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国内文件归档制度研究述评及启示

范文

汪子璇王芹

摘? 要：在对新中国70年来有关文件归档制度的文献进行系统回顾与梳理的基础上，按照文献研究内容划分不同类型，从基本概念、现状与问题、改革与对策等几个方面对其进行了归纳总结与分析评价，从中得出归档制度建设的几点启示：我国归档制度创新存在多因性，归档制度建设体现统一性，归档制度改革遵循渐进性，归档制度实施关注便利性。

关键词：归档;归档制度;档案管理;研究述评

Abstract： Based on a systematic review and summary of the literature on the filing system of China in the past 70 years， it is divided into different types according to the research content. This paper summarizes， analyzes， and evaluates the basic concepts， present situation and problems， reforms and countermeasures， and draws some inspiration from the construction of the filing system. It states that there are multiple causes for the innovation of the filing system in China; and the construction of the filing system should reflect unity， the reform of the filing system should follow gradual progress， and the implementation of the filing system need to focus on convenience.

Keywords： Archiving; Archiving system; Archives management; Research overview

本文将对新中国70年来有关文件归档制度研究的文献进行统计分析，从而更好地了解目前国内文书归档制度研究领域的进展和趋势。

1 文献统计与分析

以中国知网上的中国期刊全文数据库为基础，通过关键词路径进行检索（检索日期：2020年3月1日），时间跨度限定为1949-2019年。其中，以“立卷归档”为关键词共检索到文献1653篇，以“归档工作”为关键词共检索到文献1146篇，以“归档制度”为关键词共检索到文献321篇，以“归档制度变革/变迁”为关键词共检索到文献0篇。

1.1 从文献的时间分期看

建国以来我国关于“归档制度”的有关研究呈阶段性，如图1.1所示。

根据数据显示，1965年至1980年之间没有相关文献，而这一期间我国正经历“文化大革命”的浩劫，相关研究也因此中断。随后的八九十年代期间相关文献增长缓慢，其中1996年达到高峰13篇，这与1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过修订《中华人民共和国档案法》有很大关联性。总之，20世纪后半叶国内关于文件归档制度的研究的大量文献主要聚焦在归档制度的实践方面。

2000年以后，归档制度研究的文献数量快速增长。此间国家档案局发布了《归档文件整理规则》（DA/T 22-2000）、《电子文件归档与管理規范》（GB/T 18894-2002）、《公务电子邮件归档与管理规则》（DA/T 32-2005）、《归档文件整理规则》（DA/T 22-2015）（代替DA/T 22-2002）、《纸质归档文件装订规范》（DA/T 69-2018）等。这几项法规的发布与实施对文件归档制度的相关研究起到了推波助澜的作用。尤其是近年来“单套制”的提出和试点，带动了电子文件归档研究，相关的文献数量不断增多。

1.2 从文献关键词分布看

通过对文献的大量阅读，并结合关键词共现网络图谱，将节点过滤设置为10，可以看到关于归档的研究主要围绕档案工作展开，并涉及档案管理、立卷归档、档案利用等众多方面，如图2.1所示。

通过启用年份分析，可以详细看出在每年研究文献中突出的关键词及其发文量，以下选取较为代表的两个年份进行分析。由上文对历年发文分布的统计可知，上世纪八九十年代相关文献增长缓慢，其中1996年达到高峰13篇，截取当年词频分布图如图2.2所示。1996年依然是以档案工作为主要研究中心，其次围绕文件材料的归档、档案管理以及科技档案进行研究，总体来说还是以归档的实践工作为主。图2.3是2011年的词频分布图。和往年相比，最大的变化是对于电子文件归档研究的增多，可见随着21世纪新兴技术的广泛应用，归档工作的研究领域也产生了新变化。除此之外，档案事业、国家档案局、档案利用、档案人员等领域的研究也有所涉及，相较于上世纪研究不再局限于归档实际操作，而是放眼整个档案事业及档案法规体系的建设。

