| 标题 | 中国的制度改革：历史维度与现实路径 |
| 范文 | 徐晓冬 【摘要】制度决定国家的命运、文明的延续和民族的存亡。本质上，不同国家的竞争就是其基于本国的历史和当下的现实选择实行的政治、经济等各方面制度的竞争。中国制度改革的理论是一个不断形成的制度建设科学体系，也是一个开放的理论框架体系。制度供给不足已经成为中国经济、社会一系列问题的根源。今天的中国社会是多元、系统、变化、复杂的，制度设计应该是立体的、动态的，要贯彻落实十八届三中全会《决定》，必须根据分层理论从宏观、中观、微观三个层面进行整体规划。只有不断完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，才能重塑中国制度文明和制度自信。 【关键词】制度改革 制度自信 国家治理 【中图分类号】D621 【文献标识码】A 中国制度改革的理论是一个不断形成的制度建设科学体系，也是一个开放的理论框架体系。思考和探索中国制度改革要有个基本框架，笔者试图从历史、逻辑和现实三个坐标维度搭建一个初步的框架，以此把握未来中国制度建构的理念、内核和方向，进而为中国制度改革夯实基础。 在历史坐标维度上，把握中国制度目标模式、变迁路径选择、改革过程控制，思考制度改革的延续性、适宜性、可行性 习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的。”中国特色社会主义制度以其巨大的效率使中国改革开放取得了举世瞩目的历史性成就，但是，中国制度面临的亟待完善和解决的问题也非常艰巨。邓小平同志1992年在视察南方重要谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间（到2022年），我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。” 制度的目标模式。以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，为今后深化改革指明了方向。习近平总书记指出：“这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。” 目标模式是人们愿意为之奋斗并希望达到的远景，是一种相对宏观和抽象的意愿表达，回答了我们要创造一个什么样世界的问题，需要人们通过长期的奋斗才能接近或实现。对于一个有组织的社会，目标模式能够凝聚人心、明确方向，激起人们为之奋斗的热情和力量。目标模式决定行为模式、价值取向、路径选择。 制度决定国家的命运、文明的延续和民族的存亡。本质上，不同国家的竞争，就是它们基于本国的历史和当下的现实选择实行的政治、经济等各方面制度的竞争。在激烈的大国竞争中，中国特色社会主义制度面临着巨大压力和挑战。美国力图构建跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋美欧自贸区，建立一个“强西方”、“大西方”。美欧自贸区占全球GDP的50%、贸易的40%；日本加入后，TPP谈判国的GDP总和将占全球的近40%，贸易总额将占全球的约1/3。中国要想成为全球大国，不仅要维系经济持续发展的能力，还要从自身利益出发参与全球的制度、机制与框架设计，推进国家治理体系和治理能力现代化。 正如习近平总书记所言，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”。新一轮改革的重大主题、基本任务和所要达到的主要目标，便是推动中国走向制度文明。制度文明，尤其是经济、政治以及法律制度文明，断然离不开以经济发展为主要内容的物质文明的进步，但制度文明以其更高规格的文明形式存在，并对物质文明、政治文明、精神文明发挥直接、广泛而深远的影响。中国特色社会主义制度具有的世界意义将是中华文明对人类作出的新贡献。 变迁路径选择。习近平总书记指出，“要牢牢把握改革正确方向，在涉及道路、理论、制度等根本性问题上，在大是大非面前，必须立场坚定、旗帜鲜明。我们的方向就是中国特色社会主义道路”。他还强调：“世界是多向度发展的，世界历史更不是单线式前进的。中国不能全盘照搬别国的政治制度和发展模式，否则的话不仅会水土不服，而且会带来灾难性后果。