个一个的市场主体——企业组成的，因此产业向下降维，其视角可以降到市场主体维度，对产业的分析可以从更低维度的市场主体维度进行分析。从企业维度进一步下沉，则可以深入到生产要素维度，企业实体实际上是各种生产要素的有机组合，企业通过优化配置各种生产要素进行生产经营。

城市群内各城市由于考核等原因，城市间发展产业的关系更多是竞争关系。为使城市群内各城市的产业发展关系从竞争为主转向合作为主，其关键是“合则两利，斗则俱伤”。因此，要促进城市群产业协调发展，就需要在产业维度设计出合理的收益分配和成本分担方案。

以上五个维度，以产业维度为中心，向上升维依次为产业集群维度和产业演进维度;向下降维依次为市场主体（企业）维度和生产要素维度。以此构建城市群产业协调分析的目标层、支撑层、行动层：一是将产业演进维度、产业集群维度视为城市群产业协调发展的目标层，这是城市群产业协调发展的目标，即产业链向高端演进、产业集群有競争力。二是将产业维度的利益关系（包括收益分配和成本分担）视为城市群产业协调发展的支撑层，这是促进城市群内各城市通力合作的关键支撑，否则城市间的竞合关系更多的是竞争大于合作。三是将市场主体（企业）维度、生产要素维度视为城市群产业协调发展的行动层，即为了突破城市间的行政壁垒，具体行动方案需要在企业维度和生产要素维度进行谋划（见图1）。

（三）城市群产业协调发展需要市场的力量突破行政边界，需要政府的力量破除行政壁垒

党的十八届三中全会明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。城市群产业协调发展的产业治理需要从市场和政府两个角度进行分析。实践证明，市场是优化配置资源要素的有效方式。城市群内的产业协作，一方面需要通过市场的力量来突破行政边界，将不同行政区划内的企业、要素等联系起来整合成产业链。另一方面由于城市间的竞合关系，城市之间存在各种行政壁垒，这就需要政府的力量来破除行政壁垒，弥补市场失灵。

将政府与市场两个角度与城市群产业协调发展的三个层面五个维度结合，就构建出了城市群产业协调发展的分析框架。

二、影响城市群产业协调发展的体制机制障碍分析

根据构建出的城市群产业协调发展分析框架，可以系统地、多维度地研究影响城市群产业协调发展的体制机制障碍。

（一）目标层影响城市群产业协调发展的问题

目标层包括产业演进和产业集聚两个维度，这两个维度存在的影响城市群产业协调发展的问题：一是地方政府对城市自身发展定位、发展阶段、产业基础等认识不清，在规划编制、招商引资时容易违背产业演进规律，犯下急功近利、好高骛远等错误。如核心城市不在创新驱动、产业转型升级上下功夫，反而和区域中心城市、节点城市抢产业;如处于生态功能区的城市不在“绿水青山就是金山银山”上面下功夫，反而谋划着发展制造业等项目;又如城市群内的节点城市、中小城市等不在产业配套、做精做强上下功夫，却谋划着要发展战略性新兴产业等。二是地方政府在招商引资时，缺乏针对性，能招到什么项目就落地什么项目，结果费劲集聚起来的产业之间关联性不强，或与周边城市的产业关联性不强，导致城市自身的产业链条短、产业联动成本高，产业集聚没有体现出集聚效应内涵里的协调效应。

（二）支撑层影响城市群产业协调发展的问题

从支撑层分析，主要看城市群内各城市之间的收益分配和成本分担机制。目前来看，支撑层存在的问题比较多，进而影响到了城市的行动层，导致城市间存在很多行政壁垒。

由于地方政府都有GDP及增速的发展目标，而且需要财政收入支撑当地的基础设施建设、公共服务配套等，因此地方政府一般会优先考虑当地的产业发展，除非能从城市组团发展中获取更多收益。目前，我国财政收入转移支付的主要形式是中央对地方的间接转移支付，地方政府之间的直接转移支付比较少，如跨域治理生态补偿等机制不完善，产业转移承接相关的收益分配机制不明确。因此，虽然很多地方政府都很清楚城市群组团发展的效果肯定是“1+1>2”，但是由于对“‘蛋糕做大之后我能分到多少？发生的成本如何分担？”等关键问题的顾虑，很多地方政府在实践中往往表现为竞争大于合作。