1.3 从文献的内容性质看

1.3.1 报道介绍类。归档制度确立之初，报道介绍类的文章较多，主要来源于报纸等媒体。以1963年4月发表在档案工作上的《进一步健全立卷归档制度》一文为例，主要介绍1956年国务院关于加强国家档案工作的决定发布后，在全国推行了文书处理部门立卷制度。1961年《机关档案室通则》发布以来，立卷归档制度进一步健全，对工作部门推行立卷归档制度提出了更高的要求。[1]

1.3.2 经验总结类。归档制度实施的经验总结类文献主要来源于机关工作报告。1983年《我们是怎样坚持实行文书处理部门立卷归档制度的》就总结了湖南省人民银行机关自1957年开始实行文书处理部门立卷制度以来，连续执行25年的归档制度的三个阶段和具体做法与体会，有利于其他机关借鉴。[2]与此同时，各市县也在积极落实归档制度。《我县推行文书处理部门立卷归档制度的做法》是安徽省凤阳县档案局在1981年的作总结，包括加强宣传，明确责任;积极辅导，热情帮助;定期检查，交流经验;开展评比，表彰先进等。[3]1962年，纺织工业部下属纺织科学研究院在《我院专题技术档案的归档制度和收集整理专题技术档案的做法》一文中提到，归档前由专题负责人积累科研件并负责立卷，可以克服过去归档文件不够齐全的问题等。[4]这类文献均对归档制度变革起到推动作用。

1.3.3 学术探究类。20世纪80年代以来，对归档理论与实践的研究逐渐增加，而且多集中于高校学者发表的论文、专著、期刊等，具有较高的研究价值。通过对这些研究的阅读、整理、分析后得知，这方面的研究主要围绕我国归档制度的认识、发展现状、存在问题、以及相应改革对策等方面展开。

2 文件归档制度研究述评

2.1 关于归档和归档制度的概念探讨

首先，关于归档的概念界定。文书处理与档案管理工作是相互衔接的两个流程，是密不可分的两个环节，而归档作为连接两者的中间枢纽，在整个档案管理流程中有着举足轻重的作用。“归档”一词在中国档案学的理论中是一个非常重要的概念，并不如词典中解释的“把公文、资料分类保存起来”那么简单，但依然有人对归档的认识不全面，甚至仅从字面意思去解读，对于归档的定义也一直饱受争论。

1961年，原国家档案局副局长张中在《我对档案和档案工作的认识》一文中，明确指出：“文件从产生、办理到立卷归档，向档案室移交之后，结束了文书阶段，它就进入了档案阶段。两个阶段中间纽带——文书立卷归档，是文书阶段的终点同时是档案阶段的起点。”[5]王恩汉也认为，归档目的是要把档案与文书区别开来，同时这也是归档的主旨。[6]随着理论和实践的不断发展，关于归档的概念，档案界普遍认为：各机关、企业、事业单位在工作活动中不断产生的文件材料，处理完毕由文书或业务部门整理立卷后，定期移交给档案馆（室），就称为归档。

其次，关于归档制度的认识。归档制度是档案工作顺利开展的重要基础和保障，没有完善的归档制度，就没有健全的档案工作，更谈不上完整的档案。新中国成立后，国家就有明确的文件要求尽快建立可行的归档制度，因而，归档制度的研究也成为学界和实践部门不断探讨的课题。

归档制度，是为了加强国家档案工作而确立的档案制度，各机关办完的文书材料，应该由文书处理部门整理立卷，定期向机关档案室归档。[7]鉴于各个单位具体情况不同，归档制度实施的具体内容和方法也会有所不同。马晓真认为，归档制度主要包括三方面的内容：归档范围、归档时间和归档案卷质量要求。[8]王恩汉指出，归档要遵循文件材料的形成规律，坚持实行业务部门立卷的原则。归档制度的具体内容可概括为：归档范围的要求、归档时间的确定、归档份数、归档手续等。[9]