2000多年前中国人就认识到了这个道理：橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。”“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。” 制度的形成带着一个国家、民族文化历史的深刻烙印，特别是在有深厚文化传承的国家，制度演变更是如此。从这个意义上讲，世界上绝不会有两个完全相同的制度形态。因此，探索改革顶层设计的路径，必须先研究各国国情。世界是复杂的、多元的，如果忽视了正式制度与非正式制度，即习俗、传统、文化、发展水平的有机统一和对接，制度就不可能有效运作。如果新的正式制度改革失去与本土融合的基础，就会破坏原来社会有机体的正常延续与发展。 习近平总书记深刻指出：“观察和认识中国，历史和现实都要看，物质和精神也都要看。”“中华文明经历了5000多年历史变迁，但始终一脉相承，积淀着中华民族最深层次的精神追求，代表着中华民族独特的精神标识，为中华民族生生不息、发展壮大提供了丰厚滋养。”在西方资本主义制度出现之前，中国历史上建立于农业文明基础上的封建制度曾经是人类制度文明的高峰，一大批富含智慧的制度设计为中华民族的辉煌历史奠定了坚实的制度基础。而近代欧洲人能创造出现代明的原因，就在于他们的思想和制度体系与时俱进，开发并贯彻了一套人类交往的新规则，抑制了机会主义和权力的滥用。这些规则被统称为现代制度体系（包括正式制度、非正式制度和实施机制）。 与此同时，从技术的角度看历史，中国明清时期简单地以道德评价涵盖一切，维护农业经济基础而抑制商业和金融的发展，加之腐败的帝国官僚制度和逐步成为负担的血缘关系、礼仪制度等，思想和制度远远落后于世界制度文明的潮流，使得中华文明在明清之际落后于西方文明发展的步伐。研究今天中国的制度，必须以古为鉴，从始于汉唐的制度文明获得自信，从由盛转衰的明清得到启示和教训，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，才能重塑中国制度文明和制度自信。 制度改革过程控制。“中国已经进入改革的深水区，需要解决的都是难啃的硬骨头，这个时候需要明知山有虎，偏向虎山行的勇气，不断把改革推向前进。我们推进改革的原则是胆子要大、步子要稳。”全面深化改革，要加强制度改革过程的控制，协调各方利益，把握改革时序，克服左和右的干扰，循序渐进，稳步推进。首先，要改革现有体制、机制和制度，出台和完善法律法规，做到有“良法”可依。因为法律制度供给不足、设计不严密、实施无抓手，必然导致无法可依、有法不依、执法不严。其次，要建立制度实施机制。制度的生命在于实施，制度的权威也在于实施，要逐步完善保证制度执行的手段、工具、政策和措施。提高制度的实施和执行力：一是要提高违反制度的查处概率，二是要提高违规成本。中国法治之路之所以曲折漫长，主要是因为长期的历史传承使得中国法治基础薄弱，人治色彩过于浓厚，官员权力巨大。尽管中国有千条万条法律、规定、条例，有人却视法律条文若无物，有的法条基本上形同虚设。吏治和民治成为当下的重要的主题。第三，制度变迁过程中的动态纠偏机制非常重要，因此要建立贯穿整个制度改革全过程的信息反馈、动态调控机制和监督机制。中国过去30多年的改革，就是从造成内生制度的外生原因着手，尽管在改革过程中，原来的制度安排仍然在发挥作用，并产生了许多奇怪的现象，但实践是检验真理的唯一标准，事实证明这一渐进性改革实现了既定的目标。俄罗斯当年改革的失败，本质上就是路径选择、过程控制的失败。休克疗法忽视了制度扭曲的内生性，没有认识到休克疗法的三项目标内容，即价格自由化、私有化、政府维持财政平衡和宏观稳定是无法同时实现的。我们要汲取中外历史上制度变迁的经验和教训，认真研究改革过程的控制和纠偏。 在逻辑坐标维度上，研究中国制度体制、机制、法规的建立完善，体现制度的规范性、科学性、有效性 “推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”党的十八届三中全会《决定》涵盖15个领域、60个具体任务，每一句话的内涵都十分丰富，落实下去都会使对应领域的体制机制法规发生重大变化。