（三）行动层影响城市群产业协调发展的问题

从行动层分析，即从企业维度和生产要素维度进行分析。企业维度影响城市群产业协调发展的问题有以下几点：一是地方保护主义，地方政府为了发展本地经济和产业，在市场准入等方面设置各种制度障碍和隐性壁垒，排除或限制外地企业进入本地市场进行公平竞争。二是城市营商环境，地方政府在商事制度改革、产权保护、公平竞争等方面改革不彻底、不到位，影响项目落地、影响民营企业活力和创新力。三是企业迁移限制，有地方政府限制本地企业自由迁移，导致城市间产业的转移承接不顺畅。此外，地方政府在产业发展相关的基础设施建设（交通、物流、仓储等）、公共服务配套等方面存在短板也是影响市场主体集聚和扩散的重要因素，如可以有效降低企业成本的各类共享平台建设。

生产要素维度影响城市群产业协调发展的问题有以下几点：一是与生产要素自由流动相关的制度对接不畅，如与人才和劳动力自由流动相关的户籍管理、职称评定和互认、社保医保关系的转移接续等制度，与数据要素相关的共享機制不完善等。二是与要素交易或者企业获取要素相关的制度性障碍较多，如与要素交易相关的规则可操作性有待提高，数据要素市场的交易规则更是还处于探索阶段;如民营企业存在融资难融资贵的问题，在获取银行贷款方面的难度要高于国有企业;又如与要素交易相关的交易平台建设滞后，与要素交易相关的中介服务机构培育不足等。

三、促进城市群产业协调发展的总体思路、路径和重点领域

促进城市群产业协调发展，其前提是城市群内各城市之间的分工，而其关键则是能充分调动城市群内各城市积极性的合理的收益分配和成本分担机制。

（一）总体思路：构建四种城市共同体

为充分激发城市群内各城市齐心协力共谋产业发展的积极性，需要多种方式构建多元化的城市共同体，可以概括为：城市业务共同体、城市责任共同体、城市利益共同体、城市命运共同体（见图2）。

城市业务共同体：城市间的产业合作，从市场运行角度看，一般源于市场主体之间的自发业务往来，位于不同行政区划的企业因为业务往来建立起了良好的合作关系，甚至是联盟。当两个城市之间这种由市场主体自发构建的业务关系由少而多、由松散而紧密时，城市之间的业务共同体就逐渐形成。因此，这是一种自下而上的、市场化的合作模式。在促进城市群产业协调发展过程中，政府应该鼓励这种市场化的合作模式，在政策制定上为市场主体之间的合作提供充分便利，通过基础设施建设、公共服务对接等措施，消除城市间存在的各种体制机制障碍，进而构建出市场化选择的城市业务共同体。

城市责任共同体：城市间的产业合作，除充分发挥市场配置资源的作用外，也离不开政府作用的更好发挥。有效发挥政府作用可以促进城市产业演进，加快产业转型升级和结构优化。因此，地方政府之间，或者地方政府在上级政府指导下，可以在城市群发展规划编制、区域经济和社会发展的责任界定等方面进行对接，建立起城市责任共同体，以对党负责、让人民满意的使命感和责任感，摒弃过去城市竞赛的思维，共同谋划区域经济和区域产业发展，破除行政区划导致的行政壁垒。由此可见，城市责任共同体是一种自上而下的、政府引导的合作模式。具体到城市群产业协调发展上，城市群内的核心城市、区域中心城市这些等级高的城市，应该在城市群协调发展上承担相对更多的责任，担负起以强带弱的责任，“一花独放不是春，百花齐放春满园”，只有城市群内大中小城市都各就其位、协调发展，城市群的竞争力才会提升，核心城市和区域中心城市的底部支撑才会更加坚实。