2.2 关于归档制度实施的现状与问题研究

充分了解我国归档制度的现状，对建立健全归档制度具有重要意义。早在归档制度实施之初，就有学者指出我国归档制度在落实方面还面临诸多困境：一方面，档案部门由于片面强调利用工作，对建立和健全归档制度，做好收集工作有所忽视。另一方面，对于建立集中统一的归档制度还缺乏具体经验，特别是实行起来，牵扯面广，真正落实起来需要一个过程。[10]邹涌高也指出，档案材料不齐全、不完整主要影响了归档工作的开展，而对于这一普遍现象的形成原因，他认为有以下三点：其一，文书处理制度不健全或有制度而不能严格执行是根本原因;其二，有些人对档案本身认识不足;其三，个别机关领导对档案工作没有足够重视，不指定专人管理。[11]国家档案局机关档案室工作指导处也指出，档案工作领域虽已逐步建立健全了机关各项制度，也做出了一些成绩，但仍有一些机关对于文书立卷工作还不够重视，制度建立却落实不到位，造成零散文件的大量积存，这种情况应迅速改变。[12]

随着时代的发展，除了在归档制度执行方面遇到的困境以外，众多学者表示文件归档还面临着在大数据政策背景下的巨大挑战。王璐指出，大数据环境下文件归档问题涉及的内容包括归档、措施、合作机制、归档制度、收集利用等诸多方面。归纳起来主要集中在电子文件归档、电子邮件归档及专业数据归档三个方向上。[13]刘越男认为，主要在归档概念、归档范围、归档体制以及归档方式等方面，存在着不可忽视的挑战。[14]除此之外，还有学者指出，大数据对归档管理思维也产生不可忽视的影响，继而影响具体的归档工作。孙智博在《试述大数据对文件归档工作产生的影响》一文中提到，大数据思维与档案工作原有思维习惯出入很大，这就造成一系列不适应与理念、规程、行为上的冲突。[15]

2.3 关于归档制度改革与对策研究

2.3.1 关于传统纸质文件归档。在以纸质为主要载体的时代，归档的对象主要是传统的纸质文件。从归档制度的确立到逐渐完善的发展过程中，学界大都是围绕纸质文件归档实践中的问题，提出相应的改革建议和发展策略。

归档制度确立之初，就有学者提出我国归档制度的建立需要结合各机关当前的具体情况来实施：一是必须坚持文书部门立卷，以建立健全统一的立卷归档制度;二是建立健全归档制度必须和建立健全机关文书处理工作中的有关制度结合起来;三是机关档案室必须按照相关规定，加强对机关立卷归档工作的督促和协助。[16]纺织工业部纺织科学研究院基于该院1958-1969年技术档案的立卷归档情况，提出了几点改革措施：第一，必须依靠党的领导，认真贯彻执行各项方针政策;第二，争取领导重视与支持，促使各级工作人员对档案工作的普遍重视;第三，抓好文件平时收集及利用工作，做到档案部门、计划部门、研究技术人员三者密切配合。[17]侯刚对于如何健全归档制度提出三个策略：第一，做好宣传工作，提高对档案和档案工作的认识;第二，实行归档制度与经济责任制挂钩;第三，端正工作态度，转变作风，改变坐等归档为主动上门收集。[18]方明高则针对文书档案归档范围，指出在界定文件材料归档范围时宜分两步走，首先要制定常用的归档范围，把握各业务部门材料的形成规律;其次要根据工作需要制定特定的归档范围，例如在开展重大活动时，要适时制定针对该活动的文件材料归档范围。[19]

2.3.2 關于电子文件归档。进入21世纪以来，信息化不断深入，在信息时代尤其是大数据背景下如何做好电子文件的归档工作，如何建立健全电子文件的归档制度，已成为我国归档制度建设过程中值得关注的新难点。通过对电子文件归档相关文献的整理归纳，可以将研究大致分为两个方面：一是基于传统纸质文件归档的管理思想，内容也主要围绕电子文件的归档时间、归档范围、归档手续等问题展开。二是跳出传统纸质文件归档思维方式，针对电子文件自身特性探讨电子文件归档的管理问题。

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