要实现这一总目标，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，必须对中国特色社会主义制度体系现代化的理论经纬和技术细节加以科学分析，从体制、机制和法规角度对三中全会确定的目标和任务进行科学规划。 现行研究制度体系的层次分类一般分为宏观体制层面（宪法、党章、法律、纲要、规划等基本体制安排等），中观机制层面（协调机构、领导小组、统筹执行、组织、对策、做法等治理结构机制性安排），相对具体的微观法规层面（相关法律和法规、规则、规章、条例等）。今天的中国社会是多元、系统、变化、复杂的，制度顶层设计也应该是立体的、动态的。要贯彻落实十八届三中全会《决定》，必须根据分层理论从宏观、中观、微观三个层面进行整体规划。 宏观层面的体制改革完善。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。” 当前，制度供给不足成为中国经济、社会一系列问题的根源。中国共产党第十八次全国代表大会报告对中国的基本制度做出了明确的界定，比较全面地指出了中国宏观体制改革路径的基本走向。全局性改革应当由国家统筹协调，由中央层面进行设计，对宏观体制改革的顶层设计将以此为战略基点，体现高端战略性、整体系统性、先后次序性和缜密科学性。对于涉及基本制度的改革探索，在单项突进与齐头并进难度都增大的情况下，进一步加强中央的统筹和政治主导至关重要。例如，要实现十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，必须实施体制改革。中国正处于转变经济增长方式的初级阶段，经济发展面临着投资占GDP比重过高、“刘易斯拐点”迫近和潜在产出增长放缓三大挑战，财政政策和货币政策的空间逐步缩小成为最高决策者面临的世纪难题。中国经济要实现成本优势转向技术优势、外需拉动转向内需拉动、投资拉动转向投资和消费并重，许多结构性改革的推进、特别是制度改革需要时间和坚定的政治决心，更需要理论和智慧。要结合中国国情和发展水平，转变政府职能，处理好政府与市场、与社会的关系，在经济领域要更多发挥市场配置资源的决定性作用，在社会领域要更好地利用社会的力量。 中观层面的机制建立与完善。中国制度运行中，一系列的中观机制发挥了承上启下、协调各方的作用，这些机制的产生是由中国的历史传承、文化传统、制度转型、经济社会发展水平决定的，是中国特色制度延续性、灵活性、高效性的集中体现。如果没有高效的中观执行机构切实加以落实，“顶层设计”即便有着精致完美的规划方案，也不会形成广泛积极的社会实效。例如，中共十八届三中全会决定中央成立全面深化改革领导小组，习近平强调：“中央全面深化改革领导小组的责任，就是要把党的十八届三中全会提出的各项改革举措落实到位。”“专项小组、中央改革办、牵头单位和参与单位，要建好工作机制，做到既各司其职、各负其责又加强协作配合，形成工作合力。” 从系统论意义上看，所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。若用系统论的原理和观点来理解和解释经济学意义上的机制，在一定程度上，它就是指一定物质生活条件下，基于特定生产关系产生的经济活动（生活）各要素之间相互关系的作用形式，是对特定经济制度安排下经济主体交易活动基本规律的概括。这里的机制，特指受一定经济制度影响和制约的资源配置方式及其相关要素之间相互作用关系，是经济学研究的核心问题。什么样的经济机制才是好的？其判断的依据又是什么？2009年诺贝尔经济学奖获得者奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）认为：“一是用简单的治理结构去解决复杂的交易问题会把事情搞乱；而用复杂的治理结构去解决简单的交易问题则成本太高。二是交易的属性不同，治理结构即组织成本与组织的权能也应不同，因此不同的交易就需要不同的治理结构与之相匹配。”①威廉姆森的上述论点有助于我们从规律和本质的层面分析和研究中国制度建设与现实治理结构，探索和建立与中国经济、政治、社会、历史、文化相匹配的制度安排和制度环境。 中央成立全面深化改革领导小组，将有利于把《决定》的内容真正落实到制度、体制、机制建设的层面，形成社会参与机制，凝聚改革动力；将通过建立改革进程的评估、问责、监督机制，营造有利的社会环境和舆论环境，建立制度顶层设计的科学支撑系统。