城市利益共同体：城市群产业协调发展既可以通过市场化的方式构建自下而上的城市业务共同体，也可以通过政府引导的方式构建自上而下的城市责任共同体，而将两种方式结合起来，以城市群协同发展的“收益共享、成本共担”为纽带，可以构建起更高阶的城市利益共同体。城市利益共同体结合了市场配置资源的优势和政府引导弥补市场失灵的优势，是一种紧密的共同体，有助于城市群的协同发展。在具体合作模式上如正在探索的共建共享产业园区、城市飞地经济等模式。

城市命运共同体：城市利益共同体继续升级，则是城市命运共同体，将联系各城市之间的利益纽带继续升级为荣辱与共的城市群发展前景、全球影响力和竞争力，促进城市群内各城市间的资源共享，产业链、资金链、创新链深度融合。

（二）实施路径：着力谋划“五个激活”

促进城市群产业协调发展，要以构建城市共同体为目标，以城市群产业的三个层面五个维度为着力点，谋划“五个激活”：激活要素、激活主体、激活市场、激活政府、激活政策，使城市群产业发展遵循社会主义市场经济规律，逐渐从“无序竞争”走向“有序合作”。

激活要素：生产要素是产业发展的基础维度，如果根基不稳，产业发展难言健康和协调。要想激活要素，就需要在要素自由流动、要素交易规则、要素交易平台建设等方面下功夫。

激活主体：市场主体——企业是组织各类生产要素进行生产经营的主力军，同时也是突破行政区划“块块”形成产业链“条条”的直接行动者。企业的活力和创新力直接关系到城市群产业发展的活力和创新力。要想激活市场主体，就需要从产权保护（尤其是知识产权保护）、营商环境等方面下功夫。

激活市场：市场是各类市场主体展开竞争的舞台，也是各类生产要素实现优化配置的场所，更是消费者与生产经营者直面接触的所在。激活市场直接关系到城市群产业发展涉及的市场主体、生产要素等维度的高效运转。市场的有效运行需要充分发挥竞争机制、价格机制、供求机制等市场机制的作用。因此，谋划“激活市场”就需要从统一市场、市场开放、公平竞争、有序竞争等方面下功夫。

激活政府：激活政府，一是促使城市群内各城市之间不要各自为战、恶性竞争;二是促使政府的“有形之手”能更好发挥作用。因此，一方面要着力完善城市群内各城市认可的“收益共享、成本共擔”的利益机制，给地方政府以正面激励;另一方面要着力构建将城市群整体竞争力提升纳入政府绩效考核指标体系的考核制度，给“有形之手”装备好“指挥棒”。

激活政策：激活政策是为了使各类政策能切实有效地发挥作用，让“有形之手”打好手中的每一张“牌”。为了促进产业发展和区域发展，制定出台了很多政策，包括产业政策、区域政策（区域发展规划）、就业政策等，但是很多政策存在落实困难，或者很难达到预期效果，甚至存在非预期性的“副作用”，其原因可能是政策制定时考虑不周、政策不接地气、或者政策保障措施缺乏强有力的约束等。因此，要激活政策就需要在制定政策时，充分调研，广泛征求吸纳社会公众意见，将顶层设计与行动落实结合起来。

（三）重点领域：加强三大重点领域建设

促进城市群产业协调发展，要加强三大重点领域建设：一是打造市场化、法治化、国际化、便利化的营商环境;二是建设统一开放、竞争有序的高标准市场体系;三是构建现代化市场监管机制。这三大重点领域对促进城市群产业协调发展来说是内在统一、相互促进的，营商环境优化以行政区划为边界，有利于激发城市群内各城市比学赶超的积极性，有利于各城市自身的产业发展、项目落地;高标准市场体系则是着力打通城市群内各城市之间的行政壁垒，以“一体化”和“高质量”为着眼点，有利于城市群内的市场主体突破行政区划边界进行跨界合作;现代化市场监管机制则是更好发挥政府作用，维护市场秩序的有力手段。◆

（基金项目：中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所2020年改革专题“构建更加科学、更加高效的城市群治理体系研究”，2020年青年人才项目“促进我国城市群产业协调发展的体制机制研究”阶段性研究成果）

（陈伟伟，国家发展改革委体管所副研究员。王喆，国家发展改革委体管所副研究员）

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