| 标题 | 《干部档案工作条例》的局限及修改建议 |
| 范文 | 赵启才 1980年，中共中央组织部颁布实施了《干部档案工作条例》，1991年，中共中央组织部、国家档案局在总结以往干部档案管理经验的基础上，修改并颁布了《干部档案工作条例》，为我国干部人事档案管理提供了有力的法制保障，促进了人事档案事业健康持续发展。可是，随着社会主义市场经济体制的逐步确立并完善，其自身局限性逐渐显现出来。在热议并酝酿修改《中华人民共和国档案法》（以下简称“《档案法》”）的背景下，我们应认真厘清《干部档案工作条例》（以下简称“《条例》”）的缺失并加以修订，使其日臻完善，更好地为我国人事档案管理保驾护航。 1立法理念上，人的合法权益被损害 1.1上位法立法理念的偏差。《条例》立法主要依据是《档案法》，而我国档案立法形成于上世纪80年代，受当时政治、经济与社会文化的影响，带有很强的计划经济色彩。传统的“国家至上、权力为大”的思维还没有完全摆脱，在立法过程中对民意重视不够，不注意及时了解民众的意见和征求民众的建议，再加上当时政府主导思想是管理本位为主，而对于服务意识没有得到应有的考虑。其主要特点是“三重三轻”，即“重管理者权力，轻利用者权利”；“重法律的强制性，轻人文的关怀性”；“重公权的合理性，轻私权的合法性”，结果导致档案立法理念严重偏离法律理念。1996年，《档案法》经历一次较大的修改，可是，“三重三轻”特点并未发生根本变化。随着社会主义市场经济建设的不断深化，科学发展观贯彻实践以及和谐社会建设，其立法理念的相对落后，已严重影响到我国档案事业的又好又快发展，正面作用在不断衰减，修改完善已经提上议程。 1.2《条例》立法理念过度意识形态化。《条例》制订的另一依据是党的干部工作方针、政策。《条例》第一条规定：“根据党的干部工作方针、政策……制订本条例。”我国现行的人事档案工作起步于中国共产党建立之后开展的“革命战争”之中，完善于新中国成立后的“计划经济”时期。围绕人事档案的主体干部档案和职工档案，我国形成了一套严密的人事档案管理制度。在“你死我活”的严酷战争环境中，为了考核干部对党的忠诚，“政审”成为当时人事档案制度最重要内容。因为长期的战争、阶级斗争的政治需要，档案内容保密安全成为重要选择。尤其是人事档案中的“甄别内容”，既有对干部职工个人的业绩褒奖，更有对干部职工个人历史问题和错误的详细记录。1980年，中组部制订的《条例》；1991年，中组部和国家档案局制订的《条例》，继承和发展《档案法》“三重三轻”的特点，过度强调干部档案中国家主体、管理科学化，只字未提保护干部的合法权利和人性化管理的内容。 2从归档内容分析，干部档案政治历史色彩浓重 《条例》第十条第五类规定，“政治历史情况的审查材料（包括甄别、复查材料和依据材料，党籍、参加工作时间等问题的审查材料）”，第八类规定，“处分材料（包括甄别、复查材料，免于处分的处理意见）”。干部档案副本材料同样包括这两部分内容。干部档案中的政治历史情况审查材料和处分材料，如影随形地长期影响着干部职工个人的整个人生职业生涯，在1957年反“右”扩大化、十年“文化大革命”和长期“左”的系列错误政治运动中，档案记录了一幕幕沉重的历史，造成了许多个人、家庭甚至整个社会悲剧。档案工作披上一层神秘的“外衣”，档案室成为远离人们视野的“禁地”，档案工作者成为掌握人们命运的“衙司”，本该为干部职工服务的工具，却异化为控制他们本人的“神器”。 3从提供利用上分析，要求过于严苛 《条例》第三十一条规定，“不得凭调查证明材料介绍信查阅干部档案”；“凡查阅干部档案，利用单位应派中共党员干部到保管单位查阅室查阅”；“任何个人不得查阅或借阅本人及其直系亲属的档案”。这些条款严格限制相对人查阅自身档案，查阅档案只能通过党组织来实施，规定了查阅者的身份必须是共产党员，而且，手续极为严格。凡此种种，都在强化档案机构的公权力和管理职能，完全背离档案管理人性化和服务干部的理念。 4从传递方式上看，经济、社会效益偏低 《条例》第三十四条“转递档案应遵守下列规定”第一款：“干部档案应通过机要交通转递或派专人送取，不准邮寄或交干部本人自带。”这条规定确定了干部档案传递的专一途径，即“机要交通”方式。从它的组织机构、效率、服务质量等情况分析，机要交通方式越来越难于满足社会主义市场经济快速发展和人们不断提高的需求，尤其是大学生和职工档案的转递方式，也在完全仿效干部档案的传递方式。 4.1交接环节多，控制监督为主。