一方面，要建立完善的经济、社会、政治、文化和环境五位一体的改革进程评估指标体系来衡量改革进程的实际发展；另一方面要建立改革实效反馈机制，对于改革过程中暴露的冲突、矛盾和问题，要充分听取社会各方面的意见和建议，并进行相应的科学评估。 首先，要确立中国制度的经纬坐标，对体制、机制和制度进行定位、测量和评估，从提高制度效率的角度进行定性梳理和定量研究，进而以问题为导向倒逼改革；其次，要建立目标模式，在宏观、中观和微观层面对中国特色社会主义制度进行科学规划，探索改革路径，研究经济转轨和制度转型的规律，设计实施方案；第三，要坚持改革，更要不断创新，探索在现有政治经济框架下，通过功能的改进、结构的调整、细节的完善，既要从顶层设计上确定制度改革的目标模式、变迁路径、过程控制方案，又要从技术细节层面去解决我们面临的问题。 微观层面的法律法规的制定与完善。“我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的立法工作目标。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。 体制和机制确立之后，要转化为正式的法律制度规范才能有效治理国家。以二战结束后的德国为例，联邦德国经济快速恢复并创造连续十余年持续增长的“德国经济奇迹”，国家治理水平为世界瞩目，正式制度法律框架的支撑是德国社会市场经济体制发生转变的关键性因素。由于德国确立了新的经济理论，实施了体制和机制的改革，必须对此前的诸多法律条款进行修改和补充。从1949年至1990年，德国因《基本法》的修改而重新修订了36部法律，其中12部法律、涉及到61个《基本法》条款的修改是在1966～1969年大联合政府执政期间完成的。 党的十八大报告提出的全面建成小康社会目标，涵盖经济、政治、社会、文化、生态文明等各个领域，任务十分艰巨，必须以更大的政治勇气深化重要领域改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这就需要通过立法来保障和推动。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。 从中国制度的现实坐标维度上，探索历史与逻辑的统一，研究治理体系现代化宏观、中观、微观的支撑，体现制度的系统性和科学性 历史是逻辑的源泉和内容，逻辑是历史的理论再现，现实的中国制度改革大厦是建立在历史和逻辑统一的基础结构之上的。中央提出国家治理体系和治理能力现代化的目标，是在探索实践过程中历史与逻辑的统一，使我们能够坚持走正确的道路，通过实践发现真理，又通过实践证实和发展真理，是对科学社会主义新的伟大探索。 宏观制度建设的整体设计——自发演化与理性建构相结合，建构系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是国家治理现代化的基础工程。从历史现实来看，各国选择什么样的制度是历史和逻辑统一的产物。准确定位中国制度，发挥优势、扬长避短、抓住机遇、化解危机，将汲取人类成功经验和走中国道路结合，将理性建构和自主演变有机结合，使中国制度不断完善和发展，可以预见，中国制度的世界意义必将逐步显现。 “国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。” 随着中共十八届三中全会决定的逐步贯彻落实，一系列制度改革开始落地生根。例如，纪律检查体制改革的原则、方向和具体思路得以进一步明确；国务院讨论通过公司法等7部法律的修正案草案，还审议通过了对进出口关税条例等16部行政法规作出修改的决定草案，通过修订以上法律法规，使今年以来推出的取消和下放行政审批、严格事中事后监管、优化审批流程等改革措施在法律层面得到落实。但我国在制度建设与改革上还有漫长的路要走，在司法改革方面，要实现习近平提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，必须在中央总体部署和统一领导下，逐步破除司法地方化、行政化的“痼疾”，建立公正、权威而有效率的司法体制；在行政改革方面，三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 中观安排和推动制度实施——正式制度与非正式制度相结合，发扬灿烂辉煌的中华文明，继承博大精深的中华文化，是治理体系现代化的深厚土壤。