机要邮寄流程由寄发方——接收方组成，寄发方由县（区）机关机构——市邮政局机要科——省邮政局机要部门三大环节构成。接收方也是如此，重要关口是省与省邮政局机要部门的对接。这种“锥形”结构管理层次较多，信息传递慢，失误的可能性增大。而省级机构的对接便于进行政治监督检查，无助于提高传递的效率。 4.2传递时间长，资费不经济。首先，正是源于其传递结构层次繁杂，机要邮递往往比快递要多几天运行，时间上不节约；其次，从机要邮递的资费来看，以低于500g的邮件为例，机要邮递约10元，民营快递业也是10元，两者基本持平。 4.3准确性差，查询多，服务质量差。由于寄发方——接收方各有三个大的流通环节，而双方的初始端和末梢端均有2～3个环节。信息传递的准确性、及时性受管理方法以及实施者的道德操守、思想习惯等因素影响，尤其是受各个环节实施者综合素质的限制。实践过程中，不断出现查询事例，也佐证了机要邮递的准确性、服务质量是不能令人信服的。 5从保护公民正当权益角度看，相对人权利侵害救助缺失 按照档案形成者性质决定档案所有权归属的判断标准，人事档案属于国有档案；从档案信息的角度来看，人事档案记录的是政府通过用人单位所掌握的关于干部职工个人情况的全面信息，人事档案属于与公民自身相关的政府信息范畴。在现代社会，信息是一种越来越强大的生产力，一种越来越关键的社会政治资源。公民只有充分享有知情权——享有探求、知晓、掌握、运用自身信息和公共信息的权利，才能真正把握自己的生活，并对社会负责。随着我国政府信息公开的深入发挥，公众利用与自身相关的政府信息有了明确的法律保障。2007年，国务院制定的《政府信息公开条例》第二十五条第一款、第二款规定：“公民、法人或其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。公民、法人或其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”而我国《档案法》、《条例》对公民查阅自己的人事档案权、对人事档案记录的质疑权、要求更正与事实不符权等均没有表述。实际上，没有体现与时俱进的时代要求，也不切合科学发展观的根本要旨，也有悖于国际上通行或公认的准则。国际上，大多数国家把政府机构与人事档案的相对人视为服务对象。 6修改和完善的若干建议 6.1切实保障档案立法正义理念。法律之所以被世人所尊重并信服，绝不仅在于它的强制与威仪，更多的应是它正义性的存在。立法与修订法律很有必要兼顾到法律的强制性与正义性。在档案立法过程中，首先，必须使《条例》兼具公正、公平、正义的属性，兼顾各方利益，才能作出正确的立法选择，从而制定出符合我国实际档案工作现状的好法。其次，在参与人的构成上，要尽量多元化，避免偏离法律正义。最后，在立法技术上，尽量做到条款的精细与具体，使其具有可操作性，同时，保证奖惩条款齐全完整，做到奖惩分明。 6.2档案立法过程应追求人本理念。法的人本化就是要求立法以人为中心来开展，立法逻辑的起点和终点都必须着落于人自身，对人的惩罚和限制不是其追求的目标，体现法对人的终极价值关怀才是其存在的目的、意义。我国《条例》立法中，长期以来，以国家为中心的立法思想一直没有改变，深受计划经济阶段各种因素的影响。 6.3立法内容上，应赋予相对人利用自己人事档案的权利。条文的修改上，应该保证公民的合法权益，赋予相对人查阅自己的档案信息、质疑档案信息的真实性、要求有关机构修改与事实不符的信息等权利。那些不准本人查阅本人档案信息、繁琐手续、限制查阅者身份的条款，是对公民正当权益的漠视，完全与以人为本的理念背道而驰，只能造成更多的相对人的愤懑，人为地制造更多的社会冲突或矛盾，甚至影响社会的稳定发展。 6.4从转递方式上，应在一定条件下允许相对人自带档案。自带档案是对现行体制机制的有益补充，为了防止泄密或遗失，还是应该予以进一步规范、完善，使其更有序、高效地发展。通过大量的调研和实践总结，我们认为，采取下列程序进行：（1）相对人（以身份证为准），其他人员不准委托携带。（2）持有档案接收方的调档函，行文中，应注明允许密封自带。（3）复印身份证原件，填写自带保证函。（4）密封、加盖密封章和告知寄语注意事项。（5）相对人将档案送至接收方后，验收合格后将接收回执单寄回发出方，形成一个完整、规范的流程。 （作者单位：河南师范大学档案馆来稿日期：2012-08-13） |
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