一个国家具体的制度形态，受制于一个国家的历史传统、规模大小、人口多少、经济状况、信仰方式等诸多因素，是各种正式制度与非正式制度结合的产物。在现代化和社会变迁的过程中，一些国家保持了社会稳定，也有一些国家则陷入动荡和衰退。这就要求我们根据具体国情、社会组织程度，理性引领改革，进行顶层设计，推进制度改革。 “当今世界，人类生活在不同文化、种族、肤色、宗教和不同社会制度所组成的世界里，各国人民形成了你中有我、我中有你的命运共同体。对待不同文明，我们需要比天空更宽阔的胸怀。我们应该推动不同文明相互尊重、和谐共处，让文明交流互鉴成为增进各国人民友谊的桥梁、推动人类社会进步的动力、维护世界和平的纽带。我们应该从不同文明中寻求智慧、汲取营养，为人们提供精神支撑和心灵慰藉，携手解决人类共同面临的各种挑战。”从现实的逻辑上来说，一个国家的制度建设成果，最重要的就是该国的具体法律制度和运行体制机制。制度的具体形态，是正式制度（宪法、法律、法规、条例等）和非正式制度（习俗、习惯、民族特质等）的结合体，体现了国家建设的法理成果、历史成果。它一方面是历史既有现实，另一方面，也预示了国家未来的趋势和走向。 今天，从伊拉克到利比亚、从泰国到菲律宾、从俄罗斯到乌克兰的现实让我们更加警醒，正式制度和非正式制度作为制度结构中从不同角度规范社会、经济行为的规则形式，它们互为耦合的程度直接影响着制度结构的效能。正式制度与非正式制度实施主体的不同决定了国家在实施正式制度时，往往需要支付庞大的成本，这就限制了正式制度的实施范围；而非正式制度则可以在正式制度实施成本极高的领域内替代后者，规范个人、组织行为，降低交易费用，辅助正式制度的有效运行。当正式制度和非正式制度在实施过程中的互补性关系较弱时，二者在保障社会经济运行上就会出现功能障碍。因为正式制度只有最终得到参与社会行动的个人或组织的认可，并与非正式制度在结构和功能上形成较强的互补性时，才可能在较低的实施成本上实现高效率的运转。 微观分析和制度设计——人类行为理论与交易费用理论相结合，让涉及人的一切法规和制度建设走向科学化，是治理体系现代化的基石。一国制度的具体形态只能在各种主体相互交往的过程渐进性成型，是各种主体之间相互交往、相互作用和相互博弈的产物。习近平指出：“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”他在新华社一份《网民呼吁遏制餐饮环节“舌尖上的浪费”》的材料上对长期得不到治理的铺张浪费现象作出批示，强调：“要抓住制度建设这个重点，以完善公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度为抓手，努力建立健全立体式、全方位的制度体系，以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制，切实遏制公款消费中的各种违规违纪违法现象。”中央办公厅为贯彻落实习近平总书记批示精神，提出了“1+20”制度建设框架，制定了一部关于厉行节约反对浪费的综合性、基础性的党内法规——《党政机关厉行节约反对浪费条例》，织密了反对浪费的制度之网。 将权力关进制度的笼子，必须改革体制，从源头上对权力进行制约和制衡，解决权力错位、越位、不到位等问题。少数人靠觉悟，涉及多数人的事还要靠制度。要分解权力，防止权力过大；要厘定权力边界，防止权力过分集中；要规范权力运行，防止权力不受制约；要完善监督机制，防止权力不受监督。要研究人的有限理性、行为特征和制度的可行性，加强制度细节研究，将监督和制约在制度层面具体化、程序化和法制化。康德说：道德是理想的，而制度是现实的；道德是扬善的，而制度是抑恶的。现实的、抑恶的制度，更应该是科学的和有理论指导的。 注释 ①[美]奥利弗·E·威廉姆斯：《资本主义经济制度》，段毅才、王伟译，北京：商务印书馆，2002年，序言。 责 编/郑韶武 |
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